我國社會事業(yè)同心圓中互補型交互關系營造

趙文聘

一、引言

國內福利社會化實踐從20世紀80年代開始，民政部于1983年提出興辦社會福利事業(yè)的新思路，主張要調動多方面的力量，采取多種渠道，共同推動社會福利事業(yè)發(fā)展。1994年在第十次全國民政會議上，民政部明確將“福利社會化”概念引入相關文件，提出要加快社會福利社會化進程。2000年國務院辦公廳轉發(fā)民政部等部門制定的《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，進一步明確福利社會化內容包括：投資主體多元化、服務對象公眾化、服務方式多樣化、服務隊伍專業(yè)化。2005年民政部發(fā)布《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，該文件明確指出在社會主義市場經(jīng)濟條件下,“福利社會化”是發(fā)展我國社會福利事業(yè)的必由之路。

當前社會事業(yè)共建共治共享格局中，福利多元、福利社會化需求日益迫切，然而就我國福利社會化十幾年的實踐來看，社會事業(yè)各主體之間的良性互動并沒有形成，社會化效果并不理想，社會化局面并未形成。(1)余長明：《深入學習實踐科學發(fā)展觀 推動民政事業(yè)新發(fā)展》，《中國民政》2008年12期，第35頁。而且，從近幾年攜程親子園虐童事件、廣西兩起幼兒園虐童案、北京紅黃藍虐童猥褻事件、上海私立學校變質食品事件等來看，社會事業(yè)共建共治共享格局中社會力量仍然在責任意識、專業(yè)能力等方面暴露問題，社會力量的公信力仍然不高，政府、社會力量、公眾等社會事業(yè)主體之間信任程度較低，良性互動關系未能形成，已成為制約社會事業(yè)共建共治共享格局發(fā)展和完善的重要因素。因此，探討如何構建社會事業(yè)各主體的良性互動關系，對于當前社會事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

二、文獻回顧

福利國家危機之后，西方理論界和實務界積極探索社會事業(yè)各方主體的角色定位，認為國家在提供福利上的確扮演著重要角色，但絕不是對福利的壟斷，社會福利來源應當多元化，需要家庭、市場和國家三個部門共同提供。(2)R. Rose, “Common Goals but Different Roles: The State’s Contribution to the Welfare Mix”, The Welfare State East and West, R. Rose & R. Shirtori, Oxford: Oxford University Press, 1986, pp.13-14.約翰遜(Johnson)在羅斯(Rose)提出的三元組合中加進了志愿機構，認為志愿機構也能提供部分社會福利。(3)N. Johnson, The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism, Brighton: Wheatsheaf, 1987, p.56.但理論界也認識到：由于志愿組織的志愿性質和低工資政策不能吸引專業(yè)人才，只能以業(yè)余方式提供福利，(4)萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》，田凱譯，商務印書館2008年版，第33頁。因而志愿組織在社會福利事業(yè)系統(tǒng)中難以獲取更多的話語權。國外一些國家通過制度構建，形成了一種特殊的“精巧的伙伴關系網(wǎng)絡”，(5)萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》，第35頁。這個網(wǎng)絡把政府、社會組織、企業(yè)等主體鏈接起來，形成了一種伙伴關系：政府廣泛地支持、扶持社會力量發(fā)展，并向社會力量購買公共服務或產(chǎn)品，社會力量發(fā)揮其專業(yè)性、靈活性，以更有效率、更低成本實現(xiàn)社會福利目標。這種伙伴關系無論對政府還是社會組織都很重要。政府通過伙伴關系可以向社會福利對象提供更為人性化的服務，更好地滿足社會福利需求，同時成本更低、效率更高；社會組織獲取了可靠資源，獲得生存空間，更進一步提升專業(yè)化水平和發(fā)展空間。

受西方福利多元主義理論的影響，國內學者如楊團指出， 福利社會化強調社會福利服務是全社會都要關注的事業(yè)，不能僅靠政府實施，要充分動員社會各種力量。(6)楊團：《社會福利社會化——上海與香港社會福利體系比較》，華夏出版社2001年版，第8頁。鄭功成認為福利社會化通過社會福利組織的社會化和向全體社會成員開放來實現(xiàn)，包括官辦福利機構社會化、鼓勵社會力量舉辦社會福利事業(yè)、引導并扶持社區(qū)服務組織等方面。(7)鄭功成：《中國社會福利改革與發(fā)展戰(zhàn)略：從照顧弱者到普惠全民》，《中國人民大學學報》2011年第2期，第54頁。而彭華民進一步運用市場、家庭、國家三角互動的福利三角理論對中國城市新貧困社群進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)了城市新貧窮社群被社會排斥的制度因素。(8)彭華民：《福利三角：一個社會政策分析的范式》，《社會學研究》2006年第4期，第167頁。曲延春則從基礎教育、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老三個方面研究了城鄉(xiāng)之間社會事業(yè)的明顯差距。(9)曲延春：《供給側改革視域下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給》，《行政論壇》2017年第3期。但實際上，福利多元主義著眼點是通過自由競爭的市場機制來降低產(chǎn)品(服務)的價格并提供更多的服務選擇，目標是更低價格上的更多選擇，并不能根本上解決福利目標與資本逐利等目標的沖突問題。

