新形勢(shì)下土地管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)探析

侯朝煒

（內(nèi)蒙古師范大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022）

新時(shí)代標(biāo)明新方位，新征程提出新任務(wù)。2018-12-19—21，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)上發(fā)表重要講話，總結(jié)了2018年的經(jīng)濟(jì)工作，分析了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，談到了重點(diǎn)解決好實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”面臨的突出問(wèn)題，其中，“兩不愁”（ 不愁吃、不愁穿）和“三保障”中的住房安全有保障都與土地息息相關(guān)，同時(shí)2019年經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)部署中也專門提到了繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題。土地管理對(duì)國(guó)民生活、土地經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要性不言而喻。那么，在當(dāng)前新形勢(shì)下，土地管理如何更好地適應(yīng)和發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)呢？作為一名土地資源管理專業(yè)的學(xué)生，我想從以下幾方面來(lái)闡述自己的觀點(diǎn)。

1 新形勢(shì)下土地管理的現(xiàn)狀

1.1 人均耕地面積少

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，近年來(lái)，我國(guó)的耕地面積持續(xù)下降。由于我國(guó)人口眾多，我國(guó)人均耕地面積遠(yuǎn)低于世界人均耕地面積。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，至2016年底，我國(guó)人均耕地面積僅1.48畝/人（1畝≈666.67 m2），遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家；2017年我國(guó)人均耕地面積僅有1.46畝/人，比世界人均耕地面積2.89畝/人少了1.43畝，可見(jiàn)中國(guó)的人均耕地面積遠(yuǎn)低于世界平均水平。

1.2 城鄉(xiāng)土地不同程度存在粗放式管理

農(nóng)業(yè)土地管理一直是土地管理的重中之重，但是由于農(nóng)村人力資源相對(duì)匱乏，自然條件相對(duì)落后，交通、信息發(fā)展相對(duì)欠缺，所以，對(duì)土地做規(guī)劃或集約經(jīng)營(yíng)在很多村子落實(shí)不好，即使是國(guó)家硬性要求做規(guī)劃，很多也是照搬照抄先進(jìn)地方的圖紙，欠缺可操作性。比如今年筆者姥姥所在的村里進(jìn)行了整村搬遷，目前原村子里所有耕地和住宅用地的管理還是粗放式的，有待于進(jìn)一步規(guī)范；對(duì)于城市土地管理，以我所在的太原市為例，自從耿彥波市長(zhǎng)上任以來(lái)，對(duì)太原市做了較好的規(guī)劃，但是我們還得看到，太原周邊一些城中村的土地管理還不太規(guī)范，周邊城市和建制鎮(zhèn)用地外部擴(kuò)張較快，存在部分閑置土地和低效用地，未來(lái)還需要集約利用。

1.3 農(nóng)村資源要素還不能有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)要素

這一問(wèn)題主要體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要建設(shè)用地，但是中西部地區(qū)存量的集團(tuán)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模較小，不能滿足地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求；一些村子青壯年出外務(wù)工現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致一部分宅基地被廢棄；農(nóng)村土地承包、土地流轉(zhuǎn)、土地入市等制度還不夠靈活，農(nóng)村資源要素還不能有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)要素。

2 新形勢(shì)下土地管理不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的原因

2.1 耕地管理規(guī)范性欠缺

一些地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”認(rèn)識(shí)不夠，嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”，且受政績(jī)、GDP指標(biāo)的影響，一味地追求效益和經(jīng)濟(jì)利益最大化，出現(xiàn)了蠶食耕地搞建設(shè)的情況，導(dǎo)致耕地面積大量減少；一些農(nóng)民為了追求土地經(jīng)濟(jì)效益最大化，施肥過(guò)量或使土壤結(jié)構(gòu)破壞嚴(yán)重，降低了土地的長(zhǎng)久效益；土地管理部門和農(nóng)業(yè)發(fā)展部門對(duì)農(nóng)民技術(shù)指導(dǎo)不夠，農(nóng)民科學(xué)種田和發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”能力欠缺，降低了耕地利用率和糧食產(chǎn)量。國(guó)家目前鼓勵(lì)種地，對(duì)于農(nóng)民種地有一些獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施，但是對(duì)于廢棄耕地的處罰沒(méi)有硬性規(guī)定，耕地保護(hù)叫得響，真正落實(shí)力度不夠。

