論后工業(yè)時代失業(yè)保險制度的功能

葉姍

摘要：強制性的失業(yè)保險濫觴于20世紀初的英國，是社會保險各大險種中最具爭議性的。我國《失業(yè)保險條例》現(xiàn)正修訂中。失業(yè)保險制度的功能擬由保障基本生活和促進再就業(yè)調(diào)整為保障基本生活，預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)。保障失業(yè)者基本生活是失業(yè)保險制度的基礎(chǔ)功能，在此基礎(chǔ)上自然拓展而得的促進失業(yè)者就業(yè)功能，可以使已履行繳費義務(wù)且符合待遇給付條件的失業(yè)者直接受益。由失業(yè)保險費和失業(yè)保險基金支出所構(gòu)成的收支結(jié)構(gòu)，決定了失業(yè)保險基金可否實現(xiàn)收支平衡。新增的預(yù)防失業(yè)功能，主要通過使特定雇主和在崗者受益的措施來實現(xiàn)，應(yīng)當作為補充功能。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險制度;保障基本生活功能;促進就業(yè);基金收支平衡

中圖分類號：DF47 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）05-0113-011

一、問題的提出：失業(yè)保險存廢之辯

人類社會進入數(shù)字經(jīng)濟時代（或稱后工業(yè)時代），互聯(lián)網(wǎng)科技與人工智能強勢崛起，使得困擾現(xiàn)代工業(yè)國家的失業(yè)問題再度成為風口浪尖上的熱門議題。對于失業(yè)問題的解決，社會法上產(chǎn)生了失業(yè)救助和失業(yè)保險兩大制度類型。強制性的失業(yè)保險濫觴于20世紀初的英國，是社會保險各大險種中最具爭議性的。在后工業(yè)時代出現(xiàn)的大規(guī)模失業(yè)和中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)相繼爆發(fā)的復(fù)雜背景下，有上百年歷史的失業(yè)保險制度能否從容應(yīng)對呢？

（一）失業(yè)保險制度的濫觴及演進

人類社會每一次工業(yè)革命都引起了失業(yè)潮，由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能引領(lǐng)的第四次工業(yè)革命，同樣促進著就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)方式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。社會法的興起根源于應(yīng)對因工業(yè)革命而產(chǎn)生的社會問題，即在市場經(jīng)濟下之社會基本預(yù)設(shè)（個人必須在市場經(jīng)濟中藉由其財產(chǎn)以及勞動力之投入，以維持其生計）動搖所產(chǎn)生的問題。[1]失業(yè)問題最開始被歸因于個人人格缺陷，后來才被定義為持續(xù)性的或暫時性的工作失能，是一種關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、政治安全的社會風險。現(xiàn)代工業(yè)國家創(chuàng)立失業(yè)保險制度，不是為了（事實上也不可能）消滅失業(yè)現(xiàn)象，也很難完全解決失業(yè)問題，而是為了減少失業(yè)造成的負面影響，其適用始于勞動者暫離，終于其重回（或徹底退出）勞動力市場。

失業(yè)保險制度的初衷是為失業(yè)者提供基本生活保障，在失業(yè)者和在崗者之間分攤失業(yè)風險，因此，其設(shè)計重在解決經(jīng)濟社會運行中發(fā)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，而對大規(guī)模失業(yè)基本無計可施。失業(yè)不僅使勞動者的收入來源中斷、生活安定受到威脅，甚至可能使其精神痛苦、人格發(fā)展受限。如果對失業(yè)問題放任不管，很可能破壞良好的社會秩序。可見，高失業(yè)率既屬于經(jīng)濟問題——要浪費有價值的資源，又屬于社會問題——使失業(yè)人員面對收入減少的困境而痛苦掙扎，高失業(yè)時期的經(jīng)濟損失是現(xiàn)代經(jīng)濟中有據(jù)可查的最大浪費。[2]任何社會保險制度的產(chǎn)生都有特定社會背景：英國《國民保險法》（1911）最先創(chuàng)設(shè)強制性的失業(yè)保險制度，德國《工作推介與失業(yè)保險法》（1927）及其后的《工作促進法》（1969）則將失業(yè)者的生活維持和就業(yè)問題規(guī)定于同一部法律。

失業(yè)保險制度依循的是基于大數(shù)法則建立的社會風險分擔機制。失業(yè)保險制度的法定覆蓋率和實際覆蓋率偏低。已建立社會保險制度的有172個國家，其中78個建立了失業(yè)保險，但法定覆蓋率（繳費和非繳費型計劃30.6%、強制繳費型計劃25.7%）、實際覆蓋率（享受待遇者12.9%）偏低。[3]一般認為，失業(yè)保險的法定費率不高，但是，領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件嚴格、程序煩瑣，使得其實際覆蓋的勞動者數(shù)量有限且給付待遇水平低，由此，也引發(fā)了失業(yè)保險制度應(yīng)否繼續(xù)實施的爭議。此外，任何一個國家的社會保險制度都有不斷改進其功能的現(xiàn)實訴求。如德國，糟糕的經(jīng)濟形勢導(dǎo)致了失業(yè)者不減反增，失業(yè)保險體制的衰亡便首先源于收支平衡問題。從經(jīng)濟角度而言，縮減甚至取消失業(yè)保險制度都是情理之中的結(jié)果;從政治角度而言，任何動搖失業(yè)保險制度的行動都將威脅到福利國家和民主制度的合法基礎(chǔ)。[4]

（二）失業(yè)保險基金收支失衡引發(fā)爭議

于中國而言，新時代社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，就業(yè)作為最大的民生事務(wù)，失業(yè)保險制度的功能應(yīng)如何確定呢？《失業(yè)保險條例》（1999）頒行于《社會保險法》（2011）、《就業(yè)促進法》（2008）制定之前，人力資源和社會保障部（簡稱人社部）近幾年為促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)而實施了若干突破制定法的社會政策。國務(wù)院近幾年均將修訂《失業(yè)保險條例》列入年度立法項目，由此，人社部起草了《失業(yè)保險條例（修訂草案征求意見稿）》。其中，失業(yè)保險制度的功能擬由保障基本生活和促進再就業(yè)調(diào)整為保障基本生活、預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)。

我國的失業(yè)保險制度萌芽于1986年的國營企業(yè)職工待業(yè)保險，1993年改稱為失業(yè)保險且得到《勞動法》（1994）確認，基本成型于《失業(yè)保險條例》。關(guān)于失業(yè)保險制度的功能，《失業(yè)保險條例》將其描述為：保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，促進其再就業(yè)?！毒蜆I(yè)促進法》（2008）對其略作調(diào)整：依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進其實現(xiàn)就業(yè);《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）提出，增強失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能;《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（人社部發(fā)[2016]63號）明確，充分發(fā)揮失業(yè)保險保障失業(yè)人員基本生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的功能。人社部2017年公開征求意見的《失業(yè)保險條例（修訂草案）》確認了上述功能。