我國“社會福利社會化”的理論基點則是馬克思主義的“生產(chǎn)社會化”理論，著眼點在于通過吸納和整合更多的資源以提高勞動生產(chǎn)率，使生產(chǎn)的效益最大化。我國對社會福利社會化的討論始終沒有建立起一個立體的分析框架。田北海等提出了一個四維分析框架，在一個由國家、市場、社區(qū)和民間社會為主體的福利多元主義的四維分析框架下，社會福利社會化所蘊含的價值理念是：福利目標由最低標準向社會質量轉變，福利對象由被動受助者向能動主體轉變，福利主體由獨力支撐到多元合作轉變，福利機制由行政主導型向民主對話型轉變，以及福利政策模式由消極被動向積極主動轉變。(10)田北海、鐘漲寶：《社會福利社會化的價值理念——福利多元主義的一個四維分析框架》，《探索與爭鳴》2009年第8期，第48頁。不難看出，這里所說的四維是福利提供的四個部門——國家、市場、社區(qū)和民間社會，顯然也借用了西方福利多元主義的話語體系。由于著眼點的不同，福利多元主義很難解釋我國社會事業(yè)多元化的需求和社會事業(yè)各主體之間的互動關系。需要基于我國社會事業(yè)頂層設計，理解和分析社會化路徑和各主體互動關系。

三、基于同心圓理念的社會事業(yè)主體關系分析框架

我國推行社會事業(yè)社會化以來，新中國成立后形成的政府單方、單向管理社會事業(yè)的模式已改變，但我國依然保留著“業(yè)務主管單位—登記管理機關”雙重管理體制，政府與社會組織的邊界尚未厘清，社會組織包括民辦社會組織并未脫離行政體制，也未能獲得發(fā)揮作用的足夠自主空間。因為，社會福利領域的問題不僅僅是社會福利問題，其背后往往涉及政治及意識形態(tài)問題。一些決策部門存在“社會組織恐懼癥”等認知壁壘，加之對違法犯罪事件的擔憂，對非營利性的“社會組織”發(fā)展持有懷疑態(tài)度。(11)馬俊達：《政府購買社會服務研究：以G省購買民辦社工機構服務為案例》，中國社會出版社2015年版，第105—106頁。但如果中國致力于使自己成為一個現(xiàn)代國家，就必須使這一狀況得到根本轉變，(12)楊敏：《“國家—社會”的中國理念與“中國經(jīng)驗”的成長》，《河北學刊》2011年第2期，第125頁。在政策設計、環(huán)境構建、項目設置等方面做出努力，逐步形成社會事業(yè)領域可持續(xù)的社會化格局。黨的十六屆六中全會明確提出“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的發(fā)展理念，協(xié)同、多元、制度等要素成為社會事業(yè)的著力點。黨的十八大尤其是十八屆五中全會以來，黨中央提出構建全民共建共治共享的社會治理格局，在黨的十九大報告中又進一步加以明確。構建全民共建共治共享的社會治理格局，是在全面深化改革背景下提出的一項重要戰(zhàn)略任務，有著鮮明的中國特色，閃爍著鮮明的中國智慧、中國理念。

全民共建共治共享的社會治理格局，可以從同心圓理念中找到實現(xiàn)路徑。習近平總書記提出了同心圓理念：“什么是同心圓？就是在黨的領導下，動員全國各族人民，調動各方面積極性，共同為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而奮斗?！?13)《習近平在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上的講話》，《人民日報》2016年4月26日。社會事業(yè)同心圓結構(圖1)是一致性和多樣性的統(tǒng)一。

圖1 社會事業(yè)同心圓結構

首先，一致性是最重要的特征?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》強調，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，發(fā)展人民民主，維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發(fā)展權利，充分調動人民積極性、主動性、創(chuàng)造性。社會事業(yè)各主體在總體目標上是一致的，都是為了解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而奮斗。在社會事業(yè)同心圓中，各方主體統(tǒng)一在中國特色社會主義道路上，統(tǒng)一在中華民族偉大復興進程中，統(tǒng)一在以人民為中心的發(fā)展中。習近平總書記在十九大報告中強調：帶領人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。中國共產(chǎn)黨是社會事業(yè)的堅強領導核心，在社會事業(yè)同心圓中，堅持和加強黨的領導是基本保障。政府促進社會事業(yè)發(fā)展是憲法賦予的職責，社會力量、其他主體參與社會事業(yè)是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是最大限度增進人民福祉的需要。因此，在社會事業(yè)發(fā)展中各主體之間的界限不是涇渭分明的，而是具有一致性的，需要形成合力機制。

