國際制裁：蔓延之勢

文/交通銀行國際結(jié)算中心反洗錢組 編輯/韓英彤

世界形勢風云變幻，地緣政治斗爭加劇，國際制裁呈蔓延之勢。對此，我們應審時度勢，理性分析國際制裁政策的微妙變化，把握最新趨勢。

國際制裁政策廣而繁，但尤以美國制裁的影響力為甚。美國的長臂管轄政策及美元的國際貨幣地位，使其制裁措施對其他國際機構(gòu)及跨國企業(yè)均有很強的約束力。以下將以2018年美國財政部海外資產(chǎn)管制辦公室（下稱“OFAC”）的處罰情況及其制裁措施變化為主，對制裁形勢做簡要分析，并展望2019年的關(guān)鍵趨勢。

回顧2018：乍暖還寒

處罰力度不減

2018年OFAC的民事罰款共7筆，總罰金7100多萬美元。該金額雖較2017年的1.20億美元有所下降，但遠高于2016年的2100多萬美元，可見OFAC仍保持著較強的處罰力度。近年來，美國各監(jiān)管機構(gòu)間加強了合作信息互通，同一違法機構(gòu)可能會遭到不同執(zhí)法機構(gòu)的多重處罰。倘若綜合考慮美國眾多其他監(jiān)管機構(gòu)的處罰，則總罰金相當驚人。比如，2018年11月，OFAC針對法國某大型商業(yè)銀行開出了5300多萬美元的年度最大罰單，但這僅是該行與美國各執(zhí)法部門達成全球和解金額的一部分（總金額約14億美元）。從制裁項目看，全部罰款中有4筆涉及伊朗，2筆涉及古巴，1筆涉及烏克蘭的相關(guān)制裁，基本都集中在OFAC重點關(guān)注的制裁項目上。從罰款對象看，OFAC延續(xù)了近兩年重點加強對企業(yè)（尤其是對中國企業(yè)）貿(mào)易合規(guī)檢查的態(tài)勢，針對非銀行機構(gòu)的處罰多達5筆，其中一家為中國企業(yè)。此外，OFAC的處罰報告顯示，對主動進行自我披露、配合OFAC調(diào)查、事后采取補救措施的，可降低處罰金額；對刻意隱瞞、規(guī)避制裁、管理人員知曉或參與、合規(guī)制度不完善的，則加重處罰。面對未來依然嚴峻的制裁形勢，無論是企業(yè)還是銀行，在制定合規(guī)制度時都應將這些要素考慮進去，并加以有效落實。

寬嚴相濟以嚴為主

2018年OFAC雖放寬了個別項目的制裁措施，但就整體而言，仍日趨嚴格。

對伊朗制裁的重啟。美國單方面退出《關(guān)于伊朗核計劃的全面協(xié)議》（JCPOA），并再次啟動對伊制裁。其措施包括撤銷與JCPOA相關(guān)的一般許可和特殊許可，將400多個實體重新納入SDN名單等。13846號總統(tǒng)令也于2018年11月開始生效，重新建立起對伊朗的次級制裁框架。

對俄羅斯的制裁繼續(xù)深入。2018年9月20日發(fā)布的13849號總統(tǒng)令，正式授權(quán)行政機構(gòu)依據(jù)《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）實施對俄的次級制裁。

對朝鮮的制裁擴大。2018年3月1日，OFAC依據(jù)《朝鮮制裁和政策加強法案》和CAATSA修訂并重新頒布的整套朝鮮制裁條例，擴大了對朝制裁范圍至次級制裁，且將制裁擴大至協(xié)助朝鮮貿(mào)易的第三方。

對蘇丹的制裁放寬。2018年6月28日，因13067號總統(tǒng)令部分條款以及13412號總統(tǒng)令全部條款取消，OFAC撤銷了對蘇丹的全面制裁。

制裁中的中國元素

在中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，美國在貿(mào)易、投資領(lǐng)域針對中國企業(yè)的限制措施頻頻出臺。由于中美貿(mào)易摩擦，截至2018年年底，美國已對價值2500億美元的中國商品征收了不同稅率的高關(guān)稅。除關(guān)稅措施外，美國商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）以國家安全和外交政策利益為由，將多家中國科技公司及其子公司列入《出口管制條例》（EAR）的實體名單，進一步加強對中國企業(yè)的出口管制。在投資領(lǐng)域，隨著《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）的通過，美國外資投資委員會（CFIUS）被賦予了針對外國利用股權(quán)投資威脅國家安全相關(guān)問題的管轄權(quán)，擴大了其對在美外國投資的審查范圍。由此，CFIUS可對中國持股的公司收購美國科技公司進行限制并加大審查力度。

展望2019：負重前行

壓力仍在 負重前行

OFAC在2018年頒布了130多項制裁措施，大致與2017年持平。這些措施涉及多個制裁項目，范圍較廣。這一趨勢或?qū)⒀永m(xù)至2019年。在重點制裁項目上，制裁措施更是進一步加強。自2017年美國頒布了CAATSA法案以來，OFAC緊盯伊朗、朝鮮及俄羅斯三國，這三個制裁項目的名單增補次數(shù)，占據(jù)了全年名單增補總次數(shù)的一半左右。年中，美國更是退出了伊朗核協(xié)議，全面恢復對伊制裁。同時，OFAC針對朝鮮及俄羅斯的制裁措施也未放松。預計2019年，上述三國仍會受到美國制裁政策的重點關(guān)注。