我國創(chuàng)設(shè)的待業(yè)保險，以保障國營企業(yè)職工在待業(yè)期間的基本生活需要為主，兼用于轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練和扶持生產(chǎn)自救，最初按全部職工標準工資總額的1%繳納，后改成按全部職工工資總額的0.6%繳納。（1）1998年，為解決國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)問題，失業(yè)保險費率由企業(yè)工資總額的1%提高到3%，從企業(yè)單方負擔改為企業(yè)（2%）和職工個人（1%）共同負擔（2），而農(nóng)民合同制工人不繳費。2015年，鑒于失業(yè)保險基金結(jié)余規(guī)模太大，失業(yè)保險費率先后三次下調(diào)，2016年后基金收入有所下降。此后，因失業(yè)保險金發(fā)放標準逐年提高，加上實行穩(wěn)定崗位、提升職業(yè)技能等政策，基金支出不斷上升。中央提出，要優(yōu)化失業(yè)保險繳費及其待遇給付的條件和標準以及擴大失業(yè)保險基金支出范圍，以及更好發(fā)揮失業(yè)保險的作用，增強費率確定的靈活性，優(yōu)化調(diào)整適用范圍。（3）

失業(yè)保險制度并非解決失業(yè)問題的唯一措施，其普及性和認可度低于其他幾個社會保險險種。截至2018年底，參加失業(yè)保險的19643萬人僅占全國適齡勞動人口的20%，年末領(lǐng)取失業(yè)保險金的223萬人僅占參加失業(yè)保險者的1%，失業(yè)保險累計結(jié)余遠遠高于保險金支出和基金支出。我國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，國有企業(yè)改革深化和化解過剩產(chǎn)能使結(jié)構(gòu)性失業(yè)雪上加霜。隨著中國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，還要關(guān)閉一批污染環(huán)境、浪費資源行業(yè)企業(yè)，轉(zhuǎn)移或改造一批傳統(tǒng)的勞動密集型企業(yè)，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出。就目前失業(yè)保險基金結(jié)余規(guī)模來看，失業(yè)保險基金主要用于解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。如學(xué)者所言，非自愿失業(yè)的被雇傭者能證明其投保的最短期限的，可享受代替工資的收入。失業(yè)保險也受到就業(yè)危機的影響。享受補貼的失業(yè)人數(shù)增加，引起一些難以解決的問題，而要真正解決這些問題，就必須減少失業(yè)人數(shù)。[5]

近幾年，失業(yè)保險總費率由3%連續(xù)下調(diào)至1%（單位0.8%，個人0.2%），雇主和雇員的失業(yè)保險繳費負擔得以減輕;《失業(yè)保險條例（修訂草案）》擬調(diào)整為不得超過2%的浮動費率。有學(xué)者指出，為了支持中國的快速增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，設(shè)計失業(yè)保險體系需注意的最重要的問題是，失業(yè)保險金需占就業(yè)時工資的很高比例，并且可以持續(xù)足夠長時間，使得工人在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，敢于改換工作地點，敢于改變工作行業(yè)。[6]如果說調(diào)低社會保險費率源于基金收支結(jié)余規(guī)模過大，那么，提高費率的建議可以說與失業(yè)保險制度擬新增的預(yù)防失業(yè)功能直接相關(guān)。問題在于，預(yù)防失業(yè)功能違反《社會保險法》的規(guī)定嗎？這種偏離制度初衷的功能合適嗎？

二、保障失業(yè)者基本生活的基礎(chǔ)功能之局限

盡管失業(yè)保險制度不是解決失業(yè)問題的治本之策，但仍有必要予以保留且持續(xù)改進，與失業(yè)救助制度是互相補充、相得益彰的。如學(xué)者所言，在比較穩(wěn)定而完善的勞動力市場前提下，這種失業(yè)保險制度模式用以對付常態(tài)的失業(yè)問題應(yīng)該是有效的。然而，對于在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整的背景下出現(xiàn)的大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，這種失業(yè)保險模式的作用就令人懷疑了。[7]

（一）使失業(yè)者直接受益的基礎(chǔ)功能

失業(yè)的概念是討論失業(yè)保險制度的功能問題的邏輯起點：廣義上的失業(yè)，是指完全沒有工作機會，不管是職業(yè)還是非職業(yè)勞動，無論是自主還是從屬勞動。每個人都應(yīng)當具有通過勞動獲得收入并以此滿足自己和家庭生存和發(fā)展需要的能力并承擔這樣的責任。失業(yè)處于勞動的對立面，是一種應(yīng)當轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧拥睦鉅顟B(tài)。失業(yè)與就業(yè)是一對非此即彼、互為補充的范疇。如學(xué)者所言，對于一個正在尋找工作的失業(yè)者來說，以什么為生活來源以及怎樣找到工作崗位，是生死攸關(guān)的。[8]國際勞工組織（ILO）的定義簡明扼要：勞動者沒有工作、目前可以工作、正在積極尋找工作。因此，失業(yè)被定義為：具有勞動能力并有就業(yè)意愿的勞動者得不到工作機會或就業(yè)后又失去工作的事實狀態(tài)。

失業(yè)是指某個想勞動的人沒有獲得勞動的機會。他不用承擔勞動的負累，但也無法獲得與勞動聯(lián)系在一起的價值。處于中心地位的要素是就業(yè)：以就業(yè)獲得收入并滿足收入者自己及依賴他生活的人的需求。[9]失業(yè)與就業(yè)的概念各有定義的方法，因此，存在兩者之外的狀態(tài)——非就業(yè)且非失業(yè)，或稱為非充分就業(yè)。在經(jīng)濟社會發(fā)展的四大目標中，充分就業(yè)目標與經(jīng)濟增長目標密切相關(guān)，美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·奧肯提出了奧肯定律：當實際國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP增長率比潛在GDP下降或上升2%時，失業(yè)率將隨之升降1%。[10]如學(xué)者所言，失業(yè)保險是聯(lián)邦及州向短期非自愿失業(yè)者提供部分替代收入的計劃。投保的勞動者在失業(yè)時就可以獲得一定的收入，總的失業(yè)保險給付可以起到維持經(jīng)濟購買力的作用，緩解由于大量失業(yè)者的出現(xiàn)給社會經(jīng)濟帶來的不良影響。[11]

國際勞工組織（ILO）第102號公約《社會保障（最低標準）公約》的第四部分和第168號公約《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》反映了失業(yè)保險制度的基礎(chǔ)功能是使失業(yè)者直接受益的保障功能。后者規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟穩(wěn)定、持續(xù)、和非通貨膨脹性增長的各項政策和對變化采取的靈活反應(yīng)以及創(chuàng)造就業(yè)和促進所有形式的生產(chǎn)性和自由選擇的就業(yè)，甚至目前用于純資助活動的資金轉(zhuǎn)用于促進就業(yè)的活動，特別是職業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)和重建能力，都是防止非自愿失業(yè)不利影響的最佳保護辦法，然而，非自愿失業(yè)是存在的，因而，確保社會保障制度向非自愿失業(yè)者提供就業(yè)幫助和經(jīng)濟資助是很重要的。[12]

