遙感科研衛(wèi)星領(lǐng)域推進(jìn)政府與社會資本合作思路研究

文|盧曉軍 北京理工大學(xué)信息與電子學(xué)院

一、引言

2014年11月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵民間資本研制、發(fā)射和運營商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場化、專業(yè)化服務(wù)。2015年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、國防科工局聯(lián)合發(fā)布了《國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中長期發(fā)展規(guī)劃（2015-2025年）》（以下簡稱空基規(guī)劃），提出促進(jìn)多元化投資和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，支持民間資本投資衛(wèi)星研制和系統(tǒng)建設(shè)。2016年10月，國防科工局和國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)“一帶一路”空間信息走廊建設(shè)與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》，明確支持以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向的商業(yè)航天發(fā)展新模式，通過政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）等多種模式鼓勵社會和國際商業(yè)投資建設(shè)商業(yè)衛(wèi)星和技術(shù)試驗衛(wèi)星，鼓勵社會資本參與具有市場價值的高分辨率對地觀測衛(wèi)星等空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營服務(wù)，培養(yǎng)具有國際競爭力的衛(wèi)星運營服務(wù)公司。為推進(jìn)落實空基規(guī)劃，積極創(chuàng)新財政投資模式，開展航天PPP項目試點具有十分重要的意義。本文以典型的高分辨率光學(xué)衛(wèi)星為研究對象，所得成果也可以應(yīng)用于搭載了合成孔徑雷達(dá)（SAR）載荷、高光譜載荷、激光載荷等的新型科研衛(wèi)星工程。

二、國外發(fā)展情況分析

從國際航天發(fā)展趨勢看，以應(yīng)用為導(dǎo)向，軍民商結(jié)合發(fā)展航天，已成為世界各主要航天國家的重要共識和一致行動[1]。美國、歐盟通過不斷完善空間政策，采用社會資本參與為主、政府投資引導(dǎo)為輔的發(fā)展模式，大力推動空間活動與應(yīng)用的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，形成了技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、市場機(jī)制靈活的發(fā)展格局[2]。

針對準(zhǔn)經(jīng)營性遙感衛(wèi)星項目，國外一般采用政府大訂單采購服務(wù)和公私伙伴合營兩種模式[3]。美國和法國采用的是政府大訂單采購服務(wù)模式。美國多次以預(yù)付費方式支持商業(yè)遙感衛(wèi)星公司投資建設(shè)新型衛(wèi)星，政府既在衛(wèi)星研制和發(fā)射方面給與指導(dǎo)和幫助，又是衛(wèi)星運行的優(yōu)先滿足方和最大用戶，例如，美國數(shù)字地球公司（Digital Globe）營業(yè)收入的70%以上來自于美國政府和軍方需求。法國國家空間研究中心（CNES）主持研制并發(fā)射了SPOT系列1～5衛(wèi)星，由視寶公司（Spot Image）負(fù)責(zé)運營管理，視寶公司實現(xiàn)自主盈利后自行投資建設(shè)并發(fā)射了SPOT－6、7等衛(wèi)星，每年可從法國國家空間研究中心獲得一筆可觀的衛(wèi)星運行補貼，其70%以上的收入來自國防和政府用戶。德國和加拿大采用的是公私伙伴合營模式。德國快眼公司（Rapid Eye）在德國航空航天中心（DLR）的支持下，采用PPP模式運營RapidEye衛(wèi)星星座，80%資金來自于私人企業(yè)。加拿大航天局（CSA）1998年與麥克唐納-德特威勒聯(lián)合公司（MDA）以PPP模式啟動了1m分辨率雷達(dá)衛(wèi)星－2（RadarSat－2）項目，加拿大航天局出資約80%（4億美元），主要負(fù)責(zé)衛(wèi)星研制發(fā)射，MDA公司出資約20%（0.9億美元）主要負(fù)責(zé)衛(wèi)星管理運行和數(shù)據(jù)分發(fā)銷售。

