江蘇省“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的南京實施情況探討

王龔博，盧寧川，楊 琳，于忠華，路云霞

（1.南京市環(huán)境保護科學(xué)研究院，南京 210013；2.南京林業(yè)大學(xué)林學(xué)院，南京 210037）

規(guī)劃的制定與實施是各項工作開展的重要支撐，如城市規(guī)劃工作，而生態(tài)環(huán)境保護工作更需要科學(xué)制定規(guī)劃，才能保障相關(guān)任務(wù)的有效開展，因此環(huán)保規(guī)劃極其重要[1-2]?！笆濉币詠恚K省把生態(tài)文明作為建設(shè)新江蘇的重要標桿，加強生態(tài)環(huán)境保護，推動生態(tài)文明建設(shè)，做到綜合經(jīng)濟實力提升與環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，但也面臨資源環(huán)境壓力[3]。為進一步推進近期生態(tài)環(huán)境保護工作，《江蘇省“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱“省規(guī)劃”）編制出臺。南京作為省會和省內(nèi)唯一跨江發(fā)展城市，地理位置重要，近年來生態(tài)環(huán)境保護工作開展有力，全市環(huán)境質(zhì)量有所提升，因此“十三五”時期南京市對于省規(guī)劃的推進情況對省規(guī)劃的實施評價具有示范性作用，為全省其他城市省規(guī)劃的相關(guān)工作推動完成提供了重要參照。

1 省規(guī)劃的主要內(nèi)容

1.1 基本原則清晰

基本原則方面，省規(guī)劃提出五方面內(nèi)容，分別概括為綠色發(fā)展與源頭管控、質(zhì)量核心與系統(tǒng)修復(fù)、分類防治與解決問題、改革創(chuàng)新與示范先行、社會共治與落實責(zé)任。內(nèi)容上，省規(guī)劃突出了綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的推進，經(jīng)濟與環(huán)境關(guān)系的處理；樹立環(huán)境質(zhì)量改善目標，強調(diào)多手段的運用，多污染物的綜合防治；強調(diào)管理與施策的差異化和精細化，保障人民公共環(huán)境利益；解決難點并提高效率，開展綜合改革試點；深化共同責(zé)任，增強合力形成，構(gòu)建相關(guān)治理體系，以共治促和諧。

1.2 目標指標明確

目標指標方面以2020年為節(jié)點，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、污染物減排、綠色低碳水平、環(huán)境風(fēng)險控制和生態(tài)文明制度等方面分別提出了要求，具體包括空氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、滿意度5大類指標。省規(guī)劃明確了全省PM2.5年均濃度下降比例，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例要求；提出地表水省考以上斷面達到或優(yōu)于III類比例要求，地表水喪失使用功能（劣于Ⅴ類）的水體基本消除；強調(diào)土壤環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)定、農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全的保障、土壤風(fēng)險的管控。

1.3 各項任務(wù)具體

工作任務(wù)方面，省規(guī)劃具體明確，包括源頭管控的強化與綠色發(fā)展的推動，三大行動的實施與環(huán)境質(zhì)量的提升，污染減排的深化與綜合整治的推進，風(fēng)險防范的加強與環(huán)境安全的維護，保護修復(fù)的強化與生態(tài)供給的增加，制度改革的深化與環(huán)境秩序的規(guī)范，全民行動的引導(dǎo)與社會共治的推動，監(jiān)測體系的完善與監(jiān)管能力的提升。具體內(nèi)容上，省規(guī)劃涵蓋環(huán)境宏觀政策調(diào)控與控制資源能源消耗，大氣、水環(huán)境質(zhì)量的改善提升與土壤污染防治，加強風(fēng)險防控與危廢處置管理，強化環(huán)境保護宣傳教育等。詳實的措施進一步保證了規(guī)劃的實施成效。