ILO第168號公約規(guī)定，失業(yè)津貼覆蓋不少于所有雇員85%的規(guī)定類別的雇員（包括公共雇員和學(xué)徒），以及所有在情形期間的收入不超過規(guī)定限度的居民。失業(yè)保險津貼定期支付，相當于參照工資的至少50%;適用特殊的計算規(guī)則的初始期除外。獲得津貼要符合規(guī)定的合格期限，可能規(guī)定7天的等待期限，發(fā)放津貼的初始期可能每個失業(yè)限為至少26周或在每個24個月期間限為39周;當失業(yè)持續(xù)時間超過這一津貼初始期時，津貼發(fā)放期可限于一個規(guī)定的時期，并可根據(jù)受益人及其家庭的資產(chǎn)計算。[13]相比之下，第168號公約規(guī)定的失業(yè)保險覆蓋面更大、失業(yè)津貼數(shù)額更高、獲得失業(yè)津貼的期限更長。此外，失業(yè)者獲得失業(yè)津貼并非完全沒有對價：不僅要接受職業(yè)技能鑒定，而且要積極參加職業(yè)培訓(xùn)、接受為其提供的工作機會，否則，失業(yè)津貼將撤銷或收回。

所謂市場經(jīng)濟下之社會基本預(yù)設(shè)為：個人必須在市場經(jīng)濟中藉由其財產(chǎn)以及勞動力之投入，以維持其生計。一旦此一預(yù)設(shè)有所動搖，則有需要藉由社會政策加以解決。[14]各國失業(yè)保險制度既有共性，也各具特色。歐盟各成員國失業(yè)保險計劃的資金來源是由稅收和繳納費用兩部分組成的，社會保障制度設(shè)計是基于兩種原則的混合而成。[15]美國的失業(yè)保險金通過工薪稅籌集，由雇主單方繳納，稅率取決于所在州的總體經(jīng)濟條件、雇主所在行業(yè)及其解雇記錄。如學(xué)者所言，不完全根據(jù)歷史解雇經(jīng)驗確定失業(yè)保險稅稅率的做法對于雇主的行為所產(chǎn)生的影響非常大。[16]在日本法上，離職理由不同，補貼日數(shù)也不同。因為自身原因離職者的補貼日數(shù)僅為150天，但對離職理由進行判斷時，有時難以明確劃分界限。比如因為雇主或同事的故意排擠造成的離職。[17]

（二）引起基金收支失衡的制度根源

我國《失業(yè)保險條例》規(guī)定，失業(yè)保險制度具有保障生活和促進就業(yè)的功能，這得到《就業(yè)促進法》和《社會保險法》確認?！妒I(yè)保險條例（修訂草案）》擬新增的預(yù)防失業(yè)功能，突破了上位法——《就業(yè)促進法》和《社會保險法》的規(guī)定。與預(yù)防失業(yè)功能相關(guān)的規(guī)則包括穩(wěn)定崗位補貼和提升職業(yè)技能補貼等。上述支出項目必然導(dǎo)致失業(yè)保險基金支出數(shù)額增加。從歷年失業(yè)保險基金收支的統(tǒng)計來看，現(xiàn)實情況確實如此。參加失業(yè)保險人數(shù)和失業(yè)保險金支出穩(wěn)步上升，截至2018年，基金支出自2013年開始飆升，但保險費收入最高值出現(xiàn)在2014年，基金累計結(jié)余規(guī)模仍繼續(xù)增加，但增速有所放緩。2014年，基金累計結(jié)余是保險金支出的19.11倍，是基金支出的7.24倍;2018年，分別回落到16.24倍和6.35倍。（4）

失業(yè)保險基金收支平衡與否，取決于失業(yè)保險制度的覆蓋面及其繳費比例、失業(yè)保險基金支出項目的設(shè)置及其給付標準。從上述統(tǒng)計來看，自2015年實行失業(yè)保險費率動態(tài)調(diào)整機制以來，失業(yè)保險費率連續(xù)下調(diào)，規(guī)范性文件中強調(diào)是暫時降低、階段性降低，或設(shè)定降低費率期限（5），突破了《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，僅僅屬于臨時措施。失業(yè)保險基金預(yù)算按照統(tǒng)籌層次設(shè)立，其編制要遵循以支定收、收支基本平衡原則?！渡鐣ｋU法》要求，失業(yè)保險逐步實行省級統(tǒng)籌。有建議指出，失業(yè)保險應(yīng)該以全國統(tǒng)籌為目標，積極推動提高統(tǒng)籌層次。（6）目前，失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次偏低，使得其難以適應(yīng)勞動者流動的需要：僅有北京、上海、天津?qū)嵭惺〖壗y(tǒng)籌，部分設(shè)區(qū)的市實行市級統(tǒng)籌，重慶、青海、海南實行統(tǒng)收統(tǒng)支，其他省、自治區(qū)僅僅實行縣級統(tǒng)籌。（7）

理論上說，凡是與雇主建立勞動關(guān)系的勞動者、收入超過當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实撵`活就業(yè)人員，均應(yīng)參加失業(yè)保險、繳納社會保險費。而有就業(yè)意愿的失業(yè)者和收入未達上述標準的靈活就業(yè)人員，則可以申請領(lǐng)取社會保險金。失業(yè)保險制度的直接受益人理應(yīng)是因失業(yè)而暫時中斷生活來源的失業(yè)者。有學(xué)者建議取消《失業(yè)保險條例（修訂草案）》中有關(guān)穩(wěn)定崗位補貼的規(guī)定，認為發(fā)放補貼的目的是避免發(fā)生大規(guī)模失業(yè)，變相降低了失業(yè)保險費率，但能否實現(xiàn)預(yù)防大規(guī)模失業(yè)的目標是存疑的。[18]失業(yè)保險制度的強制性源于參加失業(yè)保險是雇用雙方的法定義務(wù)，其正當性則在于其可以保障失業(yè)者的基本生活。

依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》（國發(fā)[2010]2號）的規(guī)定，失業(yè)保險基金預(yù)算實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，其中，收入預(yù)算按基準因素法進行編制，支出預(yù)算按零基預(yù)算法進行編制。影響收入預(yù)算的主要因素是失業(yè)保險費率調(diào)整，影響支出預(yù)算的主要因素包括新增失業(yè)保險基金支出項目、失業(yè)保險金領(lǐng)取人員增加及其給付標準提高等。當失業(yè)保險基金收入遠遠大于支出時，中央決定階段性下調(diào)失業(yè)保險費率，這不僅僅可以降低雇主的經(jīng)濟負擔，而且是支出保險基金預(yù)算編制的基本要求。失業(yè)保險金支出集中體現(xiàn)保障失業(yè)者在規(guī)定失業(yè)期間內(nèi)基本生活的功能，其他支出項目承載的是促進就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。

