淺談土地整治工作中生態(tài)建設(shè)問題及發(fā)展建議

[ 摘要 ]

我國目前土地整治工作取得了良好成效，但受到諸多因素影響，在推進(jìn)過程中，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)認(rèn)識不足。本文就如何在土地整治工作中加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提升土地整治工作整體水平此進(jìn)行分析，并提出相關(guān)發(fā)展對策。

[ 關(guān)鍵詞 ]

土地整治工作;生態(tài)建設(shè);問題;發(fā)展建議

中圖分類號：X1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.05.059

土地整治工作作為優(yōu)化土地資源，有效增加耕地面積的措施，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)及保障糧食安全等方面作出了顯著貢獻(xiàn)。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，自然資源和生態(tài)環(huán)境約束日益凸顯，產(chǎn)生了氣候變化、原始森林消失、濕地退化、生物多樣性銳減等全球性生態(tài)問題，局部區(qū)域內(nèi)空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化、耕地碎片化等多維度問題并存。在此背景下，傳統(tǒng)以資源利用為核心、經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先為原則的土地整治工作已不足以全面解決現(xiàn)實問題。高度重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以國土空間規(guī)劃為引導(dǎo)，以土地整治工作與自然生態(tài)修復(fù)為抓手，整體謀劃，創(chuàng)新思路，實現(xiàn)空間優(yōu)化、提高資源配置效率、減少污染物排放、改善人居環(huán)境，既是貫徹落實“把飯碗牢牢端在自己手中”的戰(zhàn)略思想，也是踐行中央生態(tài)文明和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是實現(xiàn)“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“生態(tài)文明實現(xiàn)新進(jìn)步、民生福祉達(dá)到新水平”新目標(biāo)的重要舉措。

1 當(dāng)前土地整治工作的背景分析

1.1 貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)的重要指示和黨中央的決策部署

2018年 6月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出加快國土綜合整治，實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動，到2020年，開展300個土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)，基本形成土地綜合整治制度體系;到2022年，示范村鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)大到1 000個，形成能推廣到全國的制度體系。此外，《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》和《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020 年）》 也分別就實施農(nóng)村土地綜合整治作出具體部署。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的需要

人類作為地球的一部分，在文明進(jìn)化過程中，不僅適應(yīng)環(huán)境、利用和消耗自然資源，也在深刻影響生態(tài)環(huán)境變化，近幾十年，全球生態(tài)環(huán)境問題日益突出，面臨著全球氣候變暖、臭氧層耗竭、酸雨、水資源狀況惡化、土壤資源減少、全球森林危機(jī)、生物多樣性減少、毒害物質(zhì)污染等多種問題，威脅人類生存?；谥袊F(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，在對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明深刻反思的基礎(chǔ)上，黨中央、國務(wù)院提出了生態(tài)文明建設(shè)，遵循“尊重自然、順應(yīng)自然、人與自然和諧共生”的原則，提出了“保護(hù)自然就是保護(hù)生產(chǎn)力”“綠水青山就是金山銀山” “山水林田湖草是一個生命共同體”等新理念。同時，隨著人民生活水平的提高，人們對生態(tài)產(chǎn)品尤其是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求也在不斷增強。黨的十九大報告也提出了“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”“構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”等新思想和新方略。修復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境，才能提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品、滿足人民日益增長的美好生活需要。在土地整治工作中，采取多樣化的措施和策略，以滿足生態(tài)文明建設(shè)需要。

1.3 開展土地整治工作的現(xiàn)實需求

1.3.1 改善土地資源的約束

我國可利用的土地資源十分有限，主要集中在東北、西北林區(qū)和草原地區(qū)，且部分地區(qū)的產(chǎn)出效率比較低，無法進(jìn)行現(xiàn)代化工作，還有很多低效資源集中在洪水線之內(nèi)，無法實現(xiàn)持續(xù)增長。同時，由于常年耕地管理不善、環(huán)境污染等多種問題，造成大量的耕地資源受到了污染和破壞，當(dāng)前我國20億畝耕地中已有19.4 %污染耕地、17.8 %低等耕地和8000多萬畝不穩(wěn)定耕地，給土地資源的利用和管理造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，進(jìn)行綜合系統(tǒng)的土地整治工作與生態(tài)修復(fù)迫在眉睫。

