城市生活垃圾分類管理研究

錢小霞

【摘 要】隨著現(xiàn)代化城市發(fā)展進(jìn)程的日益壯大，城市生活人口比例也在日趨上升，因而城市生活垃圾問題也日漸成為學(xué)者們研究的熱點。論文以公共政策學(xué)為視角，結(jié)合我國當(dāng)前城市垃圾分類的現(xiàn)實狀況，提出了以公共政策系統(tǒng)為主要研究內(nèi)容的城市垃圾分類政策的分析框架，提出了我國城市生活垃圾分類管理的三大問題：單一化的垃圾分類管理主體、被動化的垃圾分類執(zhí)行客體、未完善的垃圾分類管理環(huán)境，從而提出相應(yīng)的解決建議。

【Abstract】With the development of modern cities， the proportion of urban living population is also on the rise， so the issue of urban household waste is becoming a hot topic for scholars. Based on the view of public policy and the current situation of urban waste classification in China， this paper puts forward an analysis framework of urban waste classification policy based on the public policy system. This paper puts forward three major problems of urban waste classification management in our country： simple garbage classification management subject， passive garbage classification execution object， imperfect garbage classification management environment， so as to put forward corresponding solutions.

【關(guān)鍵詞】垃圾圍城;城市生活垃圾管理分類;公共政策學(xué);公共政策系統(tǒng)

【Keywords】garbage siege; management and classification of urban household waste; public policy; public policy system

【中圖分類號】X799.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2019）10-0082-02

1 引言

隨著中國城市現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，城市居民制造生活垃圾的速度也急劇加快，生活垃圾產(chǎn)出量日益增加，引發(fā)了垃圾圍城的窘迫現(xiàn)象。全國600多座大中城市，已有2/3陷入垃圾包圍之中，且有1/4的城市已經(jīng)沒有合適場所堆放垃圾[1]。2017年杭州市產(chǎn)生的垃圾量為454萬噸，而2018年則為466萬噸，如此發(fā)展，杭州市三到四年的垃圾就可以填滿整個西湖。2017年我國城市垃圾清運量為21521萬噸，每日需要處理的生活垃圾量約為68萬噸，垃圾圍城的局面日益嚴(yán)峻。因此，我國建立了大批的垃圾焚燒廠、垃圾填埋場以及垃圾堆肥場，但垃圾處理場地依然宣布告急。2019年7月被稱為“史上最嚴(yán)”的垃圾分類政策《上海市生活垃圾管理條例》正式實施，開啟了垃圾分類的“強(qiáng)制時代”。其后的兩個月內(nèi)，北京、廣州、杭州等多個城市也陸續(xù)出臺了垃圾分類管理條例，預(yù)計在2020年底前建立46個重點城市的生活垃圾分類處理系統(tǒng)，可見垃圾分類勢在必行。

2 相關(guān)概念

2.1 城市生活垃圾分類管理

由2007年7月1日施行的《城市生活垃圾管理辦法》可知，城市生活垃圾分類管理是對城市生活垃圾的清掃、收集、運輸、處置的相關(guān)管理活動，是對城市生活垃圾的治理。也指由政府部門作為垃圾分類管理的唯一載體，對垃圾分類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金和技術(shù)的投入等一系列公益事業(yè)由政府包攬，政府在其中扮演著全知全能的角色[2]。

2.2公共政策學(xué)

陳振明教授給公共政策學(xué)下的定義是：一門綜合運用各種知識和方法來研究政策系統(tǒng)和政策過程，探求公共政策的實質(zhì)、原因和結(jié)果的科學(xué)，它的目的是提供政策相關(guān)知識，改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量[3]。

2.3 公共政策系統(tǒng)

公共政策系統(tǒng)就是一個由若干相互聯(lián)系又相互制約的政策子系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)整體，并不斷地與外部環(huán)境進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量的交換。包括三個方面：公共政策的主體，是指在特定政策環(huán)境中運用政策的個人或組織;公共政策的客體，即政策作用的對象，包括要處理的社會問題和要發(fā)揮作用的社會成員;公共政策環(huán)境，是政策主客體物質(zhì)、能量和信息的提供者，同時政策系統(tǒng)也向環(huán)境輸出公共政策產(chǎn)品，兩者相互交流和影響。

3 我國城市生活垃圾分類管理存在的問題

3.1單一化的垃圾分類管理主體

城市生活垃圾的處理，本應(yīng)由政府、企業(yè)、公眾等共同參與治理。但現(xiàn)實卻是政府作為唯一的垃圾分類管理責(zé)任者，包辦了垃圾的清掃、收集、運輸和處理。首先，政府對垃圾分類政策的制定和分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，未尋求公民意見，城市公民都是被動接受和執(zhí)行。以上海垃圾分類管理為例，規(guī)定垃圾投放時間為早上7點至9點以及下午的4點到6點，忽略了夜班居民的需求，上海是座不夜城，政府在制定公共政策時應(yīng)充分考慮城市特色。其次，在政策運行過程中，行政部門存在多頭管理，職責(zé)交叉，垃圾分類活動涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、商務(wù)、市容環(huán)衛(wèi)等多個部門。有害垃圾及其污染防治由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，可回收垃圾由商務(wù)部門負(fù)責(zé)，日常監(jiān)管由市容環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，但這種分工對于未能分離出來的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成為盲區(qū)[4]。最后，在垃圾分類管理活動中以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督弱化，不利于政策執(zhí)行效果的評估。