失業(yè)保險制度的初衷是通過失業(yè)保險基金的運作，對非自愿失業(yè)者中斷就業(yè)后的基本生活提供物質(zhì)上的幫助。失業(yè)保險事故是偶然發(fā)生的，而且要求是客觀發(fā)生的，不能是失業(yè)者主動作出的選擇。目前，16—29歲青年農(nóng)民工、22—24歲和45—60歲的人的失業(yè)風險最高。[19]失業(yè)保險制度將偶然發(fā)生的失業(yè)風險向所有參加失業(yè)保險的人分擔。阿爾弗雷德·馬歇爾認為，失業(yè)救濟表面上是提供給失業(yè)者的福利，但因其惠及所有公民，因此，每個勞動者皆有承擔和分攤社會保險義務(wù)的權(quán)利。[20]失業(yè)保險金領(lǐng)取時間在法律上有嚴格限制：享受失業(yè)保險者的失業(yè)持續(xù)時間明顯長于不享受失業(yè)保險者的失業(yè)持續(xù)時間，在失業(yè)保險給付額度相同的條件下，失業(yè)保險給付期限與失業(yè)持續(xù)時間成同向變動關(guān)系。[21]

失業(yè)保險金是生活困頓、進退失據(jù)的失業(yè)者所能申請領(lǐng)取的物質(zhì)待遇。我國《社會保險法》規(guī)定，各省的規(guī)定不得低于城市居民最低生活保障標準;《失業(yè)保險條例》規(guī)定，各省的規(guī)定低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民最低生活保障標準?？梢?，前者沒有限定低于最低工資標準，原因在于，以個人失業(yè)前12個月的月平均繳費工資為基數(shù)確定失業(yè)保險金，有可能超出上述標準。具體而言，廣東、深圳規(guī)定，失業(yè)保險金按最低工資標準的80%計發(fā);廣東、深度貧困地區(qū)最先提高到90%。江蘇規(guī)定，最低不得低于居民最低生活保障標準的1.3倍。（8）中央要求，各省要在確保失業(yè)保險基金可持續(xù)的前提下，逐步將其發(fā)放標準提高到最低工資標準的90%。失業(yè)保險金標準的調(diào)整應(yīng)適度、合理：需要統(tǒng)籌考慮失業(yè)人員及其家庭基本生活需要和失業(yè)保險基金運行安全。既要保障失業(yè)人員基本生活需要，又要防止待遇水平過高影響就業(yè)積極性。（9）

三、促進失業(yè)者就業(yè)的次生功能何以拓展

部分國家將失業(yè)保險制度改為就業(yè)（雇用）保險制度，這是基于促進失業(yè)者就業(yè)的次生功能的制度重構(gòu)，可以說是從根本上解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題、降低大規(guī)模失業(yè)發(fā)生概率的積極舉措。當然，就業(yè)保險制度不可能放棄保障基本生活的基礎(chǔ)功能。就業(yè)政策由消極轉(zhuǎn)向積極，就業(yè)保險制度的功能順理成章拓展到促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶持創(chuàng)業(yè)。就業(yè)保險制度和失業(yè)保險制度在功能上存在根本差異：前者將促進失業(yè)者就業(yè)功能置于首位，其目的在于抑制失業(yè)發(fā)生，而不僅僅是幫助失業(yè)者。

（一）促進失業(yè)者就業(yè)功能的自然拓展

失業(yè)保險制度不是一項孤立的社會法制度，它始于勞動者暫離，終于其重回（或徹底退出）勞動力市場，與勞動法上的經(jīng)濟補償制度相匹配，而以社會保障法中的失業(yè)救助制度兜底。連續(xù)失業(yè)一段時間仍未能實現(xiàn)就業(yè)的人員屬于就業(yè)困難人員，則應(yīng)適用就業(yè)援助制度，可以得到政府優(yōu)先扶持和重點幫助。理論上說，失業(yè)者想要進入或重返就業(yè)狀態(tài)，在就業(yè)（包括再就業(yè)）前可以得到來自國家和社會的物質(zhì)支持。有學(xué)者指出，既然雇主已繳納了失業(yè)保險費，那么，當雇主無過錯解雇時就不應(yīng)再以雇主作為實施幫助的主要來源。[22]我國實行的是經(jīng)濟補償廣覆蓋、高標準加上失業(yè)保險窄覆蓋、低標準相并列的制度模式。這就不難理解，失業(yè)保險為什么不怎么受歡迎。

促進就業(yè)功能的邏輯起點是就業(yè)，但是，就業(yè)保險同樣要保障失業(yè)者的基本生活。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，1994—2016年我國失業(yè)保險制度促進就業(yè)功能總體在加強，但失業(yè)保險基金支出、失業(yè)保險基金收入、人均繳存結(jié)余、失業(yè)金發(fā)放水平等因素顯著影響了失業(yè)保險的保障水平，而覆蓋面與受益面狹窄、失業(yè)保險基金使用不足、職業(yè)介紹工作不到位等因素則嚴重制約著失業(yè)保險制度的就業(yè)促進功能。[23]就業(yè)促進和失業(yè)保險某種程度上說是互為補充的制度安排。如學(xué)者所言，從保險數(shù)學(xué)上掌握這種因經(jīng)濟狀況循環(huán)和結(jié)構(gòu)性改變而生的風險是如此困難。用社會保險的方法解決失業(yè)問題是不夠的，通過勞動中介機制的作用消除失業(yè)風險更為重要，勞動介紹和失業(yè)保險屬于互補機制。[24]

日本1974年將《失業(yè)保險法》修改為《雇用保險法》，主要內(nèi)容仍是：為短期失業(yè)者提供從失業(yè)到再就業(yè)期間的生活保障——失業(yè)救濟金，以及常用就職準備金、調(diào)動費、再就職費、求職活動費等促進就職費。失業(yè)補貼主要分為求職者補貼、就業(yè)促進補貼、教育訓(xùn)練補貼、雇用繼續(xù)補貼等。該法2009年修改前，育兒休業(yè)補貼是指育兒休業(yè)期間支付的相當于休業(yè)前工資30%的育兒休業(yè)基本補貼，以及育兒休業(yè)結(jié)束后6個月期間支付的相當于休業(yè)前工資10%的育兒休業(yè)者職場復(fù)歸金;修改后，上述兩種補貼合并為育兒休業(yè)補貼，支付相當于休業(yè)開始時工資的40%。此外，護理休業(yè)補貼是支付給為了護理家庭成員而取得護理休業(yè)（最長3個月）的被保險者的補貼。[25]我國臺灣地區(qū)“就業(yè)保險法”（2002）也規(guī)定了育嬰留職停薪津貼，以被保險人育嬰留職停薪之當月起前6個月平均月投保薪資60%計算，于被保險人育嬰留職停薪期間，按月發(fā)給津貼，每一子女合計最長發(fā)給6個月。[26]可見，就業(yè)保險制度的覆蓋面比失業(yè)保險制度要廣泛。

