淺析農(nóng)民工法律援助的實施現(xiàn)狀、存在問題及解決方法*

楚思宇 冷 洋 王秀英 陳怡杉 顧梓桐

長沙理工大學城南學院，湖南 長沙 410000

維護農(nóng)民工權(quán)益一直是備受關(guān)注的熱點話題之一。近年來，經(jīng)濟發(fā)展導致城鎮(zhèn)化進程加快，造成大量農(nóng)民工涌入城市，進而發(fā)生一個身份的轉(zhuǎn)變，成為一個特殊的群體——農(nóng)民工。在經(jīng)濟發(fā)展又快又好的同時，也要注重民生，務必重視農(nóng)民工等弱勢群體的權(quán)益保護。在依法治國的大背景下，對于農(nóng)民工權(quán)益保護更加注重從法律層面展開。我國法律援助制度自1994年實行以來，確實較好地為農(nóng)民工解決了一些問題，在維護農(nóng)民工權(quán)益方面功不可沒。但該制度在實施過程中仍面臨一些困境，亟待設(shè)法予以解決。

一、我國農(nóng)民工法律援助的實施現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民工法律援助案件總量增長較快

據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，從2014年至2018年法律援助農(nóng)民工的人數(shù)達200余萬人次。其中2017年全國辦理農(nóng)民工法律援助案件44萬件，2018年辦理51.5萬件。近年來農(nóng)民工法律援助案件的總量增長較快的主要原因有：一是經(jīng)濟快速發(fā)展，勞動力需求大量增加。據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2018年農(nóng)民工總量人數(shù)達28836萬人，比上一年增加184萬，各地區(qū)的農(nóng)民工人數(shù)占該城市本地人口的比例增加。二是農(nóng)民工受自身能力限制，大多從事建筑施工、開采礦產(chǎn)等危險程度高且又缺乏保障的工作。三是農(nóng)民工的經(jīng)濟收入較低，難以負擔成本較高的訴訟費及律師服務費用。

(二)農(nóng)民工法律援助案件占援助案件的比例不斷提高

近些年來，農(nóng)民工法律援助案件數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)民工法律援助案件占總援助案件的比例呈整體上升趨勢(H省C市法律援助案件趨勢，見圖1)。

農(nóng)民工法律援助案件占所有法律援助案件比例上升的原因為：一是法律援助的申請條件逐漸寬松，部分地區(qū)放寬經(jīng)濟審查要求或者不審查經(jīng)濟狀況，此舉措簡化了程序，給農(nóng)民工維權(quán)帶來便利。通過訪問了解到，H省C市在2014年就為農(nóng)民工法律援助開設(shè)“綠色通道”，進一步擴大援助覆蓋面，做到“應援盡援”。二是由于農(nóng)民工法律援助案件逐步不再受案由限制，具備法律援助申請條件即可。這一做法為農(nóng)民工維護合法權(quán)益提供了保障，拓寬了農(nóng)民工維護權(quán)益之路。

(三)農(nóng)民工法律援助案件集中在請求支付勞動報酬、經(jīng)濟補償和工傷保險待遇等方面

2018年司法部在全國開展“法援惠民生·助力農(nóng)民工”品牌建設(shè)活動，各地法律援助機構(gòu)在有效指導下，組織辦理農(nóng)民工案件41.3萬件，其中辦理農(nóng)民工請求支付勞動報酬案件35.3萬件。法律援助中以請求支付勞動報酬為主，其原因在于：農(nóng)民工大多從事建筑施工、餐飲服務等技術(shù)要求較低的行業(yè)，用人單位為追求利益最大化，常常忽視農(nóng)民工的合法權(quán)益，拖欠工資、剝奪休息休假權(quán)、拖欠加班工資、不簽訂勞動合同、不購買工傷保險等情況屢有發(fā)生。

H省C市一直將農(nóng)民工討薪、請求支付經(jīng)濟補償?shù)葎趧訄蟪昙m紛作為援助重點之一，早在2014年就提出“三優(yōu)先”的援助措施，即對農(nóng)民工討薪案優(yōu)先受理、優(yōu)先審查、優(yōu)先指派。例如在譚某與湖南芝林藥業(yè)有限公司勞動糾紛一案中，譚某在休完產(chǎn)假后于2018年2月1日正常上班，并于5月4日自行到社保局領(lǐng)取生育津貼，根據(jù)當時的法律規(guī)定，H省新增60天產(chǎn)假的工資應當由公司按月向職工發(fā)放，但是在譚某多次向公司申請時均被拒絕，無奈之下譚某申請勞動仲裁并依法申請法律援助。類似案件還有很多，主要都集中在用人單位欠薪、拒不支付經(jīng)濟補償和工傷保險待遇等方面。

