PPP模式下軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的若干思考

成都軌道交通集團(tuán)有限公司

近幾年來(lái)，PPP模式是我國(guó)軌道交通項(xiàng)目中較為常用的一種融資方式。這主要是由于我國(guó)很多地方政府在進(jìn)行軌道交通項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中財(cái)政資金嚴(yán)重不足，為了有效緩解資金不足問(wèn)題而引入的一種融資模式。公私合作模式下城市軌道交通項(xiàng)目的順利開(kāi)展不僅進(jìn)一步完善了社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，為廣大市民的出行提供了便利，有效的改善了環(huán)境質(zhì)量；另一方面也為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金提供了來(lái)源，大大降低了政府負(fù)債率。然而，PPP模式下軌道交通項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，有效解決這些問(wèn)題才能使該模式充分發(fā)揮理想的作用，從而為我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)添磚加瓦、保駕護(hù)航。

一、相關(guān)概念辨析

(一)PPP模式的基本概念和內(nèi)涵

PPP模式目前主要被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，主要是指：由公司雙方所建立的一種長(zhǎng)期性的合作關(guān)系，作為政府部門(mén)和私人投資者針對(duì)某一項(xiàng)目建立的，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)回收期較長(zhǎng)，因此社會(huì)資本從參與設(shè)計(jì)建設(shè)開(kāi)始，一直到運(yùn)營(yíng)，與政府之間建立了良好的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，并同政府做到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

(二)城市軌道交通的基本概念與特點(diǎn)

城市軌道交通能夠?yàn)閺V大乘客提供舒適的環(huán)境、與各種能源消耗、減少環(huán)境污染和大氣污染，同時(shí)能夠?yàn)槌丝吞峁┌踩旖莸囊环N大容量運(yùn)輸服務(wù)的有軌交通系統(tǒng)。另外，城市軌道交通能夠按照設(shè)計(jì)進(jìn)行正常運(yùn)行，并且具有提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、運(yùn)輸量大、保護(hù)環(huán)境資源、具有特定的運(yùn)行軌道的明顯特征，并且與其他城市交通工具互不影響、相互獨(dú)立。

二、PPP模式在城市軌道交通行業(yè)中應(yīng)用的意義

(一)有效的彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足，為政府減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)

PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的廣泛應(yīng)用有效的彌補(bǔ)了財(cái)政資金不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并且能夠與其他投資者共同承擔(dān)由于巨額項(xiàng)目所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目的建設(shè)期間，建設(shè)資金的全部或部分由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)，同時(shí)也承擔(dān)著由項(xiàng)目而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期間，社會(huì)成本主要承擔(dān)了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、由于經(jīng)營(yíng)和管理不善而帶來(lái)的損失?？梢?jiàn)，在城市軌道交通中充分應(yīng)用PPP模式有效緩解了政府財(cái)政資金不足的問(wèn)題，緩解了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)更為推動(dòng)城市的快速發(fā)展、為廣大市民的出行和生活提供了便利。

(二)有助于政府節(jié)奏的轉(zhuǎn)變，有助于軌道交通項(xiàng)目的成功運(yùn)作

有的學(xué)者將PPP模式下政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系成為一場(chǎng)聯(lián)姻，也由此看出政府和社會(huì)資本是一個(gè)利益共同體。城市軌道交通的建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)過(guò)程主要是由項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)，政府不再是項(xiàng)目的直接主導(dǎo)者。作為PPP項(xiàng)目的組織者、監(jiān)督者、參與者，政府不再是傳統(tǒng)公共事業(yè)的壟斷主導(dǎo)者，政府這種角色的轉(zhuǎn)換促進(jìn)了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的成功運(yùn)作，使得我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制更加公平、公正、公開(kāi)、完善。

(三)大大降低了城市軌道交通成本，全面提升了城市軌道交通服務(wù)水平

在城市軌道交通項(xiàng)目中引進(jìn)PPP模式，同時(shí)也引進(jìn)了一種先進(jìn)的管理理念和方法，從而有效提升了項(xiàng)目的管理水平，大大縮短了項(xiàng)目的建設(shè)周期，并有效降低了城市軌道交通的成本。而城市軌道交通服務(wù)水平的提升又能夠吸引大量的乘客，這又提供了客流量的保障。

三、PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

(一)資金管理方面存在較大缺陷

從我國(guó)近幾年來(lái)PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目的實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，在資金管理方面還存在很大的缺陷，特別是資金管理制度和管控流程方面漏洞較大，如不能及時(shí)堵塞這些漏洞將帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，更會(huì)對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度和項(xiàng)目質(zhì)量帶來(lái)負(fù)面影響。例如：某城市軌道交通建設(shè)中引進(jìn)PPP模式，但是由于建設(shè)方和承包方之間的關(guān)系較為復(fù)雜，存在多重關(guān)系最終導(dǎo)致該項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)較為薄弱，特別是在資金的撥付和工程款的發(fā)放方面隨意性很大，從而為該項(xiàng)目帶來(lái)了資金失控的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)預(yù)算管理體系缺乏完善性