與就業(yè)意愿相比，失業(yè)者的勞動能力是其可否重返就業(yè)崗位更關(guān)鍵的因素。因此，失業(yè)保險基金不僅要用于職業(yè)培訓(xùn)，而且要扶持創(chuàng)業(yè)。例如，海南省規(guī)定，失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間自主創(chuàng)業(yè)，可以一次性領(lǐng)取剩余期限的失業(yè)保險金。（10）無論是職業(yè)培訓(xùn)（包括就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)）、職業(yè)介紹還是職業(yè)技能提升，其目標都是為了促進就業(yè)。如學(xué)者所言，失業(yè)保險制度升級為就業(yè)保險制度，能有效克服失業(yè)保險制度保障失業(yè)有余、促進就業(yè)不足，失業(yè)保險制度難以與就業(yè)促進等無縫對接問題。[27]創(chuàng)業(yè)補貼創(chuàng)設(shè)于2017年，鼓勵地方給予首次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個體經(jīng)營并正常經(jīng)營1年以上的高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員一次性創(chuàng)業(yè)補貼。（11）《失業(yè)保險條例（修訂草案）》擬設(shè)立創(chuàng)業(yè)補貼：失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，領(lǐng)取營業(yè)證照的，可以申請一次性領(lǐng)取其未領(lǐng)取完的失業(yè)保險金作為創(chuàng)業(yè)扶持資金。

如果說從失業(yè)救助制度發(fā)展到失業(yè)保險制度是社會法發(fā)展史上的重大進步，鼓勵通過創(chuàng)業(yè)來實現(xiàn)就業(yè)則是解決失業(yè)問題的重要措施。為了避免失業(yè)者產(chǎn)生福利依賴，西方國家近年通過推行工作福利制度來激勵有勞動能力的失業(yè)者積極重返就業(yè)崗位，即使是為失業(yè)者提供失業(yè)保險金，仍然要求其參加職業(yè)技能培訓(xùn)、接受為其介紹工作。我國失業(yè)保險制度一向?qū)嵭薪y(tǒng)一費率制，對此，有學(xué)者提出，從公平的角度出發(fā)，也為了提高繳費單位的繳費積極性，我國失業(yè)保險費率在設(shè)計上，應(yīng)當對統(tǒng)一費率制作適當修改，引進行業(yè)差別費率制和分段費率制，使失業(yè)保險費的收繳更具合理性。[28]有部分國家實行企業(yè)浮動費率和行業(yè)差別費率，分別根據(jù)雇主的裁員情況和不同行業(yè)的失業(yè)風險確定失業(yè)保險費率，前者如美國，后者如瑞典、芬蘭、日本、韓國等。[29]《失業(yè)保險條例（修訂草案）》擬設(shè)定地區(qū)差別費率，但有可能引發(fā)費率逐底競爭問題。

（二）促進就業(yè)功能宜作為核心功能

社會保險基金財務(wù)制度設(shè)定的失業(yè)保險基金支出中，首要項目當屬失業(yè)保險待遇支出，包括失業(yè)保險金支出、基本醫(yī)療保險費支出、喪葬補助金和撫恤金支出、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼支出、其他費用支出（農(nóng)民合同制工人一次性生活補助金和價格臨時補貼支出及國家規(guī)定的其他費用）。（12）然而，失業(yè)者想要獲得失業(yè)保險待遇存在各種制度設(shè)計上的障礙，其所能獲得的給付待遇數(shù)額及其期限都是相當有限的。因此，失業(yè)保險制度具有的保障功能事實上很難真正取悅雇主和雇員。如學(xué)者所言，失業(yè)津貼的引入成為社會保護制度發(fā)展的指標——開始是與收入掛鉤的一種相當慷慨的體制，后來逐漸成為一個規(guī)范的工具，采取嚴格的權(quán)利規(guī)定，僅有少數(shù)處在困境的人可以享受。[30]

依據(jù)我國《勞動合同法》（2007/2012），雇員主動辭職、因過錯而被解雇、因自身原因致使合同終止和合同約定期限屆滿時，雇主無需支付經(jīng)濟補償。失業(yè)者在失業(yè)前繳費未滿法律規(guī)定的最低繳費年限、主動辭職或自動離職、開始依法享受基本養(yǎng)老保險待遇或死亡、未進行失業(yè)登記或沒有求職要求的，不得領(lǐng)取失業(yè)保險金。然而，這兩種制度不足以覆蓋所有勞動者，而遺漏了因本人意愿中斷就業(yè)者。如果雇員主動辭職，則不能取得經(jīng)濟補償，也不能領(lǐng)取失業(yè)保險金;若雇員因過錯而被解雇，卻不妨礙其領(lǐng)取失業(yè)保險金。而理論上對雇員因過錯而被解雇是否屬于因本人意愿中斷就業(yè)存在很大的爭議。非自愿失業(yè)是指由于自身素質(zhì)較差的原因和外部不可抗力的原因而導(dǎo)致的失業(yè)[31]，強調(diào)主觀上愿意，但客觀上無機會。自愿失業(yè)僅具有失業(yè)的事實，不得申領(lǐng)失業(yè)保險金。

失業(yè)保險制度只能適用于非自愿失業(yè)的情況，即勞動者有勞動能力且有勞動意愿，而暫未找到合適的工作。若雇員辭職是雇主變相解雇所致，則屬于非資源失業(yè)的范疇。在制定《社會保險法》和修訂《失業(yè)保險條例》過程中，都有學(xué)者建議刪除非因本人意愿中斷就業(yè)而申領(lǐng)失業(yè)保險金，理由在于，失業(yè)與否的事實易于判斷：失業(yè)者持有雇主出具解除或終止勞動合同的證明即可證實;但是，失業(yè)是否因本人意愿所致很難有效識別。如學(xué)者所言，失業(yè)的非自愿性，可在失業(yè)發(fā)生時確定或失業(yè)期間發(fā)生特定事實時確定。當勞動者因自愿辭職或因自身違規(guī)行為被雇主解雇而失業(yè)時，屬于非自愿性失業(yè)。若因可歸咎于雇主的緊急事由而終止勞動合同的，就不可以歸責于勞動者。更難的是要認定是否因雙方合意而終止勞動合同從而導(dǎo)致非自愿性失業(yè)。[32]

