論土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)

鄭麗超 邢紀(jì)昆

山東省聊城市土地儲(chǔ)備中心 山東聊城 252000

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步出現(xiàn)了平穩(wěn)性的長(zhǎng)期發(fā)展歷程，土地經(jīng)營(yíng)模式已成為土地發(fā)展過(guò)程中的主要方向。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與成熟，國(guó)有土地有償經(jīng)營(yíng)已經(jīng)逐步的進(jìn)入應(yīng)用階段。對(duì)于運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的土地能否實(shí)現(xiàn)我們預(yù)想中的目標(biāo)，通過(guò)當(dāng)前城市化建設(shè)中的各種實(shí)踐已經(jīng)得到了證實(shí)。在未來(lái)城市規(guī)劃的過(guò)程中如何合理利用土地儲(chǔ)備資源是當(dāng)前政府面臨的主要問(wèn)題，在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，土地儲(chǔ)備資源的合理利用關(guān)鍵在于政府建立出一個(gè)公開(kāi)、公正的土地市場(chǎng)規(guī)劃氛圍。

1 土地儲(chǔ)備和城市規(guī)劃互動(dòng)存在兩個(gè)主要問(wèn)題

1.1 土地儲(chǔ)備缺乏城市規(guī)劃的有效引導(dǎo)

第一，土地儲(chǔ)備和當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)不目標(biāo)的協(xié)調(diào)性差，與市場(chǎng)發(fā)展方向有悖。近些年來(lái)，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，其相應(yīng)規(guī)劃單位受到了諸多開(kāi)發(fā)商與占地單位等的多方面的要求，隨著時(shí)間的不斷推移，這種壓力也就日益明顯、加大，導(dǎo)致了我國(guó)城市規(guī)劃為了能夠?qū)崿F(xiàn)提高更多的經(jīng)濟(jì)效益，重現(xiàn)出更多的有利局面，也就是去奔著這種目標(biāo)前進(jìn)，逐漸障礙重重，本身地位而占據(jù)被動(dòng)，往往政府土地儲(chǔ)備和城市規(guī)劃的方向，兩相并不能達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一、方向一致。第二，當(dāng)前我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)存在很多的營(yíng)利為目的的商業(yè)化用地。

1.2 城市規(guī)劃缺乏用地市場(chǎng)需求分析問(wèn)題

主要體現(xiàn)為在當(dāng)前的市場(chǎng)用地建設(shè)開(kāi)發(fā)時(shí)，存在人員參與緊張的情況，即土地市場(chǎng)、物業(yè)市場(chǎng)以及城市開(kāi)發(fā)相關(guān)的咨詢(xún)?nèi)藛T的參與程度往往上不去，存在制約與局限性進(jìn)一步加大。首先，對(duì)于城市規(guī)劃的制定內(nèi)容，往往指考慮到了城市規(guī)劃體制下的剛性原則，但是對(duì)于市場(chǎng)節(jié)奏的把握以及相關(guān)需求還是不能夠牢牢把握得住，因此在當(dāng)前看來(lái)，這種規(guī)劃的實(shí)質(zhì)分析受理情況已經(jīng)逐漸超出了相關(guān)人員的工作范疇。第二，當(dāng)前的投資主體不單只是政府個(gè)體本身，還要依賴(lài)于社會(huì)資本的推動(dòng)，但是這樣也勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃的彈性加大。

2 土地儲(chǔ)備運(yùn)作與城市規(guī)劃脫節(jié)的問(wèn)題

2.1 城市近期重點(diǎn)發(fā)展

區(qū)域用地未能超前、及時(shí)儲(chǔ)備城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃決定了城市未來(lái)的發(fā)展方向和近期建設(shè)重點(diǎn)，明確了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集中投入的方向，而這些信息往往是政府部門(mén)內(nèi)部能預(yù)先得知的，但在很多城市，往往對(duì)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域周邊的經(jīng)營(yíng)性土地未能超前或及時(shí)儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)反應(yīng)能力慢于規(guī)劃概念擴(kuò)散影響和市場(chǎng)反應(yīng)速度，造成土地儲(chǔ)備難度和成本加大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府土地資源效益最大化[1]。反過(guò)來(lái)，由于缺少可儲(chǔ)備土地信息的支持，又使城市規(guī)劃管理部門(mén)選擇城市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的載體時(shí)缺少依據(jù)。

2.2 土地儲(chǔ)備未能以城市規(guī)劃作為選址和經(jīng)濟(jì)測(cè)算的依據(jù)