2.2 城鄉(xiāng)土地集約經(jīng)營(yíng)利用重視度不夠、落實(shí)不力

在城市，可能在城市規(guī)劃過(guò)程中面臨新常態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益的沖突時(shí)，地方政府會(huì)選擇效益優(yōu)先，而土地管理部門是在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門，往往會(huì)服從或服務(wù)于地方政府而忽略了土地管理中的集約利用；在農(nóng)村，村干部大部分不懂土地管理和土地集約利用知識(shí)，往往局限于上行下效，甚或是上有政策，下有對(duì)策，規(guī)劃管理和集約利用意識(shí)差，對(duì)眼前利益考慮得多，長(zhǎng)遠(yuǎn)影響考慮得少。所以說(shuō)，重視度不夠、落實(shí)不力是城鄉(xiāng)土地的集約利用做的不好的主要原因。

2.3 土地管理工作不能與時(shí)俱進(jìn)

形勢(shì)在發(fā)展，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)理念的提出，原有的宅基地審批制度、土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、土地征收制度都需要完善與創(chuàng)新，所以，土地管理的改革與創(chuàng)新工作還有很長(zhǎng)的路要走。

3 解決措施和辦法

3.1 多方入手加強(qiáng)耕地保護(hù)

多方入手加強(qiáng)耕地保護(hù)，具體措施如下：①加強(qiáng)制度約束。對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行保護(hù)，從制度上約束，做到賞罰分明，對(duì)棄耕的農(nóng)戶，恢復(fù)收取農(nóng)業(yè)稅，對(duì)不棄耕的農(nóng)戶，除發(fā)放種糧補(bǔ)貼外，另加耕地保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任，健全利益調(diào)節(jié)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)籌，耕地保護(hù)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。②堅(jiān)持改革創(chuàng)新。如可以在農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)方面實(shí)現(xiàn)QC管理，調(diào)動(dòng)相關(guān)人員耕地保護(hù)工作的積極性，突出問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)問(wèn)題建立閉環(huán)系統(tǒng)，進(jìn)行QC研究，讓農(nóng)民從耕地保護(hù)中獲益獲利，使QC成為農(nóng)民探索創(chuàng)新的有效途徑，根據(jù)成果發(fā)布和效益的多少給予QC發(fā)布者一定的獎(jiǎng)勵(lì)，讓耕地保護(hù)蔚然成風(fēng)，強(qiáng)化國(guó)家耕地保護(hù)質(zhì)量，提高農(nóng)民和農(nóng)業(yè)科技人員耕地保護(hù)能力。③發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)。充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)成果，集成物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)、無(wú)線通信技術(shù)及“3S”技術(shù)（遙感系統(tǒng)RS，全球定位系統(tǒng)GPS，地理信息系統(tǒng)GIS）實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可視化、遠(yuǎn)程診斷、精準(zhǔn)感知、災(zāi)變預(yù)警等智能化管理，最大限度地提高糧食產(chǎn)量，提高耕地效益，發(fā)揮耕地潛力。④發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。讓農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和土地經(jīng)濟(jì)完美結(jié)合，方可實(shí)現(xiàn)共贏。例如在價(jià)格機(jī)制許可的條件下提高糧食交易價(jià)格，讓糧農(nóng)真正獲得實(shí)惠，提高耕地保護(hù)自覺(jué)性；發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，國(guó)家給予大力資金和技術(shù)支持，給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一定的政策優(yōu)勢(shì)，讓保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)效益牢固聯(lián)系、緊密結(jié)合，耕地保護(hù)一定會(huì)變?yōu)檗r(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)。

