“美國公立大學問責機制：一項社會學的研究”成果報告

全國教育科學規(guī)劃領(lǐng)導小組辦公室

由武漢理工大學柳亮主持完成的國家社會科學基金教育學青年課題“美國公立大學問責機制：一項社會學的研究”，日前通過了全國教育科學規(guī)劃領(lǐng)導小組辦公室組織的結(jié)題鑒定，現(xiàn)將成果報告如下。

一、研究內(nèi)容與方法

（一）研究內(nèi)容

問責是當代美國高等教育改革與發(fā)展的重要議題和社會廣泛卷入的論爭焦點。從二十世紀七十年代初開始，有關(guān)美國高等教育問責的研究已歷將近半個世紀，但仍有諸多有待解決的難題。該課題重點探討了美國公立大學問責的發(fā)生邏輯、動力過程、運行機制、發(fā)展挑戰(zhàn)等主題，主要研究內(nèi)容包括以下幾個方面。

1.基本理論問題研究和分析框架建構(gòu)。在梳理和融合多學科領(lǐng)域相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，該課題探討了高等教育問責的概念界定、主要分類、基本特征與研究動向；對問責—自主這一現(xiàn)代而悠久的高等教育基本難題進行歷史梳理和學理解釋；依據(jù)以帕森斯（Talcott Parsons）為代表的社會學功能主義分析流派理論，尤其是帕森斯的AGIL“四功能范式”理論和“象征性流通媒介”理論，建構(gòu)研究展開的分析框架，并進一步揭示和論證理論基礎(chǔ)與美國公立大學問責機制研究之間的文化同構(gòu)性、解釋適切性與研究連續(xù)性等問題。

2.美國公立大學問責的發(fā)生邏輯研究。該課題綜合運用社會學功能主義分析流派的時間社會學與知識社會學等觀點，深入探討了美國公立大學問責發(fā)生的多重邏輯，主要包括歷史邏輯、知識邏輯、責任邏輯與信任邏輯。在此基礎(chǔ)上，該課題對多種邏輯之間的相互關(guān)系進行了綜合探討。

3.美國公立大學問責的發(fā)展動力研究。該課題綜合運用社會學功能主義分析流派的社會變遷理論，深入探討了美國公立大學問責發(fā)展的多種動力，主要包括政治化動力、市場化動力、社會變遷動力與系統(tǒng)擴張動力。在此基礎(chǔ)上，參考帕森斯提出的“分化—適應性升級—容納—價值普遍化”的“變遷模式”分析思路，建構(gòu)了美國公立大學問責發(fā)展的動力過程解釋框架。

4.美國公立大學問責的宏觀運行研究。該課題綜合運用社會學功能主義分析流派的象征性流通媒介理論與社會整合理論，系統(tǒng)探討了美國公立大學問責宏觀運行的多種機制，主要包括基于權(quán)力約束的政府干預機制，它要求大學與國家利益緊密聯(lián)系，順從政府管理并服務于政府設(shè)定的優(yōu)先事務和目標；基于資源約束的市場引導機制，它要求大學富有效率地參與資源交換和競爭，具備回應高等教育市場需求的能力；基于影響約束的社會影響機制，它要求大學體現(xiàn)社會公正和平等精神，與社會形成良性互動；基于價值承諾（道德）約束的自愿約束機制，它要求大學依據(jù)專業(yè)組織的標準和要求，明確并兌現(xiàn)自身的義務和承諾。在此基礎(chǔ)上，該課題對多種宏觀運行機制之間的相互關(guān)系進行了綜合探討。

5.美國公立大學問責的微觀實踐研究。該課題基于AGIL 理論，系統(tǒng)探討了美國公立大學問責在院校層面的多種微觀實踐機制，主要包括以行政力量主導的院校董事會治理機制，以學術(shù)權(quán)力和專業(yè)自主主導的教師治理機制，表達教育消費者訴求的學生治理機制，以及體現(xiàn)社會公開和互動、增強大學合法性的信息透明機制。在此基礎(chǔ)上，該課題對微觀實踐的多種運行機制及其與宏觀運行機制之間的相互作用，進行了初步的綜合探討。

6.對美國公立大學問責發(fā)展與改革進行總體分析。該課題對美國公立大學發(fā)展的整體圖景、經(jīng)驗教訓進行反思，探討了問責脈絡(luò)下現(xiàn)代大學自主所面臨的挑戰(zhàn)，并分析了美國經(jīng)驗對于本土高等教育改革的啟示意義。