3.2 被動化的垃圾分類執(zhí)行客體

中國垃圾分類已將近20年，但試點城市的結(jié)果卻不樂觀，這與政策客體有必然的關(guān)系。我國開始垃圾分類的時間較晚，日本從1975年開始垃圾回收試點工作，德國于1904年就開始了垃圾分類收集，至今已有115年，垃圾分類系統(tǒng)比較完善。中國自從改革開放后，經(jīng)濟(jì)實力顯著提升，但國人對于垃圾分類的意識普遍不高，認(rèn)為垃圾分類是政府的事，未見過垃圾圍城的恐怖。因此，各大城市街頭巷尾放置的分類的垃圾箱形同虛設(shè)。一方面，居民在垃圾分類中處于被動參與的狀態(tài)。另一方面，由于缺乏對垃圾分類知識的了解，傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣及薄弱的懲罰機(jī)制，都導(dǎo)致了垃圾分類管理活動未能取得長效的進(jìn)步。

3.3 未完善的垃圾分類管理環(huán)境

首先，因為自然資源的短缺，環(huán)境污染的日益嚴(yán)峻，才使得我們?nèi)?qiáng)制實施垃圾分類政策。其次，垃圾分類政策的制定與實施也離不開政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等社會環(huán)境。但目前我國的垃圾分類管理環(huán)境仍然以政治環(huán)境為主，政府利用行政手段，注重終端垃圾處理，建立了眾多的垃圾焚燒廠，焚燒產(chǎn)生的氣體加重了環(huán)境的污染。經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，生活垃圾分類缺乏相關(guān)的財稅、價格等市場手段支持，垃圾無害化處理的技術(shù)不高，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏。文化環(huán)境方法律意識淡薄。

4 我國城市生活垃圾分類管理的相關(guān)建議

4.1 垃圾分類管理主體的多元化

垃圾分類管理的主體應(yīng)多元化，引入企業(yè)、非政府組織，甚至是智囊團(tuán)等社會組織，形成政府主導(dǎo)的多元管理體系。減少對企業(yè)的行政審批流程，給企業(yè)更多辦廠的優(yōu)惠政策，此外，政府與企業(yè)合作，建立PPP等工程共同為公民提供公共產(chǎn)品。另外，與政府組織相比，非政府組織具有貼近民眾、靈活而便于創(chuàng)新等優(yōu)點，而且非政府組織更加注重環(huán)境保護(hù)，更強(qiáng)調(diào)公眾垃圾分類觀念的轉(zhuǎn)變，它不僅可以通過示威、抗議、游行等途徑對政策制定者施加影響，而且還會通過宣動員等方式提高民眾的環(huán)保意識。在呼吁垃圾分類管理多元主體的同時，更要明確各主體的相關(guān)責(zé)任，建立責(zé)任追究制度，做到權(quán)責(zé)分明。

4.2 垃圾分類管理執(zhí)行客體的能動化

公眾對于垃圾分類等公共物品的參與不是天生的，關(guān)鍵是要在公眾參與討論環(huán)境議題的過程中培養(yǎng)和構(gòu)建公民責(zé)任和參與意識，單向的行政式命令并不能讓公眾具備參與意識與能力。因此，在政策的運行過程中要充分發(fā)揮民主參與原則，尤其是政策備選方案的設(shè)計與討論過程，聽取社會各方的不同意見和建議。此外，組織公民去相應(yīng)的垃圾焚燒廠和填埋場等，讓其直觀感受垃圾終端處理的困難，使其自發(fā)產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境的欲望和意識，從而認(rèn)識到自己產(chǎn)生的垃圾自己負(fù)責(zé)，建立公眾的環(huán)境責(zé)任感，讓公民能動自發(fā)地去進(jìn)行垃圾分類。

4.3 垃圾分類管理外部環(huán)境的完善化

要改善垃圾分類管理的外部環(huán)境，首先，要財政支持，對于垃圾無害化處理的技術(shù)要創(chuàng)新提升。其次，引入市場競爭機(jī)制，從生產(chǎn)與銷售的環(huán)節(jié)控制垃圾的總量。在文化宣傳方面加大力度，將垃圾分類納入校園課程，垃圾分類意識從小培養(yǎng)。社區(qū)積極發(fā)放垃圾分類知識宣傳冊，定期舉辦垃圾分類知識大賽等，努力營造垃圾要分類的大環(huán)境。公司和單位要將垃圾分類文化納入企業(yè)文化之中，建立垃圾分類的文化背景。然而垃圾分類僅靠大家的自覺意識是不夠的，更需要法律制度的保障。要盡快出臺詳細(xì)的法律法規(guī)，將指導(dǎo)性法律條款進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)法律法規(guī)的可實用性和可操作性。同樣執(zhí)法要嚴(yán)格，對于違反垃圾分類管理條例的個人和單位，必須依法重罰。最后，增加公民的環(huán)保法律意識，可以將違反垃圾分類的現(xiàn)實案例播放于城市各大商業(yè)廣場的屏幕上，以起到警示教育的作用，讓公民知法守法。全面打造優(yōu)良的垃圾分類管理外部大環(huán)境，讓綠水青山變成金山銀山。

【參考文獻(xiàn)】

【1】李松.城市生活垃圾危局凸顯 如何化解“垃圾圍城”的困境[J].決策探索，2012（09）：55-57.

【2】楊連杰.政策工具理論視閾下城市生活垃圾分類管理研究[D].天津：天津商業(yè)大學(xué)，2019.

【3】陳振明.公共政策學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

【4】徐丹.公共行政改革與“垃圾圍城”之困——芻議北京市城市生活垃圾管理體制[J].學(xué)術(shù)論壇，2014，37（11）：26-30.