2 南京市相關(guān)實施情況

2.1 全面加強源頭管控

規(guī)劃環(huán)評方面，2017年對各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行情況進行全面摸底調(diào)查（全市范圍內(nèi)），印發(fā)《全面加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價工作通知》，要求按限期完成規(guī)劃環(huán)評的編制上報、重新報批以及規(guī)劃的跟蹤評價，實施項目審批和規(guī)劃環(huán)評聯(lián)動，嚴格執(zhí)行園區(qū)限批等措施。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，發(fā)布實施《2017年去產(chǎn)能和淘汰低端低效產(chǎn)能目標任務(wù)》，控制重工業(yè)項目，產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)不得備案新增產(chǎn)能項目，重點推進水泥、鑄造等行業(yè)低端低效產(chǎn)能淘汰。生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)方面，深入貫徹落實中央加強生態(tài)文明決策部署，依據(jù)相關(guān)文件選取高淳區(qū)作為生態(tài)保護引領(lǐng)區(qū)試點，推進整體保護，利用自然稟賦優(yōu)勢，發(fā)揚良好建設(shè)基礎(chǔ)，組織開展引領(lǐng)區(qū)規(guī)劃編制。煤炭消費總量控制方面，制定“市壓減煤炭消費總量行動計劃”，監(jiān)控各耗煤企業(yè)用煤數(shù)量，分析掌握電力、鋼鐵等行業(yè)的產(chǎn)能、產(chǎn)量和能耗等相關(guān)數(shù)據(jù)，加強跟蹤。

2.2 推動改善環(huán)境質(zhì)量

近年來，通過各項環(huán)境保護工作的開展，南京市環(huán)境質(zhì)量顯著提升，如表1所示。大氣環(huán)境質(zhì)量方面，督促鋼鐵企業(yè)對物料堆場、輸送轉(zhuǎn)運等無組織排放環(huán)節(jié)制定治理方案，完成無組織排放治理任務(wù)并削減污染物；完成石化、化工等行業(yè)有關(guān)企業(yè)VOCs治理，相關(guān)包裝印刷、汽車維修企業(yè)VOCs治理全省率先完成；開展多形式建筑施工揚塵專項行動并加強工地檢查；2016年完成黃標車淘汰任務(wù)，2017年繼續(xù)開展淘汰老舊車輛工作；吸收借鑒相關(guān)經(jīng)驗，加強應(yīng)急管控。水環(huán)境質(zhì)量方面，全面完成縣級以上集中式飲用水水源地保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)設(shè)施排查，推進水源地例行巡查工作開展；圍繞2017年底建成區(qū)基本消除黑臭水體的目標，加大力度，攻堅整治，列入國考的16條黑臭河道全部完成整治，2017年列入市級整治計劃的109條黑臭河道當(dāng)年3月底全面開工，完成率100%。土壤環(huán)境保護方面，對2017年前已收儲、尚未出讓的工業(yè)退役場地開展風(fēng)險識別篩查工作；出臺《加強工業(yè)企業(yè)退役場地再開發(fā)利用環(huán)境安全工作暫行意見》，明確相關(guān)工作程序，提出聯(lián)動監(jiān)管要求，加強污染地塊環(huán)境管理。

表1 南京市環(huán)境質(zhì)量相關(guān)指標完成情況

2.3 深入防控環(huán)境風(fēng)險

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急演練方面，2017年多部門共同聯(lián)合，組織舉辦“降魔-2017”應(yīng)急處置綜合演練，市環(huán)保局專門組織各區(qū)（園區(qū)）環(huán)保局，進行桌面推演，觀看示范性演練視頻，結(jié)合故事情節(jié)發(fā)展現(xiàn)場提問與輔導(dǎo)相結(jié)合，通過推演進一步明確了各單位在突發(fā)環(huán)境事件狀態(tài)下的環(huán)境應(yīng)急工作和職責(zé)。