（二）研究方法

該課題綜合運用文獻研究、歷史研究、案例研究、比較研究等研究方法與課題選題的特定研究對象和研究視角相適應。其中，發(fā)生邏輯與發(fā)展動力主要運用文獻研究與歷史研究相結(jié)合的方法，宏觀運行與微觀實踐主要運用案例研究與比較研究相結(jié)合的方法。

二、結(jié)論與對策

（一）研究結(jié)論

1.高等教育問責的基本特征。以外部干預為主導，價值取向多樣且極具內(nèi)在張力；關(guān)系結(jié)構(gòu)高度復雜和情景化；問責形式的碎片化與問責效果的不確定性。該課題在效果的可預期性，即意料中的/意料外的（Predicted/Unpredicted），以及效果的性質(zhì)，即合意的/不合意的（Desirable/Undesirable）兩個維度上，建構(gòu)了美國高等教育問責的效果分類框架。總體而言，高等教育問責具有某種類似“元問題”的特點，反映了長遠以來在人類的自主潛能與對社會秩序的需求之間進行調(diào)和的兩難。它沒有簡單或容易的答案，即使某些解決方案被采用，但從長期來看依然是不完整的或無效的。它會誘使人們不斷提出破解之道，但做出的選擇和行動又往往被證明是有問題的，甚至使局面變得更糟?？梢哉f，高等教育問責具有令人著迷（Obsessed）但使人費解（Puzzled）的雙重性，它包含了多種的構(gòu)成要素、價值取向、關(guān)系結(jié)構(gòu)、類型安排、運行形式等，是具有多個棱面和多副面孔的“問責復合體”（Accountability Complex）。

2.美國公立大學問責發(fā)生的多重邏輯與悖論。歷史邏輯中包含著問責發(fā)生的“時間約束”和“時間悖論”；知識邏輯中體現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)”與“行動”之間的張力，以及對于知識認識取向上的“說明”與“理解”之間的張力；責任邏輯中包含了大學問責的“責任困頓”；信任邏輯中包含了大學問責的“信任兩難”。破解上述問責矛盾的突破點之一就是由單向責任關(guān)系轉(zhuǎn)向共同責任或關(guān)聯(lián)性責任。共同責任是對現(xiàn)行大學問責活動的顛覆和超越，是一種重新思考和認識的責任，采用增強問責自反性的思維方式和總體原則。在對大學問責進行責任追問和歸責過程中，有必要在政府與大學之間推動“理解共同體”的建立。真正的大學問責，應當超越制度和技術(shù)層面，建構(gòu)包括良心、同情和勇氣等道德要素的氛圍，在不同利益相關(guān)者之間孕育出“關(guān)愛共同體”的聯(lián)系紐帶。

3.美國公立大學問責的模式變遷。從總體來看，美國公立大學問責的變遷過程可以劃分為不同的問責模式，即呈現(xiàn)出M1（內(nèi)部主導的前問責）—M2（州政府主導的初期問責）—M3（結(jié)構(gòu)分化與多元卷入）—M4（協(xié)調(diào)與整合）的整體發(fā)展圖景。具體而言，在外部問責興起之前的M1 時期，美國高等院校就已經(jīng)基于自我診斷和改進，自發(fā)開展了各種教育評估活動。在20世紀90年代，隨著州政府發(fā)起以績效報告與績效撥款為代表的問責政策的出臺與推廣，逐漸由M1 過渡到M2。由于在管理結(jié)構(gòu)上公立大學與州政府的的密切聯(lián)系，同時其他問責形式尚處于發(fā)展初期或作用并不明顯，M2 是以州政府為主導的。隨著問責的進一步發(fā)展，包括聯(lián)邦政府干預的強化、大學排名的成熟與擴散、社會專業(yè)組織與新聞媒體對于高等教育事務卷入的加深，在外部問責壓力下院校內(nèi)部問責實踐的持續(xù)開展，各種教育質(zhì)量評估理論的發(fā)展與評估技術(shù)的應用，以及網(wǎng)絡(luò)平臺的廣泛滲透，共同推動由M2 向M3 發(fā)展。與M3 深入推進相伴隨的尖銳問題是，高等教育的“問責矩陣”太過分化和復雜，以致于影響到問責體系整體的實效與合法性。由此，如何更好協(xié)調(diào)與整合各種問責機制以實現(xiàn)效率優(yōu)化，成為擺在美國公立大學問責發(fā)展面前的一道難題。在這個意義上，M4 是未來美國公立大學問責改革的重要方向。