非因本人意愿中斷就業(yè)強調(diào)的是，失業(yè)是由超出失業(yè)者所能控制的經(jīng)濟社會因素導(dǎo)致的，因此，故意騙取失業(yè)保險金的道德風險得以避免，盡管失業(yè)保險待遇給付的規(guī)模是相當有限的。美國失業(yè)保險制度還將因過錯被解雇者排除在外，如學(xué)者所言，凡被裁減或解雇（只要不是因為盜竊、長期礦工或在工作場所出售毒品這樣的長期過錯而被解雇）的職工，都可以享受失業(yè)保險。自動離職的當然例外。[33]失業(yè)某種意義上是不可避免的，而勞動者的失業(yè)風險差異很大，失業(yè)風險越高就越有動力參加失業(yè)保險。有鑒于此，凡是開辦失業(yè)保險的國家都十分注重失業(yè)保險的強制性，勞動者繳費后，并不一定能直接享受利益，因為失業(yè)的風險并不都會降臨在每一個勞動者身上，非失業(yè)者不能享受失業(yè)救濟，而且所繳費用也不會返還，這就直接影響了勞動者繳費的積極性。[34]

除了與雇主建立勞動關(guān)系的勞動者外，靈活就業(yè)人員——特別是分享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，應(yīng)當可以參加失業(yè)保險。靈活就業(yè)人員是指為社會、單位、家庭或個人提供臨時性、季節(jié)性服務(wù)并獲得相應(yīng)勞動報酬，且未與任何用人單位建立勞動關(guān)系的城鎮(zhèn)戶籍人員?！渡鐣ｋU法》規(guī)定，靈活就業(yè)人員可以依法參加基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，但沒有明確其可否參加失業(yè)保險。目前，靈活就業(yè)人員可否參加失業(yè)保險，由各統(tǒng)籌地區(qū)自行決定。然而，各地區(qū)基本上沒有規(guī)定專門規(guī)則，而只是參照適用于勞動者的失業(yè)保險制度執(zhí)行?！妒I(yè)保險條例（修訂草案）》有望在靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險問題的解決上有所突破，但是，其難度之大可想而知。保障基本生活只是權(quán)宜之計，重新就業(yè)方為上策。提高勞動者職業(yè)技能的措施，可以增加就業(yè)機會，促進再就業(yè)。

在《失業(yè)保險條例（修訂草案）》列舉的失業(yè)保險基金支出項目中，首要項目仍然是失業(yè)保險金。如學(xué)者所言，就業(yè)保險制度的主要功能，是對在短期內(nèi)，遭遇非自愿性失業(yè)的個別勞工，給予失業(yè)給付，以減輕在失業(yè)期間薪資所得喪失所引起的困境。[35]此外，上述草案保留了代繳基本醫(yī)療保險費（原為醫(yī)療補助金）、喪葬補助金和撫恤金，新增了代繳基本養(yǎng)老費。這些項目是保障基本生活功能使然。除此，取消了職業(yè)介紹補貼，新增了職業(yè)技能提升補貼、穩(wěn)定崗位補貼、職業(yè)技能鑒定補貼和創(chuàng)業(yè)補貼，則屬于促進就業(yè)功能和預(yù)防失業(yè)功能。后兩種功能得以強化，表明失業(yè)保險制度已實質(zhì)性轉(zhuǎn)向就業(yè)保險制度。有學(xué)者認為，每一個發(fā)達國家都向失去工作的勞動者提供某種形式的失業(yè)收入補償，盡管不同國家的失業(yè)保險體系在結(jié)構(gòu)和慷慨程度方面存在很大的差別。[36]

四、預(yù)防在崗者失業(yè)的再生功能及其限度

失業(yè)保險制度具有保障基本生活需要和促進就業(yè)的功能，而預(yù)防在崗者失業(yè)的措施突破了失業(yè)者的范圍，諸如穩(wěn)定崗位補貼和職業(yè)技能提升補貼，其發(fā)放對象分別是雇主和在崗者。前者的目的是避免和預(yù)防發(fā)生大規(guī)模失業(yè)，雇主獲得補貼的條件是盡可能保持勞動關(guān)系穩(wěn)定;后者使獲得補貼的在崗者提升職業(yè)技能，從而盡可能降低失業(yè)風險。通過財政預(yù)算安排的就業(yè)促進資金不足，從失業(yè)保險基金累計結(jié)余中安排上述補貼有一定的補充作用，但是，這種做法明顯突破了使失業(yè)者受益的制度初衷。

（一）使特定雇主和在崗者受益的措施

我國《社會保險法》頒行后，部分地方制定了失業(yè)保險的規(guī)定。其中，關(guān)于失業(yè)保險制度功能的表述，天津、海南、廈門、深圳等地方與國務(wù)院《失業(yè)保險條例》完全一致，江蘇、廣東等則突破了《失業(yè)保險條例》，而拓展到預(yù)防失業(yè)功能。（13）相應(yīng)地，上述地方的規(guī)定在失業(yè)保險金支出上也有所突破，諸如，失業(yè)保險金參照城市居民最低生活保障標準和最低工資標準確定;在領(lǐng)金期間，失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)、女性失業(yè)人員生育（14）的，可以一次性領(lǐng)取補助;被判刑收監(jiān)執(zhí)行、被勞動教養(yǎng)或強制隔離戒毒，暫停領(lǐng)金。由于失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次偏離，各統(tǒng)籌地區(qū)的基金收支結(jié)余情況差異很大，對此，可通過提高統(tǒng)籌層次、強化基金的互助共濟作用、建立省級調(diào)劑金實現(xiàn)收支平衡。

我國《社會保險法》僅僅列舉了失業(yè)保險金、代繳基本醫(yī)療保險費等具體的失業(yè)保險待遇給付項目，但沒有設(shè)定可以由國務(wù)院規(guī)定支出項目的授權(quán)條款。而《失業(yè)保險條例》則規(guī)定，失業(yè)保險基金可以用于國務(wù)院規(guī)定或批準的與失業(yè)保險有關(guān)的其他費用。如學(xué)者所言，中國失業(yè)保險基金的支出范圍存在進一步擴大的空間，但要適度，而不應(yīng)過度。勞動力市場政策的成本應(yīng)主要由國家財政來承擔，如果失業(yè)保險基金的功能過度延伸并常態(tài)化，就等于將國家的責任轉(zhuǎn)嫁給了參保人，加重了參保人的繳費負擔。[37]失業(yè)保險制度的功能拓展到預(yù)防在崗者失業(yè)功能，主要是通過直接惠及未作出裁員決定的企業(yè)和未發(fā)生失業(yè)保險事故的在崗者，來避免失業(yè)保險事故發(fā)生，即防患于未然。