其次，多樣性是在一致性基礎上的多樣性。同心圓結構中各主體也具有差異性，不同的主體在社會事業(yè)發(fā)展中的功能是不同的。政府參與社會事業(yè)的動機主要是實現(xiàn)其統(tǒng)治和管理的“公仆人”角色、保護公民基本社會權利、維護社會秩序，因此盡管政府參與社會事業(yè)擁有得天獨厚的優(yōu)越性，掌控大量的資源，擁有特有的便捷的供給方式，政府參與社會事業(yè)的積極性仍然不高，也并不能充分關注具體社會成員的社會福利需求，以致產(chǎn)生社會領域的“政府失靈”或“政府不作為”。政府掌握大量社會資源，但政府在參與社會事業(yè)時可能出現(xiàn)“政府失靈”；非營利組織盡管適合供給社會福利，但又存在資源約束；營利組織基于逐利性，更適宜參與有利益回報的社會福利的供給等。在社會事業(yè)發(fā)展中，必然會在黨的統(tǒng)一領導下，形成政府與社會力量、社會力量與社會事業(yè)參與人、社會力量與其他主體的交互關系。社會事業(yè)同心圓格局需要政府、社會等各主體在一致性前提下開展良性交互，這是社會事業(yè)良性發(fā)展的基礎，也才能凝聚共識、形成合力以達到效用最大化的格局。因此，分析我國社會事業(yè)社會化的路徑和主體互動關系，應當基于社會事業(yè)同心圓的一致性和多樣性框架。

在分析方法上，交互通常被理解為個人與他人之間的一種行為，(14)文軍、易臻真：《交互分析理論模式及其在社會工作中的運用》，《社會工作》2013年第6期，第3頁。交互分析模式作為一種以人格結構為基礎的理論，核心思想是幫助個體了解到“他自身在此刻正處于哪一種狀態(tài)”，并協(xié)助個體發(fā)覺自己在做些什么。(15)N. Ellis, “The psycholinguistics of Interaction Approach”, in A. Mackey & C. Polio (eds.), Multiple Perspective on Interaction: Second language research in honor of Susan M. Gass, New York: Routledge, 2009, p.342.交互分析的主要途徑也是把人的行為納入社會系統(tǒng)中去考量，通過分析個體與系統(tǒng)及其他個體之間的交互關系以清晰個體的位置，并幫助提升個體的認知水平和能力。埃里克·柏恩(Eric Berne)總結了互補型、交叉型及隱含型三種交互關系，(16)Eric Berne, Games People Play: The Psychology of Human Relationships, New York: Ballantine Books, 1964, pp.20-34.互補型交互關系中雙方交流能夠持續(xù)不斷，關系是平行和開放的；交叉型交互關系是，相對方的反應并非行為主體的預期反應，交互過程往往伴隨逃避、沖突甚至交互中斷；隱含型交互關系是，相對方表現(xiàn)出來的行為雖然是行為主體期待的反應，但往往還伴隨另一不能當面表達的狀態(tài)，可能是背地里的或隱藏于觀念中的，這種交互關系又被稱為“防御關系模式”。(17)Gregor ?velc, “Relational Schemas Theory and Transactional Analysis”, Transactional Analysis Journal, Vol. 40, NO.1(2010), p.8.交互分析理論者支持互補型交互關系，認為其他兩種類型的交互關系是平等性、民主性不足的交互關系。交互分析要做的就是通過分析行為主體與系統(tǒng)或系統(tǒng)中的個體不同類型的互動關系，以準確界定行為主體所處的交互類型，進而通過干預性措施改變交互關系，促進理想類型的、以民主和平等為代表的互補型交互關系產(chǎn)生。(18)M. Johnson, A Philosophy of Second Language Acquisition, New Haven: Yale University Press, 2004, p.45.原來交互分析理論很少被用于社會問題和社會結構的分析，但隨著交互分析中引入社會系統(tǒng)理論、團體動力學等理論后，交互分析也逐漸應用于分析社會中的組織和組織關系。迪爾凱姆認為，社會是可以自身實現(xiàn)的有機整體,它具有各種需要或功能, 這些需要或功能必須由社會的各個部分來滿足。(19)侯均生：《西方社會學理論教程》，南開大學出版社2007年版，第21頁。以美國社會學家帕森斯(T. Parsons)、霍曼斯(George C. Homans)為代表的社會系統(tǒng)理論者，將社會整體看作一個由不同的互動因素相互作用、相互聯(lián)系而組成的復雜的社會系統(tǒng)。(20)文軍、易臻真：《交互分析理論模式及其在社會工作中的運用》，第4頁。有效的行動系統(tǒng)需要滿足適應(A)、目標實現(xiàn)(G)、整合(I)和模式維持(L)這四種功能必要條件,系統(tǒng)必須能夠協(xié)調系統(tǒng)單位之間的相互關系以保持系統(tǒng)的均衡穩(wěn)定和秩序。(21)汪和建：《社會系統(tǒng)分析模型馬克思與帕森斯的比較》，《社會學研究》1992年第1期，第52頁。根據(jù)結構功能主義的視角，任何子系統(tǒng)在社會整體中都是具有相應功能并發(fā)揮獨特作用的，可以從各子系統(tǒng)之間在結構上的依存關系，在整體內部功能分配、系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互作用等方面，來分析各子系統(tǒng)相互之間的交互關系以及對整體的影響。結構功能主義提供了分析社會單元交互關系的視角和框架，盡管不同的歷史時期社會子系統(tǒng)的交互關系可能會有所不同，但整體社會系統(tǒng)會利用其自身功能和調整來自動維持整合和穩(wěn)定。帕森斯用緊張概念形容系統(tǒng)內部不良交互關系，不良交互關系帶來的過量的輸出(或輸入)有可能改變系統(tǒng)內部或系統(tǒng)之間的關系，(22)汪和建：《社會系統(tǒng)分析模型馬克思與帕森斯的比較》，第56頁。進而帶來社會變遷。