4.美國公立大學問責的改革動向。從具體層面來看，美國公立大學問責發(fā)展與改革呈現(xiàn)出以下動向。第一，政府對大學的權(quán)力約束不斷擴張，并且趨向于和市場力量相互合流。雖然美國有著悠久的分權(quán)化傳統(tǒng)，但從新世紀以來，聯(lián)邦政府試圖通過標準化考試、大學評級系統(tǒng)等創(chuàng)議實現(xiàn)某種程度上“分權(quán)中的集權(quán)”意圖十分明顯，尤其是在高等教育國際競爭日趨激烈的背景下，問責改革中的國家意志和國家利益會更加凸顯。州政府推進的績效報告和績效撥款政策雖然有所波折和起伏，但就目前而言，績效撥款的采納范圍和實施力度也在增大。同時，政府在出臺問責政策與分配經(jīng)費時，其中所體現(xiàn)的市場原則的色彩也變得越發(fā)濃厚?；蛘哒f，政府與市場在相互靠攏和結(jié)合，追求產(chǎn)出、結(jié)果與效率成為公共政策的基調(diào)。第二，作為對外部問責壓力增大的反應，公立大學在大學協(xié)會框架下不斷聚合并發(fā)展出多種自愿約束機制。同時，自愿約束機制本身也由相對松散走向不斷聯(lián)合，強調(diào)構(gòu)建支持自愿問責的“共同體”，實現(xiàn)在大學聯(lián)合基礎(chǔ)上的再聯(lián)合。其中的典型代表包括由多個高等教育協(xié)會機構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的“學生成就測量”（Student Achievement Measure,SAM）和“學習結(jié)果評估跨洲協(xié)作”（Muti-State Collaborative for Learning Outcomes Assessment,MSC）等。第三，在院校問責實踐中，由數(shù)據(jù)積累走向改進行動，強調(diào)對于教育質(zhì)量的提升效果和外部需求的響應能力；由直接測量走向間接測量，增強學生學習結(jié)果評估的彈性，其中以“卓越評估”（Excellence in Assessment,EIA）為代表。第四，在學生學習評估的核心議題上，由校內(nèi)表現(xiàn)延伸到校外表現(xiàn)，關(guān)注學生學習結(jié)果和進步的連貫性。它體現(xiàn)在多個維度上，包括通識性教育技能—專業(yè)/學科性教育技能—軟技能的綜合考察，入學準備度（College Readiness:Lever of Preparation,Entering Characteristics）—大學績效/學生學習結(jié)果—本科后結(jié)果（Post-Collegiate Outcomes:Economic Well-being,Ongoing Personal Development,Civic Engagement）的相互結(jié)合，課程層面—專業(yè)/學科層面—院校層面—州優(yōu)先事務的相互貫通。

5.美國公立大學問責發(fā)展的主要教訓。由于涉及到極其復雜和多樣的卷入群體、價值期待、運行形式等，從美國公立大學實踐的效果來看，大學問責是毀譽參半和極具爭議的，并不能用好與壞來簡單概括之。該課題認為，美國公立大學問責的主要教訓即在于過于關(guān)注問責系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)設(shè)計、運行過程與外部效用，甚至是為了問責而問責，把受教育者自身完整性發(fā)展這一教育宗旨和目標邊緣化，而這最終又會傷害公眾對于大學的信任?；蛘哒f，越是將注意力集中于學習結(jié)果的某些可觀測指標，也就越會遠離學生發(fā)展的整體性，并且也越容易損害學生學習與發(fā)展過程本身。在問責趨勢不可逆轉(zhuǎn)的情況下，一種可能更為現(xiàn)實的態(tài)度與選擇是增強“自發(fā)性問責”（Spontaneous Accountability）和“共生性問責”（Convival Accountability）等非正式問責以平衡和消解正式的問責體系帶來的負面影響，進而建構(gòu)一種基于共同責任、充滿善意和包容的相互關(guān)愛共同體。