美國的處罰手段逐漸增加，且日趨嚴厲。2018年，美國以涉及違反對伊朗制裁政策為由，展開了對中國某大型通訊公司的調(diào)查，并在年底試圖據(jù)此限制該公司高管的人身自由。可見企業(yè)若有不慎，除遭受經(jīng)濟處罰之外，還可能要面對刑事處罰。

國際制裁對我國的影響也將越來越大。盡管我國并非美國的制裁對象，但因部分企業(yè)與伊朗、朝鮮、俄羅斯等國家有貿(mào)易往來，貿(mào)易企業(yè)和銀行仍會面臨巨大的合規(guī)壓力。2018年，有數(shù)家企業(yè)及個人因違反上述制裁項目的次級制裁條款而被美國列入SDN名單之中；中國另一家大型通訊公司因曾違反伊朗制裁項目而遭到出口禁令，最終繳納了十幾億美元的罰款及保證金；某石油服務(wù)公司也因違反伊朗制裁項目而被罰款200多萬美元。雖然2018年年底中美貿(mào)易談判重啟，但貿(mào)易戰(zhàn)的硝煙尚未散去。在新的一年中，兩國之間的貿(mào)易爭端還有很多變數(shù)。中國企業(yè)會進一步感受到美國制裁所帶來的壓力，需繼續(xù)負重前行。

提升能力 把握規(guī)則

以往企業(yè)和銀行在制裁合規(guī)上過于謹慎。一方面，其忌憚嚴厲的處罰，不愿因此而失去國際市場、退出國際金融體系；另一方面，其業(yè)務(wù)人員并非法律專家，且審查也無法做到無限細化，所以在制定制裁合規(guī)相關(guān)內(nèi)部政策時，對于無法把握的情況只能采取“一刀切”的辦法，不予辦理。例如，某美國清算行銀行曾因業(yè)務(wù)相關(guān)交易方股權(quán)涉受制裁國家（并未達到OFAC規(guī)定的50%股權(quán)的控股標準）而拒絕清算，表明其內(nèi)部政策嚴于OFAC制裁規(guī)定的口徑。

但這種較為粗放的做法，今后可能須做出改變。近幾年，國際業(yè)務(wù)中因疑似涉制裁而導致銀行拒絕受理業(yè)務(wù)或拒絕付款的情況時有發(fā)生。銀行出于保密考慮，通常僅以內(nèi)部政策為由做出解釋，而無法詳述理由，給交易對手造成了極大困擾，糾紛頻發(fā)。國際商會2018年第比利斯秋季會議意見470/TA.884rev討論的就是一則由于涉及國際制裁引發(fā)拒付糾紛的案例。案例中開證行僅以違反該行關(guān)于國際制裁的內(nèi)部政策為由，對信用證下的交單進行拒付。國際商會認為，該拒付不能滿足UCP600第16款的規(guī)定，開證行應對交單進行承付；若開證行想讓信用證適用相關(guān)的內(nèi)部政策，應在信用證中明確規(guī)定。這則意見加劇了制裁合規(guī)與國際慣例的沖突，使得銀行兩面承壓。

這種沖突的加劇給未來的制裁合規(guī)工作提出了更高的要求。企業(yè)和銀行應不斷提升制裁合規(guī)的能力，做到既保證風險可控，又遵守行業(yè)規(guī)則，推動業(yè)務(wù)正常發(fā)展。

智能革命 促進合規(guī)

面對2019年科技變化的藍圖，智能革命將成為年度關(guān)鍵詞。在制裁合規(guī)領(lǐng)域，智能革命也有望提升合規(guī)的工作效率，并大幅減少人力成本。（1）AI專用芯片。AI專用芯片將對傳統(tǒng)芯片的絕對統(tǒng)治地位發(fā)起挑戰(zhàn)。屆時，機器學習能力將大幅提升，人工智能將迎來升級，制裁合規(guī)可能會變得更智能。（2）超大規(guī)模圖神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。深度學習已經(jīng)相對成熟，而超大規(guī)模圖神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)將解決深度學習無法處理的關(guān)系推理等一系列問題。人工智能可以真正具備認知、理解能力，制裁合規(guī)人員會得到進一步解放。（3）大數(shù)據(jù)。通過整合多渠道、多場景的數(shù)據(jù)（包括交易數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)、地理位置數(shù)據(jù)等），可以構(gòu)建客戶關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，計算出與客戶、交易有關(guān)的資金鏈和相關(guān)數(shù)據(jù)，幫助制裁合規(guī)人員進行判斷。（4）區(qū)塊鏈。區(qū)塊鏈技術(shù)在經(jīng)歷了過度狂熱和過度悲觀后，逐漸回歸理性，其商業(yè)化的應用有望逐漸加快。區(qū)塊鏈技術(shù)可以促進可信數(shù)據(jù)在流轉(zhuǎn)路徑上的重組和優(yōu)化，比如銀行和船公司之間、銀行和銀行之間都能通過區(qū)塊鏈流轉(zhuǎn)可信的數(shù)據(jù)，從而使制裁合規(guī)變得更加簡便。