三、國內(nèi)發(fā)展情況分析

近年來，我國遙感衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，遙感應(yīng)用由行業(yè)化應(yīng)用向大眾化應(yīng)用發(fā)展，衛(wèi)星遙感應(yīng)用產(chǎn)業(yè)顯示出勃勃生機(jī)，國家已經(jīng)出臺了積極開放的數(shù)據(jù)政策，將積極培育擴(kuò)大應(yīng)用范圍，大力促進(jìn)遙感數(shù)據(jù)商業(yè)化發(fā)展。在遙感衛(wèi)星領(lǐng)域，已有北京二十一世紀(jì)空間技術(shù)應(yīng)用股份有限公司、長光衛(wèi)星技術(shù)有限公司、中國四維測繪技術(shù)有限公司等采用商業(yè)化投資與運作模式發(fā)射了商業(yè)遙感衛(wèi)星，初步具備了衛(wèi)星運行管理、遙感數(shù)據(jù)處理、高級產(chǎn)品服務(wù)等能力[4]。

我國航天發(fā)展長期以來以國家計劃為主，尚未建立起適應(yīng)市場發(fā)展需求的衛(wèi)星研制、發(fā)射、管控和運營模式。我國遙感科研衛(wèi)星一直采用政府投入、公益使用的模式，資金渠道來源單一，投入力度難以滿足需求，亟需尋求更廣泛的資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。遙感衛(wèi)星仍局限于行業(yè)應(yīng)用，空間信息產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)、業(yè)務(wù)化應(yīng)用、社會化服務(wù)程度低，社會大眾對空間數(shù)據(jù)與信息服務(wù)的認(rèn)知度不高，既不知道如何獲取上述技術(shù)與服務(wù)，又不清楚如何應(yīng)用，導(dǎo)致衛(wèi)星綜合應(yīng)用效能未得到充分發(fā)揮，需要借助市場化的推廣與普及手段，促進(jìn)空間信息消費。

四、政府與社會資本合作的思路

1.必要性分析

從財政角度來看，PPP模式可以緩解財政支出壓力，提高財政資金使用效率。政府通過項目未來運營收入和適當(dāng)補貼，“撬動”社會資本參與項目全生命周期建設(shè)與運營，可以拓寬航天建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，減少國家財政投入，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制；同時有利于激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，拓寬社會資本發(fā)展空間，進(jìn)一步提升民用空間基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

從政府角度來看，PPP模式可以促進(jìn)政府的市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合，提高公共服務(wù)效率與質(zhì)量，提高公共產(chǎn)品供給效率。以往我國遙感衛(wèi)星建設(shè)和數(shù)據(jù)應(yīng)用主要依靠政府投資建設(shè)和主導(dǎo)應(yīng)用，在激發(fā)大眾應(yīng)用活力和拓展市場等方面存在短板，PPP模式有利于充分發(fā)揮市場配置資源的作用，調(diào)動更多參與主體的積極性，推動優(yōu)質(zhì)空間信息和服務(wù)產(chǎn)品在更廣范圍、更大程度上得到應(yīng)用，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)和社會價值。借鑒國際上政企合作發(fā)展商業(yè)遙感衛(wèi)星的成功經(jīng)驗，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、優(yōu)勢互補，有利于民用航天市場化、商業(yè)化、規(guī)?；蛧H化發(fā)展。

從企業(yè)角度來看，PPP模式通過授予特許經(jīng)營權(quán)，使社會資本可以進(jìn)入運載火箭發(fā)射、衛(wèi)星運營服務(wù)等空間基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，大幅度拓寬了社會資本的發(fā)展空間。

從行業(yè)角度來看，PPP模式有利于推動航天產(chǎn)業(yè)升級及商業(yè)航天發(fā)展。引入競爭機(jī)制，由項目公司擇優(yōu)選取衛(wèi)星研制、發(fā)射服務(wù)提供商，實行供應(yīng)鏈的競爭性采購，倒逼我國衛(wèi)星研制與發(fā)射企業(yè)優(yōu)化方案設(shè)計、提升衛(wèi)星性能、縮短研制周期，進(jìn)而帶動航天技術(shù)水平、質(zhì)量性能、成本價格、研制模式等的全面提升，統(tǒng)籌國家利益和商業(yè)利益，推動航天產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)我國遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的平衡、健康、可持續(xù)發(fā)展。

2.項目運作方式比選

依據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，高分多模衛(wèi)星可以定位為準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可通過政府授予經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進(jìn)，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

BOT模式是指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。BOT模式運行程序包括：確立項目階段—招投標(biāo)—成立項目公司—項目融資—項目建設(shè)—項目運營管理—項目移交。

BOO模式由BOT模式演變而來，BOO模式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)的項目運作方式。BOO模式運行程序包括：確立項目階段—招投標(biāo)—成立項目公司—項目融資—項目建設(shè)—項目運營管理。該模式下必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