3.2 加強(qiáng)土地集約利用管理

新常態(tài)下節(jié)約集約用地必須有新思路、新舉措。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)從以下幾個(gè)方面深入謀劃和推進(jìn)節(jié)約集約用地的創(chuàng)新與發(fā)展：①積極推進(jìn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和土地管理部門要制訂統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，避免推諉扯皮。要通過(guò)試行和建立實(shí)驗(yàn)區(qū)的手段來(lái)探索土地管理和節(jié)約利用新途徑，多項(xiàng)指標(biāo)共同考核和測(cè)算，為土地集約利用和創(chuàng)新管理提供科學(xué)依據(jù)。②堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先。統(tǒng)籌利用存量和新建設(shè)用地，嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，提高土地集約利用水平，以更少的土地支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。③堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。面對(duì)節(jié)約集約用地新態(tài)勢(shì)，在政策工具的選擇方面，要考慮在政策制度的執(zhí)行過(guò)程中，采用“政策加控制”的運(yùn)行模式，適當(dāng)?shù)匕咽袌?chǎng)性的政策工具和自愿性的政策工具加以組合，甚至考慮更多的組合模式來(lái)進(jìn)行政策創(chuàng)新，推動(dòng)節(jié)約集約用地工作。④建立健全土地集約利用調(diào)查評(píng)價(jià)及監(jiān)測(cè)。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評(píng)價(jià)制度，健全城市土地集約利用監(jiān)測(cè)制度，完善城鄉(xiāng)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，定期對(duì)全國(guó)耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進(jìn)行全面評(píng)價(jià)并發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)全國(guó)城市集約用地工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和檢查評(píng)估，完善城鄉(xiāng)土地調(diào)查監(jiān)測(cè)體系和集約用地質(zhì)量檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展城鄉(xiāng)土地集約用地專項(xiàng)工作檢查和專項(xiàng)工作成果匯報(bào)總結(jié)工作。每年年初各省市土地資源管理部門要層層落實(shí)，對(duì)管轄范圍內(nèi)城鄉(xiāng)節(jié)約集約用地進(jìn)行初始評(píng)價(jià)，年底形成全國(guó)城鄉(xiāng)節(jié)約集約用地區(qū)域評(píng)價(jià)成果，持續(xù)開(kāi)展土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)與更新，在探索中找出一條城鄉(xiāng)土地集約利用的最佳路徑。⑤定期交流。充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體和各類用地主體積極性，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段的作用，支持節(jié)地技術(shù)、節(jié)地模式得推廣應(yīng)用。交流形式不限于面對(duì)面，可以視頻交流，可以一對(duì)多，多對(duì)一，通過(guò)一個(gè)共同載體交流，讓全國(guó)的土地集約利用工作互通有無(wú)，互促互進(jìn)。

總之，中國(guó)發(fā)展面臨“三期疊加”矛盾，資源環(huán)境約束加劇，高投入、高消耗發(fā)展方式難以為繼，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式。土地節(jié)約集約利用不是不讓地方用地，而是要確保合理用地，并把節(jié)約集約用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。

3.3 進(jìn)一步深化農(nóng)村土地改革，盤活農(nóng)村資源

土地改革仍然在路上。2018-12-23—29舉行的第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議審議了《土地管理法》修正案草案，這部規(guī)制全國(guó)土地制度的上位大法歷經(jīng)數(shù)年修訂，此次審議備受社會(huì)各界關(guān)注。

土地問(wèn)題牽扯太多方面了，雖然大家都知道問(wèn)題所在，但如何提出讓各方都滿意的方案，實(shí)在太難了。對(duì)土地松綁？松多少？對(duì)土地禁錮，又該禁到什么程度？老師上課也曾給我們講過(guò)，土地問(wèn)題太敏感了，牽一發(fā)而動(dòng)全身，國(guó)家制訂政策要面面俱到，確實(shí)很難。所以現(xiàn)實(shí)生活中，土地管理部門也存在無(wú)法執(zhí)法、不知道該如何執(zhí)法的問(wèn)題。各地有各地的實(shí)際情況，土地的松與禁，必須結(jié)合實(shí)際情況。所以，2015年初，全國(guó)人大授權(quán)33個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)（三塊地改革：農(nóng)村土地征收制度、宅基地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革），試點(diǎn)期限為3年，目的是為這一輪的土地修法積累經(jīng)驗(yàn)。今年再次將試點(diǎn)時(shí)間延長(zhǎng)至2019-12-31。的確，農(nóng)村土地“活”了，農(nóng)民土地資源變資產(chǎn)，鄉(xiāng)村美、產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富才有了基礎(chǔ)。我同每一個(gè)土地管理工作者、土地資源研究者一樣，也很希望看到試點(diǎn)結(jié)束后，我們的土地管理與發(fā)展能真正切合實(shí)際，創(chuàng)新發(fā)展，真正促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展。希望通過(guò)此次試點(diǎn)，我們的土地管理工作能突破瓶頸，我們的土地管理者能進(jìn)一步拓寬思路，將我們的土地資源保護(hù)好、利用好、發(fā)展好，做到真正意義上的可持續(xù)、可協(xié)調(diào)發(fā)展。

2019年伊始，新修改的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》開(kāi)始實(shí)施，此次修改的土地承包法將重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行改革調(diào)整，這一政策實(shí)施對(duì)農(nóng)民帶來(lái)了利好。下一步，我國(guó)還必須加強(qiáng)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新和制度供給，著力讓農(nóng)村資源要素活化起來(lái)，包括落實(shí)承包地“三權(quán)分置”制度、強(qiáng)化耕地保護(hù)制度、改革農(nóng)村土地征收制度、建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度等方面，都希望取得新突破，給農(nóng)民帶來(lái)更多利好。

相信在不久的將來(lái)，我國(guó)的土地改革將越來(lái)越完善，土地管理與土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)一定會(huì)完美結(jié)合，齊頭并進(jìn)！