失業(yè)保險制度的預(yù)防失業(yè)功能，主要是通過發(fā)放穩(wěn)定崗位補貼和職業(yè)技能提升補貼等使特定雇主和在崗者受益的措施來實現(xiàn)的。失業(yè)保險基金的收入主要源自雇主和雇員繳納的社會保險費，用于保障失業(yè)者基本生活、促進失業(yè)者就業(yè)等直接使失業(yè)者受益的項目理所應(yīng)當，進而從根本上解決因失業(yè)而產(chǎn)生的個人和社會問題。穩(wěn)定崗位補貼創(chuàng)設(shè)于2014年，主要給予采取有效措施不裁員、少裁員，穩(wěn)定就業(yè)崗位的企業(yè)，以及采取有效措施穩(wěn)定職工隊伍的企業(yè);2015年提出要擴大失業(yè)保險穩(wěn)定崗位補貼政策運用范圍，2017年明確對符合條件的企業(yè)給予各類穩(wěn)定崗位補貼。（15）國務(wù)院2017年提出要研究制定失業(yè)保險基金穩(wěn)定崗位補貼資金管理辦法，（16）而社會保險基金財務(wù)制度直接將穩(wěn)定崗位補貼支出、技能提升補貼支出與失業(yè)保險待遇支付一起列為基金的支出項目。（17）

實施兼并重組企業(yè)、化解產(chǎn)能嚴重過剩企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)采取有效措施穩(wěn)定就業(yè)崗位的，可以申領(lǐng)穩(wěn)定崗位補貼，其標準是不超過該企業(yè)及其職工上年度實際繳納失業(yè)保險費的50%，主要用于職工生活補助、繳納社會保險費、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)等（18），可以說是有助于預(yù)防在崗者失業(yè)的方方面面。發(fā)放此種補貼的效果相當于相關(guān)企業(yè)繳納的失業(yè)保險費下調(diào)50%。此外，企業(yè)取得的穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼免征企業(yè)所得稅。如學(xué)者所言，一個令人滿意的社會保險計劃應(yīng)當能夠維持就業(yè)和預(yù)防大規(guī)模失業(yè)，（應(yīng)當）保障每個人都可能實現(xiàn)合理的生產(chǎn)性就業(yè)。[38]穩(wěn)定崗位津貼不僅可能用于應(yīng)對結(jié)構(gòu)性失業(yè)，而且可能用于預(yù)防發(fā)生規(guī)模性失業(yè)風險，幫助暫時發(fā)生困難的企業(yè)。此外，還有為了支持精準扶貧、精確脫貧而制定的專項政策，規(guī)定了提高深度貧困地區(qū)失業(yè)保險金標準和企業(yè)穩(wěn)崗補貼標準，放寬上述地區(qū)參保職工技能提升補貼申領(lǐng)條件。（19）

職業(yè)技能提升補貼創(chuàng)設(shè)于2017年，依法參保3年以上取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級證書的企業(yè)職工，可申請職業(yè)技能提升補貼，所需資金從失業(yè)保險基金中列支。（20）補貼標準由省級政府部門根據(jù)本地失業(yè)保險基金運行情況、職業(yè)技能培訓(xùn)、鑒定收費標準等因素綜合確定，并適時調(diào)整。取得初級、中級、高級職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級證書的企業(yè)職工，可申領(lǐng)不超過1000元、1500元、2000元的補貼。同一職業(yè)（工種）同一等級只能申請并享受一次補貼。（21）職業(yè)技能提升補貼的發(fā)放不是任意性的，而是在根本上取決于當?shù)厥I(yè)保險基金累計結(jié)余情況。補貼標準不高且僅發(fā)放一次，但是，由于申領(lǐng)者的覆蓋面廣，這種支出項目與預(yù)算安排的專項就業(yè)資金其實效果是相當?shù)摹?/p>

盡管失業(yè)不必然是勞動者的勞動能力不足所致，但是，勞動能力不足確實有可能增加失業(yè)的風險。因此，無論是對失業(yè)者還是對在崗者而言，提升職業(yè)技能均十分必要，既可以促進失業(yè)者就業(yè)，還可以預(yù)防在崗者失業(yè)。有學(xué)者認為，制度擴張的趨勢首先可以從受保障人群范圍的擴張得到證實。社會保險具有自我完善傾向，這種傾向超出了社會保險本身在技術(shù)上能夠提供的可能性。[39]從根本上說，失業(yè)保險基金支出的重點，應(yīng)當是為勞動者提供一個尋求適當工作匹配的機會。然而，令人遺憾的是，只有非常微弱的證據(jù)表明，較高的失業(yè)保險福利水平確實有助于勞動者失業(yè)期后的工作匹配質(zhì)量的改善。[40]失業(yè)保險待遇給付項目及其標準的確定，不應(yīng)影響失業(yè)者就業(yè)的積極性，反而應(yīng)鼓勵失業(yè)者重返勞動崗位，提升其職業(yè)技能則可能使其重獲就業(yè)機會。

（二）預(yù)防失業(yè)功能應(yīng)作為補充功能

就目前而言，穩(wěn)定崗位補貼支出和技能提升補貼支出分別是指按規(guī)定對穩(wěn)定崗位的用人單位給予的補貼，以及對符合條件的企業(yè)職工提升技能給予的補貼。上述措施有可能因避免失業(yè)發(fā)生而削減用于賠付失業(yè)保險事故的費用——特別是失業(yè)保險金的支出，也有助于提高失業(yè)保險制度的認可度。當然，這種政策的效果需要很長一段時間才能顯現(xiàn)。而且，由于其造成當期失業(yè)保險基金支出規(guī)模大幅提高，再度調(diào)高失業(yè)保險費率以應(yīng)對因新增支出項目而急劇增加的支出在所難免。與保障基本生活功能和促進就業(yè)功能分別作為基礎(chǔ)功能和核心功能不同，預(yù)防失業(yè)功能應(yīng)定位為補充功能。若上述兩類支出的規(guī)模高于失業(yè)保險待遇支出，可能不當增加其他雇主和在崗者的繳費負擔。

近十年，財政補助失業(yè)保險基金僅占補助社會保險基金的1‰多一點，就業(yè)補助一般比不上同期失業(yè)保險金支出，但高出同期失業(yè)保險金一倍以上。失業(yè)保險制度的價值取向呈現(xiàn)出從消極就業(yè)政策轉(zhuǎn)向積極就業(yè)政策的跡象，后者強調(diào)，最重要的是在獲取工作、職業(yè)康復(fù)、創(chuàng)造工作機會措施和對短期工作和惡劣天氣進行賠償時，致力于推進職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)安置，提供就業(yè)指導(dǎo)和財政援助。[41]促進就業(yè)功能本身就有降低失業(yè)風險的預(yù)防功能，因此，預(yù)防失業(yè)功能從本質(zhì)上說符合失業(yè)保險制度的內(nèi)在機理。積極就業(yè)政策應(yīng)幫助失業(yè)者尋找工作，促進勞動力市場的地區(qū)間和行業(yè)間流動，為改善地方經(jīng)濟條件和人們的生活質(zhì)量做出貢獻，最后它還應(yīng)能幫助失業(yè)者重新回到工作崗位。[42]