因此，對于一個社會系統(tǒng)來說，維護其內部各個子系統(tǒng)之間關系的最低限度的平衡是至關重要的。(23)鄭杭生：《社會學概論新修》，中國人民大學出版社2009年版，第26頁。需要結合社會整體發(fā)展目標和系統(tǒng)功能布局，不斷優(yōu)化社會各子系統(tǒng)之間的交互關系。而不斷優(yōu)化的關系和結構才能促進功能的發(fā)揮。本文嘗試依據(jù)社會事業(yè)同心圓理念，利用交互分析方法分析我國社會事業(yè)社會化格局中各主體間的交互關系，以期對構建社會事業(yè)同心圓中各主體良性交互關系的策略得出清晰認知，進而充分發(fā)揮同心圓中各主體一致性和多樣性的最大功效。

四、我國社會事業(yè)多樣性中主體交互關系分析

1.社會力量與政府部門間的隱含型交互關系

社會事業(yè)中社會力量最具代表性的就是民辦社會組織。從總體上說，我國民辦社會組織的能力從數(shù)量和質量來衡量都并不高。民政部2012—2016年《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，吸納社會各類人員就業(yè)763.7萬人。從數(shù)量上看，社會組織總量并不多，而直接從事各類社會服務的民辦非企業(yè)單位只有27.1萬個，更少。從人數(shù)上看，社會組織全部從業(yè)人員僅為事業(yè)單位總人數(shù)的五分之一。按單位平均人數(shù)看，全國事業(yè)單位的平均人數(shù)約為23.8人/單位，而社會組織僅為12.3人/單位。(24)關信平：《當前我國增強社會組織活力的制度建構與社會政策分析》，《江蘇社會科學》2014年第3期，第84頁。我國民辦社會組織的整體規(guī)模和單個規(guī)模都明顯弱于事業(yè)單位，我國民辦社會組織缺乏規(guī)模效應。由于從業(yè)人員少、資源少，單個組織的服務能力不高，加之發(fā)展較晚，我國社會力量辦的社會組織的專業(yè)化和分工體系也并不健全，自我規(guī)制能力弱，(25)崔開云：《中國社會組織自我規(guī)制失靈及其治理》，《江淮論壇》2018年第4期。進而導致我國民辦社會組織平均服務數(shù)量、服務質量、運行效率、專業(yè)水平都相對低下。

這種境況導致社會力量與政府部門間形成了隱含型交互關系。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一方面，由于社會組織尤其是民辦社會組織在實踐中出現(xiàn)了違法違規(guī)現(xiàn)象，對社會組織的公信力造成巨大負面影響，導致政府部門盡管表面上支持和引導民辦社會組織發(fā)展，但同時更擔心民辦社會組織出現(xiàn)違法違規(guī)行為，因此要加強事中事后監(jiān)管，以促進社會組織健康有序發(fā)展。實踐中，放與管的尺度本身就比較難以把握，往往政府在民辦社會組織設立、社會力量承接政府購買服務項目等方面提出相對較為嚴格的條件和監(jiān)管、審計措施。(26)孫榮、季恒：《政府購買公共服務流程的價值鏈分析》，《行政論壇》2017年第1期。一些措施盡管初衷是促進社會組織健康發(fā)展，但往往束縛了社會組織活力。

另一方面，一些社會力量參與社會事業(yè)，盡管表面上做出的行為是政府、公眾期待的行為——很多民辦社會組織都積極主動地探索新的方向和新的領域，但由于逐利思想、共識的缺乏、能力不足等因素，它們不愿將真實想法和意圖當面表達，不愿展示真實的情況，最終，在實質上，社會力量在與政府部門的交互過程中并沒有按照政府要求、政策規(guī)定的期望行事，這更加削弱了社會力量的公信力。當前，社會力量尤其是民辦社會組織不具備自主獲取資源的意識和能力，依然對政府存在資源依賴，(27)許文文：《集成平臺與創(chuàng)新引擎：政府與社會組織協(xié)作治理的實踐》，《江淮論壇》2017年第4期。從設立到提供社會服務、接受監(jiān)督，仍主要受政府機關及其附屬機構制約：政府部門根據(jù)其政策目標設置服務內容和服務方向并匹配一定的資源予以引導，民辦社會組織被動地服從或依賴政府主管部門，按照主管部門劃定方向運轉，去實施政府主管部門交辦的任務或提供政府購買服務，盡管它們希望主動地開拓新的服務項目和服務方式。