考慮到我國遙感產(chǎn)業(yè)商業(yè)化水平較低，科研遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)市場需求不夠清晰，遙感數(shù)據(jù)政策、政府采購服務(wù)政策等尚不明確，針對我國科研衛(wèi)星的研制發(fā)射現(xiàn)狀，現(xiàn)階段直接采取政府大訂單采購服務(wù)模式推進(jìn)難度較大，宜采用PPP模式，由政府負(fù)責(zé)遙感科研衛(wèi)星工程的研制、建設(shè)和發(fā)射，由社會資本負(fù)責(zé)租賃衛(wèi)星使用權(quán)并完成衛(wèi)星數(shù)據(jù)產(chǎn)品的分發(fā)服務(wù)。

3.投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計

借鑒德國RapidEye衛(wèi)星星座、TerraSAR－X衛(wèi)星、加拿大RadarSat衛(wèi)星等PPP項目的成功經(jīng)驗，將整個任務(wù)分為衛(wèi)星建設(shè)發(fā)射任務(wù)和衛(wèi)星運營服務(wù)任務(wù)。

衛(wèi)星建設(shè)發(fā)射任務(wù)包括遙感科研衛(wèi)星的研制建設(shè)和發(fā)射測控，主要包括衛(wèi)星系統(tǒng)、運載火箭系統(tǒng)、發(fā)射場系統(tǒng)、測控系統(tǒng)等系統(tǒng)的研制建設(shè)，主要由中央財政資金負(fù)責(zé)，按現(xiàn)行民用航天投資模式開展。項目公司與衛(wèi)星監(jiān)管方簽訂衛(wèi)星使用權(quán)有償租賃協(xié)議，并一次性支付衛(wèi)星壽命期內(nèi)的衛(wèi)星租賃使用費，補足建設(shè)投資缺口。

衛(wèi)星運營服務(wù)任務(wù)包括遙感科研衛(wèi)星項目的地面系統(tǒng)改擴(kuò)建及衛(wèi)星運營服務(wù)，由社會資金負(fù)責(zé)，通過招標(biāo)、談判等過程確定社會投資者，由社會投資者有償租賃衛(wèi)星資產(chǎn)，獨立負(fù)責(zé)完成衛(wèi)星運營、服務(wù)等工作。經(jīng)營期滿后將衛(wèi)星及其數(shù)據(jù)產(chǎn)品完好、無償?shù)匾平唤o國家指定機(jī)構(gòu)。

衛(wèi)星建設(shè)發(fā)射任務(wù)采用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）模式，衛(wèi)星運營服務(wù)任務(wù)則采用BOT模式，二者合成為一個典型的BOT模式。

4.項目回報機(jī)制

政府方回報機(jī)制。政府通過向項目公司提供衛(wèi)星使用權(quán)，要求項目公司在約定范圍內(nèi)免費向衛(wèi)星主用戶提供符合項目可用性（符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的公共資產(chǎn)）以及政府所需的公益運營維護(hù)服務(wù)（符合績效要求的公共服務(wù)）。

社會資本方回報機(jī)制。社會資本方主要通過商業(yè)化手段向境內(nèi)用戶分發(fā)銷售境內(nèi)遙感數(shù)據(jù)及其高級產(chǎn)品和服務(wù)、向用戶分發(fā)銷售境外遙感數(shù)據(jù)及其高級產(chǎn)品和服務(wù)等方式收回其社會投資。經(jīng)備案或批準(zhǔn)后，可在經(jīng)營期內(nèi)開展商業(yè)冠名等活動。

5.采購方式選擇

根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等文件，PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購5種方式。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健Ｒ罁?jù)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等文件要求，對于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的，市場競爭不充分的科研項目，可以采取邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等方式開展。

考慮到項目政策邊界條件尚不完備、項目收益和回報難以準(zhǔn)確測算、高分辨率遙感數(shù)據(jù)涉及國家安全等因素，建議遙感科研衛(wèi)星項目采取競爭性磋商采購辦法開展。

五、結(jié)束語

本文對政府與社會資本合作的思路進(jìn)行了必要性分析，比選了項目運作方式，設(shè)計了投融資結(jié)構(gòu)和項目回報機(jī)制，選擇了項目采購方式，所提研究成果可以拓寬空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)政府的市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。