全面預(yù)算管理體系涉及到城市軌道交通項(xiàng)目的方方面面，并且涉及到整個(gè)工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中投入的人力、物力、財(cái)力資源，因此，科學(xué)而完善的全面預(yù)算管理體系將對(duì)軌道交通項(xiàng)目的正常運(yùn)行與發(fā)展起到非常重要的作用。但是就目前的現(xiàn)狀來(lái)看，大部分PPP模式下的軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中缺乏完善的全面預(yù)算管理體系。例如：某城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中以工程預(yù)算為基本的預(yù)算模式，從而導(dǎo)致所做的預(yù)算與工程項(xiàng)目建設(shè)之間存在較大差異，最終引發(fā)投資失控、預(yù)算突破等問(wèn)題，最終影響了該項(xiàng)目的利潤(rùn)率。

(三)融資風(fēng)險(xiǎn)依舊存在

PPP模式下城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)，由此而引發(fā)了各種不確定因素較多，不能有效應(yīng)對(duì)各種宏觀政策的變化和微觀環(huán)境的調(diào)整。例如：有的PPP模式下軌道交通建設(shè)項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)防范措施，缺乏完善的、合理的資本結(jié)構(gòu)，很容易引發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)，最終使得整個(gè)項(xiàng)目陷入到風(fēng)險(xiǎn)中。

四、PPP模式下完善城市軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的有效對(duì)策

(一)對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行嚴(yán)格把控，有效防范資金風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生

對(duì)項(xiàng)目資金的管理已經(jīng)成為PPP模式下城市軌道交通管理的重要環(huán)節(jié)。例如：要求投資的各方達(dá)成共識(shí)，建立健全財(cái)務(wù)審批制度和權(quán)限，加大對(duì)項(xiàng)目投資的掌控力度，對(duì)資金管理和項(xiàng)目實(shí)施做到：進(jìn)行事前預(yù)算分析、加大事中監(jiān)督力度、完善事后評(píng)價(jià)考核；對(duì)每一筆項(xiàng)目資金支出都必須做到手續(xù)完備，有據(jù)可查，堅(jiān)決杜絕各種越權(quán)審批行為的發(fā)生；作為項(xiàng)目的投資方應(yīng)準(zhǔn)確把握城市軌道交通的項(xiàng)目特點(diǎn)，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度建立工程項(xiàng)目計(jì)量審核流程、資金撥付審批流程，避免由于各種原因的影響出現(xiàn)資金撥付已超付的風(fēng)險(xiǎn)；還必須加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在管理中存在的漏洞和內(nèi)部控制中存在的缺陷，不斷建立健全內(nèi)部控制考評(píng)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制。

(二)從完善全面預(yù)算管理制度著手，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)成本的有效控制

科學(xué)而完善的全面預(yù)算管理制度是保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵手段。由于城市軌道交通項(xiàng)目投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)，只有對(duì)項(xiàng)目的投資活動(dòng)、融資活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等做出合理的預(yù)算和安排才能有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，才能確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的效果。例如：作為投資方應(yīng)事先對(duì)項(xiàng)目投資控制的重點(diǎn)進(jìn)行摸排，詳細(xì)分析工程造價(jià)管控的難點(diǎn)和重點(diǎn)，并結(jié)合項(xiàng)目特征制定投資控值，并以此作為預(yù)算控制的主要目標(biāo)；對(duì)城市軌道交通中的機(jī)電設(shè)備全生命周期的成本進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算，通過(guò)利弊權(quán)衡后決定取舍；投資者應(yīng)根據(jù)工程項(xiàng)目的總體規(guī)劃應(yīng)用項(xiàng)目融資，結(jié)合實(shí)際情況制定出科學(xué)而合理的年度投資計(jì)劃、季度投資計(jì)劃，并以此為契機(jī)制定與之相吻合的融資預(yù)算。

(三)全面拓寬融資渠道，科學(xué)化解融資風(fēng)險(xiǎn)

如前所述，由于PPP模式向軌道交通項(xiàng)目存在一定的融資風(fēng)險(xiǎn)，要求相關(guān)項(xiàng)目參與方必須全面拓寬融資渠道，有效的化解融資風(fēng)險(xiǎn)。例如：可以從項(xiàng)目的證券化運(yùn)行著手，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)、有效降低融資成本、全面優(yōu)化財(cái)務(wù)狀況、合理規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP模式下城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)，只有高度重視并有效解決在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，才能快速、高效的緩解政府的財(cái)政壓力，從根本上滿足廣大人民群眾出行的需求，為促進(jìn)我國(guó)快速發(fā)展成為世界發(fā)達(dá)國(guó)家作出努力。