這種隱含型交互關系的形成有歷史傳統(tǒng)、體制機制等方面原因，更突出的影響因素是社會力量公信力不足的問題。盡管當前國內外對社會力量的重要性已經(jīng)形成共識，在社會事業(yè)發(fā)展過程中社會力量確實發(fā)揮了重要的作用，但由于上述社會事業(yè)中民間供給主體的不規(guī)范性，尤其是如近期發(fā)生的“攜程親子園”等重大事件，更直接地顯露出一些社會事業(yè)中民間供給主體在利益驅動下責任意識差、服務意識差，向政府、公眾、社會福利對象欺瞞服務內容和服務過程，引發(fā)了巨大輿情，造成社會事業(yè)中民間供給主體的信譽坍塌，以及當前整個社會對社會力量的整體認可度不高，嚴重影響了社會事業(yè)發(fā)展。

2.社會力量與政府委托方及公眾和服務對象間的交叉型交互關系

除存在上述隱含型交互關系外，社會力量與政府委托方間的交互關系還存在交叉型交互關系。政府委托方與社會力量在社會事業(yè)中都期待形成合作關系或伙伴關系，但雙方在合作過程中的行為并非彼此預期的反應，因此社會力量如民辦社會組織與政府委托方彼此間的信任難以形成，交互過程中往往伴隨逃避、沖突等。社會力量由于自身能力等方面的不足，尚難以達到政府預期。仍以民辦社會組織為例，當前許多組織更多的精力是研究政府的規(guī)劃、思路，嘗試主動適應政府制定的發(fā)展理念和方向，但由于其參與區(qū)域乃至國家治理全局的準備不足，在相關專業(yè)領域的創(chuàng)新不夠，更傾向于承接政府交辦的任務或購買的服務，(28)鄒煥聰：《政府購買公共服務的責任分配與行政實體規(guī)制》，《行政論壇》2017年第6期。而這些服務政府都有明確的標準和要求，因此民辦社會組織更多的是按照政府的規(guī)定和要求安排其內部的體制機制，缺乏探索創(chuàng)新體制機制的主動性，缺乏創(chuàng)新服務內容和服務方式的主動性。再加上民辦社會組織中許多工作人員來自政府轉移人員、離退休人員、下崗職工等，服務理念和方式相對創(chuàng)新不足，且由于控制成本等原因，民辦社會組織中專職人員相對較少且工資偏低，難以吸引到高級人才。這些都導致民辦社會組織很難在新思想、新理念、新的服務產(chǎn)品及新的服務方式等方面做出卓有成效的探索，進而在獨立的調查、研究、創(chuàng)新與引領方面能力不足。因此，在一些政府購買項目實施過程中，民辦社會組織常出現(xiàn)違反合同條款、政策乃至法律法規(guī)的行為，難以達到政府預期，甚至出現(xiàn)“公地悲劇”。(29)謝啟秦：《政府購買公共服務的“公地悲劇”及其治理之道》，《行政論壇》2017年第5期。

另一種交叉型交互關系發(fā)生在社會力量與公眾和服務對象之間。公眾和服務對象也期待社會力量能夠提供較為優(yōu)質的服務，但是由于能力不足、規(guī)范性差，很多社會力量難以得到公眾和服務對象的認可。社會力量規(guī)范管理水平不高，往往引發(fā)公眾和服務對象的不滿。仍以民辦社會組織為例，管理不規(guī)范體現(xiàn)在四個方面：一是一些民辦社會組織各種類型的機構并不規(guī)范，法人治理結構有待進一步完善。如大多數(shù)民辦社會機構經(jīng)營管理人員不僅在數(shù)量上不足，而且人員結構老化，導致社團活力不足，社會機構中的理事會、監(jiān)事會等機構形同虛設，沒能充分發(fā)揮作用，對一些損害機構和社會公眾利益的行為缺乏制約機制。二是一些民辦社會組織內部管理制度并不健全，并沒有形成以章程為核心的完備的規(guī)章制度體系，需要不斷完善黨建、人事、會員、印章、檔案、資產(chǎn)、外事、會議、業(yè)務活動、民主決策、重大事項報告等各種制度。三是一些民辦社會組織會計基礎薄弱，沒有執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》，沒有嚴格按照相關的章程制度管理財務，部分票據(jù)不符合規(guī)定，會計科目設立不合理，財務管理制度有待完善。四是一些民辦社會組織人力資源管理不規(guī)范。由于生存壓力較大，其經(jīng)營方向功利化傾向比較嚴重，在人才隊伍方面投入資金和精力都較小，雇用人員多以退休人員和兼職人員為主，人力資源的管理水平不高，民辦社會組織工作人員的社會地位、福利待遇、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等問題得不到解決，留不住人才，導致其工作人員流動性較大，業(yè)務能力不足，缺少專業(yè)化培訓與指導。