目前土地儲(chǔ)備工作中，許多城市土地儲(chǔ)備部門(mén)往往以主觀判斷為依據(jù)，缺少城市規(guī)劃作為指導(dǎo)，缺乏規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的支持，往往是先進(jìn)行實(shí)物儲(chǔ)備，生米煮成熟飯，再進(jìn)行補(bǔ)辦規(guī)劃選址審批手續(xù)和申請(qǐng)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。在儲(chǔ)備工作當(dāng)中不了解儲(chǔ)備地塊當(dāng)中的可建設(shè)用地面積、規(guī)劃用地性質(zhì)和可開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的成本和收益的核算，盲目地以用地面積“畝”為單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)算和征收回購(gòu)，常常出現(xiàn)儲(chǔ)備地塊沒(méi)有道路出入，地塊被規(guī)劃道路穿越，地塊大部分為規(guī)劃的公園綠地或者其他公用設(shè)施用地，地塊可建設(shè)用地很少甚至為不可建設(shè)用地等情況，給土地儲(chǔ)備資金造成浪費(fèi)，增加土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，或者政府為了短期的經(jīng)濟(jì)利益，將以犧牲城市規(guī)劃作為代價(jià)。

3 土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃的良性互動(dòng)

3.1 有效彌補(bǔ)現(xiàn)有土地出讓計(jì)劃的不足

在過(guò)去的時(shí)間里，土地的出讓管理僅僅是以城市建設(shè)需求為基礎(chǔ)，對(duì)用地總量進(jìn)行控制，保證土地用量適宜，然而卻忽視了土地空間的科學(xué)定位。在這種情況下，土地出讓計(jì)劃就顯得有些籠統(tǒng)，不夠細(xì)化，很難落實(shí)到具體地塊，會(huì)大幅度降低土地出讓的執(zhí)行力度，沒(méi)有應(yīng)用的控制作用和約束力度。隨著城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，這種土地出讓計(jì)劃已然無(wú)法滿足城市建設(shè)需求，這就需要城建部門(mén)建立一套全新的土地出讓計(jì)劃體系，強(qiáng)調(diào)對(duì)土地資源的科學(xué)管理，以城市建設(shè)需求為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的精細(xì)化管理，以此來(lái)彌補(bǔ)土地出讓計(jì)劃的不足之處。

3.2 促進(jìn)城市建設(shè)資金實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)

土地儲(chǔ)備制度建立后，城市建設(shè)逐步集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面就是經(jīng)營(yíng)性用地前期整理開(kāi)發(fā)并出讓的土地儲(chǔ)備過(guò)程。前者是政府巨量資金的投入，后者是土地資產(chǎn)變現(xiàn)后政府收益的回籠。政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，必將改善設(shè)施延伸區(qū)域的環(huán)境，帶來(lái)土地升值，將這些即將升值的土地預(yù)先納入政府儲(chǔ)備，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定儲(chǔ)備計(jì)劃，進(jìn)行整理、養(yǎng)地，再適時(shí)出讓?zhuān)菍?shí)現(xiàn)城市建設(shè)資金良性循環(huán)的關(guān)鍵。

3.3 實(shí)現(xiàn)土地與規(guī)劃部門(mén)的互動(dòng)反饋

首先，土地儲(chǔ)備部門(mén)在對(duì)土地儲(chǔ)備計(jì)劃進(jìn)行設(shè)置前期時(shí)，需要與城市規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行交流、溝通，將各自的意見(jiàn)進(jìn)行交換、整理，并安排專(zhuān)門(mén)的人員完成對(duì)土地規(guī)劃審批工作的各個(gè)程序，有效形成對(duì)接工作。其次，為了能夠?qū)⑼恋貎?chǔ)備與城市規(guī)劃工作有效結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮其應(yīng)用作用，土地儲(chǔ)備部門(mén)還應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目的前期投資能力，以及市場(chǎng)的趨勢(shì)要求，抓取有利信息和規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，促進(jìn)意見(jiàn)統(tǒng)一，最后達(dá)成一致，從而便于未來(lái)再繼續(xù)做出合理化結(jié)構(gòu)安排調(diào)整，利于項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>

4 結(jié)語(yǔ)

土地儲(chǔ)備技術(shù)已成為日后城市規(guī)劃和發(fā)展中不可缺少的一環(huán)，是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)土地空間良性發(fā)展的基礎(chǔ)。通過(guò)構(gòu)建土地儲(chǔ)備與城市規(guī)劃互動(dòng)的相關(guān)體制，加以政府的積極有效引導(dǎo)，推動(dòng)城市化規(guī)劃相關(guān)措施的有利實(shí)施，合理的利用和實(shí)施有關(guān)土地使用政策，建立健全土地儲(chǔ)備衡量標(biāo)準(zhǔn)是滿足未來(lái)國(guó)家發(fā)展和城市化建設(shè)的主要需求。