若能將失業(yè)保險制度改造為就業(yè)保險制度，預(yù)防失業(yè)功能與促進就業(yè)功能更加名正言順。日本《雇用保險法》規(guī)定了穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼：對因經(jīng)營不景氣而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)給予為期1年的工資補貼，以鼓勵企業(yè)安置內(nèi)部富余人員;對轉(zhuǎn)產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩(wěn)定特別補貼。如學(xué)者所言，對符合條件的企業(yè)雇主給予崗位補貼和社會保險補貼，政府對提供安定的工作崗位而遭受損失的企業(yè)進行必要的資助，保證企業(yè)能夠維持繼續(xù)營業(yè)。[43]我國臺灣地區(qū)“就業(yè)保險法”也引進了因應(yīng)經(jīng)濟不景氣的雇用安定措施：“中央”主管機關(guān)于每月領(lǐng)取失業(yè)給付人數(shù)占該人數(shù)加上每月底被保險人人數(shù)之比率，連續(xù)3個月達2.2%以上，且該期間之失業(yè)率未降低時，得辦理雇用安定措施。[44]

修訂《失業(yè)保險條例》已列入年度立法項目，要按照增強失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能來定位條例修訂工作，并作為失業(yè)保險制度改革方向，進行制度設(shè)計，同時制度設(shè)計要體現(xiàn)包容性和前瞻性，為未來發(fā)展留下空間。[45]失業(yè)保險制度除了要突破傳統(tǒng)福利制度的桎梏，從福利轉(zhuǎn)向工作的方向外，還應(yīng)尋求更大突破。為應(yīng)對人工智能這種顛覆性技術(shù)可能帶來的大規(guī)模失業(yè)問題，歐洲各國2017年就應(yīng)否設(shè)立全民基本收入制度展開了一場跨時空大討論，其核心是：由政府來支付每個成人公民基本的生活開銷。無論貧窮富貴，不管是否有工作，每個人都能得到相同的數(shù)額，沒有任何附帶條件。[46]盡管瑞士2016年的全民公投否定了基本收入計劃提案，但芬蘭、意大利、美國加州斯托克頓市等已有零星實踐。

五、結(jié) 論

由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能引領(lǐng)的第四次工業(yè)革命，使得后工業(yè)時代的結(jié)構(gòu)性、大規(guī)模失業(yè)問題更加嚴重。與之相應(yīng)，失業(yè)保險制度設(shè)計的基礎(chǔ)和起點，將從偏重保障的消極功能向保障、促進與預(yù)防三者并重的積極功能轉(zhuǎn)變。本文經(jīng)研究后發(fā)現(xiàn)，上述功能構(gòu)成了差異有序的復(fù)合結(jié)構(gòu)：使失業(yè)者直接受益的保障基本生活功能屬于基礎(chǔ)功能，其待遇給付項目及其標準均應(yīng)持續(xù)調(diào)整優(yōu)化;促進失業(yè)者就業(yè)的次生功能是自然拓展而得的，應(yīng)作為核心功能，著重強化本于職業(yè)培訓(xùn)的就業(yè)促進措施、創(chuàng)業(yè)補貼和工作福利的改進方向;預(yù)防失業(yè)功能則應(yīng)作為補充功能，應(yīng)保持合理的限度。失業(yè)保險基金通過預(yù)算實現(xiàn)收支平衡，其核心要旨是科學(xué)制定費率的動態(tài)調(diào)整機制，合理設(shè)置實現(xiàn)復(fù)合功能的項目和標準。至于有否必要將失業(yè)保險調(diào)整成就業(yè)保險，甚至增設(shè)全民基本收入計劃，則是值得關(guān)注的世界性制度潮流。

注釋：

（1）國務(wù)院《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》（國發(fā)[1986]77號），1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》（國務(wù)院令第110號）。

（2）中共中央、國務(wù)院《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)[1998]10號）。

（3）國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十二、十三個五年規(guī)劃。

（4）根據(jù)財政部公布的全國社會保險基金收支決算和國家統(tǒng)計局公布的失業(yè)保險數(shù)據(jù)計算。

（5）人社部、財政部《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險費率有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2015]24號），《關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發(fā)[2016]36號），《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險費率有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2017]14號），《關(guān)于繼續(xù)階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發(fā)[2018]25號），國務(wù)院辦公廳《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發(fā)[2019]13號）。

（6）全國人大財經(jīng)委《關(guān)于提高社會保險統(tǒng)籌層次的研究總報告》（2014）。

（7）《失業(yè)保險條例》第7條：“失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌;其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定?！绷硪姟吨貞c市失業(yè)保險條例》（2003/2011）第4條、《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險條例》（1993/2011）第11條、《青海省失業(yè)保險基金省級統(tǒng)籌辦法》（2012）。

（8）廣東省人社廳、財政廳《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金標準的通知》（粵人社規(guī)[2018]2號），人社部、財政部《關(guān)于使用失業(yè)保險基金支持脫貧攻堅的通知》（人社部發(fā)[2018]35號），《江蘇省失業(yè)保險規(guī)定》（2011）第23條。

（9）人社部、財政部《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金標準的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)[2017]71號）。

（10）《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險條例》（1993/2011）第18條。

（11）國務(wù)院《關(guān)于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)[2017]28號）。

（12）財政部、人社部、國家衛(wèi)計委《社會保險基金財務(wù)制度》（財社[2017]144號）。

（13）《天津市失業(yè)保險條例》（2001/2016）、《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險條例》（1993/2011）、《廈門經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例》（2000/2016）、《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險若干規(guī)定》（2012/2015）、《江蘇省失業(yè)保險規(guī)定》（2011）、《廣東省失業(yè)保險條例》（2002/2013）第1條。

（14） 女性失業(yè)人員領(lǐng)金期間生育的，可以申請相當于本人3個月失業(yè)保險金的生育補助費。參見《廣東省失業(yè)保險條例》（2002/2013）第21條、《陜西省<失業(yè)保險條例>實施辦法》（2003/2018）第30條、《廈門經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例》（2000/2016）第23條。

（15）人社部等《關(guān)于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2014]76號），國務(wù)院《關(guān)于進一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》（國發(fā)[2014]14號）和《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（2017）。

（16）國務(wù)院《關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》（2014年8月）。

（17）財政部、人社部、國家衛(wèi)計委《社會保險基金財務(wù)制度》（財社[2017]144號）。

（18）人社部、財政部等《關(guān)于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2014]76號）。

（19）人社部、財政部《關(guān)于使用失業(yè)保險基金支持脫貧攻堅的通知》（人社部發(fā)[2018]35號）。

（20）國務(wù)院《關(guān)于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)[2017]28號）。

（21）人社部、財政部《關(guān)于失業(yè)保險支持參保職工提升職業(yè)技能有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)[2017]40號）。

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（責任編輯 吳 楠）