上述交叉型交互關系最突出的影響因素就是社會力量能力不足問題。盡管近年來我國逐漸發(fā)展出一些在行政關系上對黨政部門的依附關系大大減弱的社會組織，但是在政府部門掌握資源分配權的制度條件下，一些社會組織為獲得必要的資源，也被迫服從或主動迎合掌握資源分配權的組織、部門、個人，從而在發(fā)展方向、項目選擇等方面，甚至在內部管理方面都失去或弱化自主性。(30)關信平：《當前我國增強社會組織活力的制度建構與社會政策分析》，第85頁。更為嚴重的是，民辦社會組織的服務能力還嚴重受其經(jīng)濟實力的限制。盡管社會力量在整個社會固定資產(chǎn)投資中占比較多，但在社會事業(yè)方面社會力量仍顯弱小。從全國來看，在衛(wèi)生、社會保障、社會福利事業(yè)領域的內資企業(yè)投資中，根據(jù)全國統(tǒng)計年鑒2010至2018年的統(tǒng)計，國有控股企業(yè)投資均在70%以上，仍是社會事業(yè)的中堅力量，以私人控股企業(yè)為代表的社會力量僅占15%左右。而民辦社會福利結構接受外來資源相對較少，根據(jù)2017年民政部社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報，當年全國社會組織接收社會捐贈僅為729.2億元左右，平均每個組織只接受了不到10萬元，具體到民辦社會組織就更少。在這種情況下，民辦社會組織難以實現(xiàn)像現(xiàn)代服務業(yè)那樣的規(guī)?；瓦B鎖化經(jīng)營狀態(tài)，其服務標準化、質量管理、成本控制等服務和管理水平的提升仍有很大空間。

3.基于多樣性的互補型交互關系愿景

互補型交互關系意味著社會事業(yè)各方主體之間是平等的、相互信任的，相互之間能夠進行持續(xù)有效的溝通交流，在多樣性基礎上強化一致性，從而形成合力機制。習近平總書記2018年11月1日在民營企業(yè)座談會上的講話深刻指出，“非公有制經(jīng)濟與公有制經(jīng)濟應該相輔相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消”，(31)《習近平在民營企業(yè)座談會上的講話》，《人民日報》2018年11月2日。這也為社會事業(yè)同心圓中各主體良性交互關系的構建指明了方向和路徑。各方要充分發(fā)揮一致性和多樣性，相輔相成、相得益彰：(1)黨組織代表中國最廣大人民群眾的根本利益，黨組織要發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，真實、全面反映群眾需求，及時回應群眾需求。黨組織還有組織、協(xié)調方面的優(yōu)勢，能推動各項工作穩(wěn)步開展。(2)政府在集中精力辦大事、資金雄厚等方面具有優(yōu)勢。(3)社會組織的強項在于為服務對象提供個性化、多樣化、靈活的社會服務。社會組織在自身不斷發(fā)展、完善的同時，也在參與法律和制度建設、提供多樣化社會服務、疏通利益表達渠道、理順各種利益關系、促進社會良性運行等方面為社會治理提供了新的途徑。(32)葉三梅：《社會治理視域下安徽省社會組織發(fā)展的路徑選擇》，《江淮論壇》2017年第3期。

在社會事業(yè)中，專業(yè)社會服務機構、地區(qū)性社會團體往往發(fā)揮比較大的作用。專業(yè)社會服務機構具備專業(yè)的知識和服務技術，可以發(fā)揮其專業(yè)性、靈活性，設計更為合理的社會福利項目和服務方案，更有效率、更低成本地實現(xiàn)社會福利項目目標。由地區(qū)居民構成的一些地區(qū)性社會團體，包括居委會、村委會、調解組織等自治組織，在區(qū)域社會福利供給、社區(qū)營造、鄰里關系構建、養(yǎng)老護理等多種議題方面提供服務，可以有效提升社區(qū)凝聚力和和諧度。在區(qū)域發(fā)展和社區(qū)建設上，可以通過承接、設計、實施一些項目將二者聯(lián)合起來開展行動，有利于有效解決地區(qū)課題，因此兩者之間的合作可以多樣化，包括積極向區(qū)域民眾提供各種社會福利、社會服務信息，為社會福利、社會服務活動提供場所等，促進區(qū)域民眾共同參與社會治理。社會力量在開展各項活動的時候，必須注重處理和政府、企業(yè)之間的關系，做好協(xié)調者角色，通過發(fā)揮協(xié)調功能，促進民眾、社會組織與政府、企業(yè)之間合理分工、互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰的互補型交互關系。

當前我國社會事業(yè)中各主體的交互關系仍受隱含型和交叉型交互關系困擾，構建互補型交互關系進展還不如人意。社會事業(yè)中社會力量的公信力、服務能力不足。一方面不能滿足服務對象的要求和期待，服務品質難以保障，難以完全通過自由競爭的途徑獲得發(fā)展；不能按照主導社會事業(yè)的政府、公眾和服務對象的要求和期待開展活動，難以獲得政府、公眾和服務對象的認可和信任，在獲得政府資源方面難度越來越大。另一方面，政府、服務對象和公眾對社會力量的防范心理越來越重，不能夠充分信任社會力量，更不能給社會力量更加寬容的發(fā)展空間和支持政策。這種關系類型難以滿足構建社會事業(yè)同心圓格局的需要，不符合同心圓結構中對各主體的定位，難以在社會事業(yè)發(fā)展中形成合力機制。

五、我國社會事業(yè)中互補型交互關系營造的策略

營造社會事業(yè)同心圓需要充分發(fā)揮各主體功能，可以有針對性地消除隱含型交互關系、交叉型交互關系的主要影響因素，及時將這兩種交互關系提升至互補型交互關系，進而推動社會事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