二、我國農(nóng)民工法律援助制度存在的主要問題

(一)法律援助立法滯后

目前我國對法律援助制度進行規(guī)范的主要法律依據(jù)為《法律援助條例》，該條例屬于行政法規(guī)，也就是法律援助的法律依據(jù)尚未達到法律層面。法律援助的案件數(shù)量不斷增加，主體范圍不斷擴大，案件糾紛緣由復雜，法律援助的責任主體單一，現(xiàn)存的法律依據(jù)尚不足以有效地規(guī)范法律援助活動。亟需提高法律援助的立法層次，明確法律援助責任主體，擴大法律援助對象范圍，細化法律援助的標準等。

(二)法律援助資金來源單一

法律援助資金問題是法律援助制度實施的主要障礙之一，目前法律援助資金來源較為單一，主要來源于地方財政，法律援助人員的辦案補貼由地方財政予以保障，而地方財政收入受制于地方的經(jīng)濟發(fā)展水平?！斗稍鷹l例》規(guī)定法律援助辦案補貼標準各地區(qū)可以自行調(diào)整，如果地方經(jīng)濟發(fā)展情況較差，地方財政收入不足，就會影響對法律援助的投入，勢必降低法律援助人員的辦案補貼，長時間下去會大大降低法律服務人員提供法律援助的積極性以及法律援助的辦案質(zhì)量。

(三)法律援助力量不足

法律援助制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，其作用是維護農(nóng)民工等弱勢群體的合法權(quán)益?，F(xiàn)今法律援助的責任主體是政府，那么政府就應該提供大量合格的法律援助服務者，盡可能多地建立相應的法律援助服務機構(gòu)，在有條件的情況下設(shè)立法律援助服務站點。通過走訪某市法律援助中心了解到，在法律援助機構(gòu)工作的人員一人需負責多項工作，除提供專業(yè)的法律服務以外還要進行回訪，開展各項宣傳工作，因而很難全身心的投入到為農(nóng)民工提供援助服務的工作當中去，沒有足夠的人員進行調(diào)配是法律援助工作開展的困境之一。

(四)農(nóng)民工法律援助宣傳工作不到位

農(nóng)民工受教育程度較低，法律援助宣傳不到位導致農(nóng)民工對法律援助知曉程度低。目前對農(nóng)民工法律援助的宣傳工作缺乏針對性，沒有結(jié)合農(nóng)民工群體的自身特點，沒有結(jié)合當?shù)氐膶嶋H狀況來開展具有當?shù)靥厣姆ㄖ菩麄骰顒印?/p>

(五)有關(guān)部門之間的協(xié)作有待加強

《法律援助條例》規(guī)定，法律援助采取屬地管理的原則。大多數(shù)農(nóng)民工都是異地務工，對于申請法律援助，很多手續(xù)和條件還是要受到戶籍地的限制。法律援助案件涉及的部門很多，既包括公安機關(guān)、法院、檢察院、司法行政機關(guān)，也包括法律援助機構(gòu)、律師事務所、法律服務所，還包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機關(guān)、婦聯(lián)、工會、高等學校等組織。但目前多部門之間缺乏協(xié)調(diào)，尤其是異地協(xié)作機制不夠完善，導致農(nóng)民工法律援助工作戰(zhàn)線拉長，援助成本增加，援助效果不夠理想。

三、完善農(nóng)民工法律援助制度的具體辦法

(一)盡快出臺《法律援助法》

1994年引入法律援助這一概念后，我國僅在2003年出臺了《法律援助條例》，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，現(xiàn)有法律早已不能完全適應社會發(fā)展的需要。因此，《法律援助法》的出臺迫在眉睫，該法不僅可以為農(nóng)民工法律援助提供更好的法律依據(jù)，還可以填補立法層面的空白。建議在《法律援助法》中設(shè)立專章規(guī)范農(nóng)民工法律援助活動，并賦予農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)，貫徹落實同工同酬，避免因身份不同而遭受歧視，在法律源頭上保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

(二)拓寬農(nóng)民工法律援助資金渠道

1.明確政府在法律援助中的主導地位，輔之以社會愛心人士的捐助。援助資金是農(nóng)民工法律援助制度的決定性要素之一，資金是否充足嚴重影響制度的落實情況。首先，加大財政的投入，將法律援助資金納入國家財政預算中，在財力上，保證法律援助的順利實施。設(shè)立專項的農(nóng)民工法律援助資金，做到專款專戶、?？顚Ｓ?，并配以單獨的審計部門，年終對款項使用情況進行審計，保證款項去向明確，將審計結(jié)果向社會公眾公開，接受社會監(jiān)督。其次，鼓勵公眾愛心捐款，尤其發(fā)揮我國大批海外僑民的力量，吸收社會捐款，設(shè)立農(nóng)民工法律援助專項基金會，用于農(nóng)民工法律援助工作日常的開展。