危險廢物處置利用能力方面，加快已建成危險廢物經(jīng)營項目的許可辦理，2017年新增南京新奧環(huán)保公司危廢超臨界處置新技術(shù)能力2萬t/a，推進新處置能力項目的建設(shè)進度。創(chuàng)新管理并做好行政許可及審核方面，探索實驗室廢物環(huán)境管理新途徑，組織南京主要高校、科研院所進行實驗室廢物環(huán)境管理培訓(xùn)和座談，探索由第三方為高校等提供實驗室廢物管理服務(wù)；完成家電拆解企業(yè)2016年及2017年共6次季度報告審核，在國家組織的專項抽查中，南京市廢棄電器電子產(chǎn)品拆解處理工作得到了肯定。

2.4 推進環(huán)保社會共治

環(huán)保宣傳水平提升方面，做好六五環(huán)境日主題宣傳，組織開展全市環(huán)境日主題活動，2017年結(jié)合環(huán)境日主題設(shè)計制作“綠水青山就是金山銀山”宣傳冊并組織發(fā)放，制作環(huán)境日主題及環(huán)保新技術(shù)大會宣傳片并播放，設(shè)計環(huán)境日世界主題和中國主題宣傳畫并在社區(qū)宣傳欄張貼。宣傳影響力擴大方面，不斷擴大兩微一端自媒體影響，“南京環(huán)?！蔽⑿殴娞栐谌珖h(huán)保系統(tǒng)（市縣級）綜合排名穩(wěn)定靠前，原創(chuàng)稿件多次被生態(tài)環(huán)境部發(fā)布，并被江蘇環(huán)保、交匯點、紫金山及各大平面媒體轉(zhuǎn)載，環(huán)保督查、大練兵及263等專欄及時跟進報道環(huán)保中心工作。環(huán)境教育與培訓(xùn)加強方面，在南京生態(tài)文明教育館和“南京環(huán)?！彪p微開展自然小課堂系列活動，線上招募宣傳，線下培訓(xùn)互動，活動反響熱烈；與本地部分高校開展環(huán)境新聞教學(xué)研究合作，通過授課培訓(xùn)、采訪實踐等形式，針對環(huán)境新聞報道進行剖析，探討應(yīng)對方法，提出指導(dǎo)性意見和建議。

3 南京特色工作開展情況

3.1 大力推進生態(tài)建設(shè)

2016年，南京市被正式授予“國家生態(tài)市”稱號，成為全國首個獲此殊榮的副省級城市，為加快生態(tài)文明建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，全力推進《南京生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》修編工作，完成《南京生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（修編）》并報原江蘇省環(huán)境保護廳提請原環(huán)境保護部組織專家論證。江寧、溧水、高淳、浦口、六合及其街鎮(zhèn)均已完成《生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》編制工作，2017年9月，江寧區(qū)獲得首批“國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”命名，組織各區(qū)開展“江蘇省第一批生態(tài)文明建設(shè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村”創(chuàng)建申報工作。

3.2 落實隨機抽查制度

2016年被檢查排污單位名單與現(xiàn)場執(zhí)法人員名單隨機抽取監(jiān)察執(zhí)法制度開始實施，方式為計算機搖號，運用于全市環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)。做好兩庫一平臺（污染源日常監(jiān)管動態(tài)信息庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫和執(zhí)法監(jiān)管信息平臺）建立和完善，信息庫納入全市9 000多個污染源，實現(xiàn)了與移動執(zhí)法系統(tǒng)對接。印發(fā)《抽查工作細則”，建立抽查保密、抽查留痕、事后督查制度以及結(jié)果應(yīng)用、責(zé)任追究等一整套配套的工作機制和制度，進一步規(guī)范“雙隨機”抽查工作。

3.3 開展交叉執(zhí)法檢查

參加省以上交叉執(zhí)法檢查，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳統(tǒng)一部署，參加京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強化督查、太湖安全度夏交叉執(zhí)法、化工行業(yè)交叉執(zhí)法專項行動。在第十四輪次京津冀強化督查工作中，總隊派出的督查組綜合評定為第一名，國家予以通報表彰。全市開展交叉互查，自2017年5月起，南京市開展為期3個月的“六查”環(huán)境執(zhí)法專項行動，對市直管企業(yè)和區(qū)（園區(qū)）重點企業(yè)開展交叉執(zhí)法檢查，效果良好。