1.隱含型交互關系提升中的公信力策略

隱含型交互關系的形成主要是因為政府、社會力量等主體相互間的不信任。社會事業(yè)各方主體都應當著重進行自身公信力的塑造，補足社會事業(yè)發(fā)展、社會治理結構中社會部分的不足，通過提升公信力改善相互間的交互關系。

(1) 增強社會事業(yè)規(guī)范化管理水平。社會事業(yè)各主體需要逐步完善自身管理制度體系并嚴格執(zhí)行，不斷地促進社會事業(yè)項目服務質量管理的科學化、規(guī)范化和程序化。社會事業(yè)項目服務管理也應當強化流程、預算、財務等方面的制度建設，可以借鑒ISO9001質量體系中的標準和規(guī)范，強化自身流程管理。項目資金使用要堅持“有預算執(zhí)行，有計劃執(zhí)行”，超預算、預算外費用必須按照流程管理要求提前申報，獲準后方可發(fā)生。要按照項目實施進度、實施內容分解項目預算資金，控制資金使用，并定期向委托方、捐贈對象或社會福利項目服務對象公開。財務核算更應當依據(jù)中央和各地方財政和民政部門的制度要求，嚴格“?？顚Ｓ?，專人審批”管理規(guī)劃，按不同的項目分類核算，制定嚴格的財務報銷制度。日常資金使用要嚴格執(zhí)行，落實項目負責人責任制。項目負責人是項目預算資金管控的第一責任人，項目資金要以月為單位進行核算管理，以確保項目資金的安全使用。

(2)構建更加透明的信息公開機制。社會事業(yè)參與主體應當更加公開透明，在通過行業(yè)自律、誠信建設等規(guī)范約束各主體行為、加強自律的同時，進行不同群體的利益協(xié)調和對話，主動接受外部包括政府監(jiān)管與社會各界監(jiān)督在內的監(jiān)督,提升行業(yè)形象和信譽。(33)趙文聘：《福利事業(yè)中制約共建共享格局的不均衡性因素》，《學習與實踐》2018年第7期，第89頁。要及時制作活動通訊稿，每月按項目進度完成情況月報表，項目過半后完成項目中期報告，項目結束后完成項目終期報告；接受委托方、服務目標群體、自身或外聘質量管理領導小組的質量監(jiān)督檢查。例如，上海真愛夢想公益基金會從成立之初就將其資質規(guī)章、財務信息(審計報告)、月報、季報和年報在其官網(wǎng)公示，其月報、季報、年報正是其自律監(jiān)督報告。該基金會連續(xù)四年被《福布斯》(中文版)評為“中國最透明基金會”，從2008年成立至今建立了2973間夢想中心，對320萬名兒童進行了教育資助，也擁有了如2017年超過1.5億元的募資額。該基金會與公益參與主體形成了良好的互動紐帶和合作關系。此外，還有一些機構嘗試應用區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)公益慈善全程可追蹤，從技術上開展更可靠的自律監(jiān)督，不僅提升了自身的能力，更通過公開透明贏得了捐贈人、公眾、政府的信任和支持。

(3)營造服務品牌，提升公眾認可。在當前社會轉型期，服務需求旺盛且個性化嚴重，單靠政府難以滿足，社會事業(yè)民間供給主體應當以服務對象需求為向導，向服務對象提供獨立性、選擇性、多樣性、差異性的服務，同時強化社會組織的社會責任，推動自助、互助和助人，提升公眾認可度。同時，應以品牌建設助推社會事業(yè)民間供給主體提升公信力。品牌建設可以提升公眾對機構、服務、文化價值的認知和評價，可以構建公眾對社會力量的信任。當前社會事業(yè)品牌意識稍顯不足，應當借鑒企業(yè)品牌建設較為系統(tǒng)成熟的理論方法,在社會事業(yè)公信力建設中強調品牌化經(jīng)營理念，提供品牌化服務，積累社會對社會事業(yè)主體的認可度和美譽度。

2.交叉型交互關系提升中的創(chuàng)新力策略

交叉型交互關系形成的主要影響因素是能力不足問題。創(chuàng)新性是社會事業(yè)各主體應該重點打造的核心競爭力。社會事業(yè)創(chuàng)新能力的提升，應當著力在服務理念創(chuàng)新、服務內容創(chuàng)新以及服務方式創(chuàng)新等幾個層面下力氣。

(1)服務理念創(chuàng)新和堅守。理念創(chuàng)新是社會事業(yè)發(fā)展的驅動力。當前我國社會事業(yè)整體創(chuàng)新能力不足的根本原因是理念創(chuàng)新不足。當代社會發(fā)展中以人為本的治理和服務理念、社會關照的理念、資源節(jié)約和環(huán)境友好的發(fā)展理念、新型的教育和人力資本發(fā)展理念、社會公平和平等的理念、社會融入和社會保護的價值理念等，都可以給社會事業(yè)參與主體提供創(chuàng)新服務的方向，這需要社會事業(yè)各參與主體在發(fā)展過程中堅守。