6.問責脈絡(luò)下現(xiàn)代大學自主的再詮釋。以院校為基點進行審視，由于師生群體與院校董事會和管理層在如何實現(xiàn)共同治理上存在觀點分歧和利益沖突，大學整體的自治能力就面臨著學術(shù)自主與管理自主的內(nèi)在張力的問題。這兩種自主的整合程度直接影響到大學回應與抗衡外部約束的行動能力與實際效果。由大學協(xié)會發(fā)起的自愿約束機制并不會必然導致大學自主的增強，自愿問責主要體現(xiàn)的是一種更高層面的集體性專業(yè)獨立與行動自由，而大學自主側(cè)重的是個體性管理獨立與行動自由。集體自由既能為個體自由提供庇護，也可能會對個體自由形成壓制，因此二者之間也面臨著如何平衡與協(xié)調(diào)的問題。在大學自主與外部問責之間，一方面，應當承認外部問責的合理性；現(xiàn)代大學存在的合法性以及發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，都需要由外在于大學的社會結(jié)構(gòu)、尤其是政府與市場來加以認可和支持。在大學的程序性自主方面，即大學選擇行動方式與采用工具上，問責—自主之間并沒直接矛盾，二者有時甚至是一致的。問責—自主之間的尖銳對立，或者說此消彼長，主要體現(xiàn)在大學的實質(zhì)性自主方面，即大學能否基于學術(shù)傳統(tǒng)和自身使命，自主設(shè)定教育目標和質(zhì)量標準。另一方面，鑒于外部問責機制內(nèi)部多種形式之間的多重博弈和相互制衡，可以形成對大學結(jié)構(gòu)的約束；或者說，對現(xiàn)代大學的主要考驗之一，即如何在與外部干預進行對抗之時找到其中可以聯(lián)合的力量并形成戰(zhàn)略聯(lián)盟和集體行動，增強自身的自主能力?，F(xiàn)代大學自主應當體現(xiàn)出流動性與多形態(tài)的特點。

此外，應當注意大學自主中的時間約束。大學鑲嵌在更大的社會系統(tǒng)的時間安排之中，大學自主的時間約束集中表現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)對大學“私人時間”的擠壓、侵占與分割；大學需要將稀缺的時間資源投入到回應多種問責的要求之中。在這個意義上，現(xiàn)代大學自主的重要方面，是需要重建時間秩序，獲得時間自主。

（二）對策建議

1.深化對于“問責—自主”相互關(guān)系的認識?！皢栘煛灾鳌钡年P(guān)系實際上是“問責空間—自主空間”的關(guān)系，二者之間存在著非常廣闊的中間地帶，并且存在一定程度上的交疊領(lǐng)域，并非必然是相互對立或矛盾關(guān)系；或者說，在本土情境下，政府干預的擴大與大學自主的增強是可以同時發(fā)生和實現(xiàn)的。

2.拓展現(xiàn)代大學制度建設(shè)的思路。在現(xiàn)代大學制度建設(shè)中，既要強調(diào)院校內(nèi)部各群體各司其職，明確各自首要責任與共同責任的邊界，同時也要關(guān)注相互之間的關(guān)系整合與協(xié)調(diào)，構(gòu)建基于透明、信任、共同治理的院校內(nèi)部問責機制，推動院校在情景性脈絡(luò)下開展多樣化的內(nèi)部改進。

3.強化大學協(xié)會組織的力量。目前我國大學的教育質(zhì)量問責機制主要包括政府主導的本科教學審核評估以及具有市場引導功能、名目繁多的高等教育排行榜，大學及其協(xié)會組織幾乎缺位和失語。增強高等教育協(xié)會組織的力量，發(fā)展協(xié)會主導的自愿約束機制，意味著大學作為集體所應當表現(xiàn)出來的自我反思、責任擔當、主動作為與價值引領(lǐng)，不僅有助于問責系統(tǒng)整合和提高運行效率，也有助于在院校主導的內(nèi)部問責與社會主導的外部問責之間建立緩沖區(qū)間并發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

4.警惕問責改革中的功利化傾向，尤其是對大學在時間安排上的過度管束和急功近利。希望大學在最短的時間內(nèi)達成最大化的成果，既與教育效果的滯后效應相悖，也極易造成在各種短期指標上表現(xiàn)優(yōu)異的同時損害人才培養(yǎng)完整性和降低教育質(zhì)量，并且過度耗竭大學的精神和精力而出現(xiàn)機體上的病變。

5.改進政府管理的方式。其中的選項包括：規(guī)范與調(diào)控高等教育問責系統(tǒng)的發(fā)展過程，既要培育與不同教育類型和人才培養(yǎng)規(guī)格相互適配的差異化問責體系，精確滿足特定群體的教育需求，又要防止問責形式過度分化和膨脹。對多種高等教育問責機制進行官方的認定或認可。綜合考慮多種問責機制的指標體系與評價結(jié)果，建立更加合理的大學績效撥款參考標準，并延長大學評估的時間跨度。