2.在訴訟領(lǐng)域，將責任認定與費用承擔相關(guān)聯(lián)。農(nóng)民工和用人單位，根據(jù)審判過程中司法機關(guān)對案件責任的劃分比例，相應地負擔法律援助費用及其他訴訟過程中所產(chǎn)生的費用。以工傷認定為例，如因用人單位在作業(yè)過程中沒有配備必要的防護用具，導致農(nóng)民工從腳手架上跌落致地面，造成某一施工人員身體多處不同程度骨折，在這一事件中最終法院認定，該后果百分之八十是用人單位造成的，百分之二十是因農(nóng)民工自己造成的，那么用人單位需要向農(nóng)民工負擔其在這一訴訟過程中所產(chǎn)生所有費用的百分之八十。由此一來，若農(nóng)民工方勝訴，一方面，不僅可以獲得用人單位的賠償，減輕訴訟過程中的經(jīng)濟壓力；另一方面，這也是對用人單位一定程度上的懲罰。此方法可以規(guī)范用人單位的行為，也可以在源頭上減少國家對于法律援助的資金壓力。

(三)加大法律援助宣傳力度，增強農(nóng)民工法律意識

創(chuàng)新宣傳方式，借助互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體等宣傳媒介，向社會大眾傳播與法律援助制度相關(guān)的法律規(guī)定；將農(nóng)民工法律援助納入普法宣傳，拍攝農(nóng)民工法律援助成功案例的普法欄目劇，制作以農(nóng)民工法律援助為主題的公益廣告；制定農(nóng)民工權(quán)益保障手冊，配以通俗易懂的文字和有教育意義的圖畫，組織志愿者到農(nóng)民工聚集地免費發(fā)放，并現(xiàn)場解讀，以此增強農(nóng)民工對法律的認識，提高農(nóng)民工的維權(quán)意識；開展法制宣傳教育座談會走進工棚活動，在工地張貼宣傳標語，制定農(nóng)民工法律援助宣傳欄，利用農(nóng)民工因天氣等原因無法作業(yè)的休息時間開展農(nóng)民工法律援助講座等活動。

(四)重視農(nóng)民工法律援助隊伍建設(shè)

1.發(fā)揮高校這一法律事業(yè)后備力量的作用，效仿美國的“法律診所”制度，開設(shè)高校農(nóng)民工法律援助中心，學生在為農(nóng)民工提供免費咨詢服務的同時，也能夠?qū)⑺鶎W知識與實際結(jié)合，增加實踐經(jīng)驗。

2.規(guī)定律師每年辦理農(nóng)民工法律援助案件數(shù)量，充分發(fā)揮律師這一法律援助力量的主力軍作用。同時開展法律工作從事者走基層活動，以律師事務所為單位，組建若干律師分享小組，定期向基層工作者傳授法律援助辦案經(jīng)驗，分享成功援助案件的辦案心得，以此提高基層法律援助人員的專業(yè)素養(yǎng)。

3.擴大法律援助志愿者的隊伍，吸收社會各界法律工作者，例如司法機關(guān)退休工作人員、高校法學專業(yè)退休教師等有法律從業(yè)經(jīng)驗人員，為農(nóng)民工提供免費的法律服務。

(五)加強法律援助過程中相關(guān)部門之間的協(xié)作

1.搞好農(nóng)民工法律援助不應只依靠法律服務機構(gòu)，要明確多部門、多人員參與的理念，增強社會的責任感。法律援助是國家行為，是社會使命，也是公民義務。公安機關(guān)、法院、檢察院、司法行政機關(guān)等相關(guān)部門要通力合作、統(tǒng)籌規(guī)劃、彼此配合，做到資源共享、信息互通，針對重大、復雜案件，召開多部門協(xié)商會議，共同致力于農(nóng)民工法律援助事業(yè)，為農(nóng)民工開辟綠色通道，全力協(xié)助農(nóng)民工法律援助的進行。法律援助機構(gòu)監(jiān)督農(nóng)民工法律援助案件的辦理情況，定期做服務回訪，保證援助案件的審理質(zhì)量。

2.加強勞務輸出地與勞務輸入地之間的合作，當農(nóng)民工在勞務輸入地(工作地)發(fā)生糾紛時，所需證明材料，由勞務輸出地(戶籍所在地)直接提供，農(nóng)民工則可以繼續(xù)工作，避免兩地奔波。

3.充分發(fā)揮工會在維護農(nóng)民工群體權(quán)益的作用，建立區(qū)域間的工會聯(lián)合機制，讓工會成為農(nóng)民工的堅強后盾，當農(nóng)民權(quán)益受到侵害時，工會牽頭維權(quán)，在一定程度上，可以彌補農(nóng)民工在用工關(guān)系中處于弱勢地位這一不足。