(2)服務內容創(chuàng)新和持續(xù)。服務的內容、數(shù)量和質量決定了社會事業(yè)參與主體在社會事務中發(fā)揮的作用。社會事業(yè)需求在不斷變化，個性化、多樣化的需求難以通過一刀切的方式予以滿足，政府往往對需求的反應較慢，而社會力量包括民辦社會組織可以通過不斷創(chuàng)新服務形式和內容，來滿足和引領社會事業(yè)需求，進而始終保持持續(xù)的生存和發(fā)展能力。

(3)服務方式創(chuàng)新和多樣。社會事業(yè)各參與主體通過深入了解社會事業(yè)需求，針對這種需求設計出多樣化、個性化的滿足方式，可以實現(xiàn)需求導向型的服務模式，發(fā)揮社會力量尤其是民辦社會組織的專業(yè)手段，將各方面社會資源要素有機地整合在一起，并通過多樣化的服務方式更高效地實現(xiàn)社會事業(yè)資源配置。

3.互補型交互關系營造中的整合力策略

互補型交互關系的營造關鍵是在一致性前提下形成各主體優(yōu)勢互補、共同發(fā)力的機制。當前整體上來說，社會事業(yè)投入依然較少，需要不斷拓展融資渠道并有效整合資源，通過有效的工具、平臺及項目的打造，來積極創(chuàng)新資源整合工具，提升社會事業(yè)整合能力，真正發(fā)揮互補型交互關系的優(yōu)勢。

(1)鼓勵公益創(chuàng)業(yè)。各地采取公益創(chuàng)投方式支持社會力量開展活動已經(jīng)提供了一個非常好的形塑社會事業(yè)的路徑，而一些地方則更進一步探索通過允許金融機構融資等方式在更大程度上鼓勵公益創(chuàng)業(yè)的可能性。如深圳市《關于進一步推進社會組織改革發(fā)展的意見》中專門提出，鼓勵金融機構在風險可控前提下為社會組織提供信貸支持，鼓勵公益創(chuàng)業(yè)，鼓勵各類主體通過公益創(chuàng)業(yè)項目開展融資和資源整合，進而從政策上保障公益創(chuàng)業(yè)項目的專業(yè)性、吸引力，吸引各方主體參與。

(2)鼓勵創(chuàng)辦支持型基金會。根據(jù)《基金會管理條例》，基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人。按照《慈善法》，基金會設立的門檻將進一步降低，公募權進一步放開，這對社會事業(yè)發(fā)展是重大利好。通過鼓勵創(chuàng)辦各種社會事業(yè)支持型基金會，可以給社會事業(yè)主體提供更廣闊的資源整合空間和更大的創(chuàng)新動力。

(3)創(chuàng)造條件開展慈善募捐。近些年的網(wǎng)絡募捐顯示，公開募捐是非常好的資源整合途徑。按照《慈善法》，非營利組織可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織，“依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格”。慈善組織可以開展慈善募捐，包括面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐。社會事業(yè)各主體尤其是社會力量可以發(fā)揮優(yōu)勢，申請成立或認定為慈善組織，依法開展公開募捐，增加自身發(fā)展能力，支持社會事業(yè)。

(4)大力發(fā)展慈善信托?！洞壬品ā芬?guī)定了慈善信托制度，按照制度安排，慈善委托人基于慈善目的，可以依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿、以受托人名義進行管理和處分，向社會或者他人提供志愿無償服務以及其他非營利服務。慈善信托可以為愿意投入社會事業(yè)的各類主體提供一個清晰的制度框架，也提供了一個高效的合力形成機制。社會事業(yè)相關主體在開展慈善信托、保管，以及利用慈善信托財產(chǎn)開展和接受慈善服務過程中，能夠更好地為公共利益服務，助力社會事業(yè)發(fā)展。

六、結論與反思

社會事業(yè)同心圓中黨組織、政府、社會力量、服務對象和公眾之間的交互關系未能形成良性的交互關系，需要通過公信力塑造、創(chuàng)新力驅動和有效的資源整合等手段來消除隱含型交互關系中的不信任因素，消除交叉型交互關系中的能力不足因素，從而構建各主體的合力機制，形成互補型交互關系，充分發(fā)揮一致性和多樣性優(yōu)勢，促進各主體為社會事業(yè)共同目標協(xié)同合作。當然，交互分析理論模式在實務工作中極少對處置過程中個體的個人素質及品質給予必要關注。實際上，社會事業(yè)各主體良性互動關系的形成，需要高素質人才力量的支撐。這就需要盡快提升相關負責人的專業(yè)水平，并通過合理的崗位設置、薪酬待遇、職稱體系和晉升制度吸引一大批專業(yè)技術人員進入社會事業(yè)工作，進一步壯大、提升人才隊伍的數(shù)量和質量，打造更符合需求的專業(yè)人才隊伍。社會事業(yè)良性交互關系形成和事業(yè)發(fā)展的關鍵在人，應當加大對社會事業(yè)主體尤其是社會力量主體的人才儲備、培養(yǎng)和使用的支持力度，加強中青年優(yōu)秀人才的挖掘和培養(yǎng)。