4 推進規(guī)劃實施的建議

4.1 做好目標指標動態(tài)跟蹤

目標指標的完成是規(guī)劃工作實施情況評價的核心，指標是規(guī)劃的重要部分，能夠反映目標趨向[4]。對于生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃而言，環(huán)境類核心指標顯得格外重要，特別是大氣、水等方面?？諝赓|(zhì)量方面，江蘇省已進行空氣質(zhì)量動態(tài)排名，就PM2.5和優(yōu)良天數(shù)方面按月公布13個設(shè)區(qū)市情況，有效地督促了各市大氣污染防治工作。就當(dāng)前的指標而言，隨著技術(shù)水平的不斷提升，可以更加細化相關(guān)工作，特別是大氣污染防治工作，由于區(qū)（縣）面積的不一，環(huán)保工作的開展應(yīng)更有針對性，對于空氣質(zhì)量，可以將指標公布落腳在區(qū)（縣）級，形成細致的評價網(wǎng)絡(luò)，促進各區(qū)（縣）針對各自情況因地制宜地開展工作。

4.2 明確分工，確保實施成效

規(guī)劃的制定是一個系統(tǒng)而又復(fù)雜的過程，其主要工作和任務(wù)又涉及各部門、單位，因此分工變得十分重要。就規(guī)劃的某項工作而言，常態(tài)是一個部門牽頭、多個部門配合，易產(chǎn)生事情或任務(wù)主要是牽頭部門的事，配合部門常處于事不關(guān)己的狀態(tài)，在對于工作考核或調(diào)度時，也只關(guān)心自己牽頭事項，容易造成工作開展情況了解不清或?qū)嵤┏尚У娜笔?。因此，在分工考核等方面，?yīng)該細化相關(guān)部門職責(zé)，明確各管什么、各做什么，促進未來工作的開展和全面實施，使其不是某項工作的“一言堂”，最終產(chǎn)生各盡其能的效果。

4.3 保障資金，促進工作開展

環(huán)保工作與金融聯(lián)系緊密，如綠色金融政策，資金的保障是各項工作開展的重要支撐，特別對于規(guī)劃的實施而言，資金的有力保障將進一步保證工作開展與推進成效[5]。這既需要政府資金投入的增加，也需要資金的多方面籌措。政府應(yīng)統(tǒng)籌有關(guān)資金，加大專項資金支持力度，推進將環(huán)保稅收用于生態(tài)環(huán)境保護；做好環(huán)保項目儲備，規(guī)范資金管理，有效保障重點環(huán)保工作，支持治水、治氣、治土等項目，加強環(huán)保能力建設(shè)，扶持生態(tài)示范建設(shè)等項目。另外，要推進做好社會資本投入回報補貼與風(fēng)險補償工作，鼓勵支持環(huán)境保護基金的設(shè)立，深化企業(yè)新型融資手段應(yīng)用[6]。

5 結(jié)語

目前，各省市都處于穩(wěn)步發(fā)展之中，規(guī)劃作為工作的引領(lǐng)，扮演了越來越重要的角色，如低碳城市規(guī)劃的制定、統(tǒng)一規(guī)劃體系的探索[7-8]。如何更好地促進規(guī)劃的實施，需要更多的思考，對于環(huán)境保護工作而言，需要抓好目標指標的關(guān)注，同時對于工作任務(wù)方面了解具體進度，做到心中有數(shù)?！笆濉币詠恚暇┦性趯κ∫?guī)劃的實施和落實上進度成效較好，這既得益于良好的工作基礎(chǔ)，也依賴相關(guān)部門的通力合作，未來應(yīng)該對照薄弱環(huán)節(jié)，精準施策，以促進相關(guān)工作任務(wù)的順利完成。