1.3.2 改善土地碎片化和低效利用問題

土地碎片化影響土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化、機(jī)械化難以實現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營組織的發(fā)展也受到影響。需要以土地整治工作為平臺，通過國土空間規(guī)劃引領(lǐng)、建設(shè)用地整治和農(nóng)用地整治等措施，以促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用。

1.3.3 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

科學(xué)合理地進(jìn)行空間規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，以土地整治為手段，進(jìn)行田、水、路、林、村、礦等全要素綜合治理，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。探索“土地整治工作+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“土地整治工作+農(nóng)村旅游”等模式，有效延長土地整治工作的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和生態(tài)鏈，極大豐富土地整治工作功能，并為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強勁動力。

2 土地整治工作中生態(tài)建設(shè)的主要問題

2.1 生態(tài)建設(shè)體系沒有形成閉環(huán)

我國土地資源整治工作開展較晚，而且缺乏足夠的經(jīng)驗，對土地整治工作生態(tài)建設(shè)缺乏系統(tǒng)化的成熟方案，使得土地整治工作的時間和理論發(fā)展得不夠均衡，造成土地整治工作中出現(xiàn)生態(tài)破壞的問題。土地整治工作是一項系統(tǒng)性、宏觀性的頂層工程，需要從國家層面進(jìn)行全面的部署，但由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)存在一定的矛盾，也給土地整治工作中生態(tài)建設(shè)問題的開展造成了一定的阻礙。

2.2 思維認(rèn)識不到位

當(dāng)前在我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的開展中由于只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略環(huán)境保護(hù)，土地整治工作缺乏足夠的經(jīng)驗。我國目前無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和土地整治工作之間的平衡，造成土地整治工作規(guī)模小。由于地方和中央對生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)還存在明顯的矛盾，部分區(qū)域的發(fā)展比較滯后，很難通過犧牲經(jīng)濟(jì)的方式來保護(hù)土地資源。要注重對經(jīng)驗的不斷積累和總結(jié)，根據(jù)我國具體國情和特點采取有效措施，強化土地整治工作的整體性和全局性，保證綜合效益。

2.3 土地整治工作生態(tài)建設(shè)材料不足

在我國土地整治工作快速發(fā)展的同時，各種新材料和新工藝也在不斷增多，但受到土地整治工作開展現(xiàn)狀的影響，很多的材料和技術(shù)不能滿足土地整治工作的實際需求。在土地整治工作中，要由單一的耕地數(shù)量補充發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘|(zhì)量，增加數(shù)量，改進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，使其與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，要主動使用環(huán)境友好型田間軟體護(hù)坡材料、砂石路面添加劑、保水保肥劑以及重金屬鈍化劑等新型環(huán)保材料，運用新型環(huán)保材料對土地進(jìn)行整治，保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)的整體效果，重點解決區(qū)域環(huán)境問題，通過土地整治工作的開展可以有效降低成本，節(jié)約資源，實現(xiàn)節(jié)能減排的要求。目前，我國對土地整治工作中新材料新工藝的應(yīng)用還比較滯后，無法滿足土地整治工作的要求。

3 土地整治工作中生態(tài)建設(shè)的主要策略

3.1 扭轉(zhuǎn)生態(tài)建設(shè)的觀念

在我國目前土地整治工作的開展中最主要的目標(biāo)是土地資源，針對現(xiàn)階段土地的具體使用情況和整體的布局結(jié)構(gòu)，對土地資源進(jìn)行全方面的優(yōu)化來增強資源的整體利用效率。在土地整治規(guī)劃中，需轉(zhuǎn)變過去的建設(shè)理念，堅持“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)”的基本方針，確立生態(tài)效益優(yōu)先的觀念并將其應(yīng)用于評價分析體系中，注重生態(tài)建設(shè)的同時優(yōu)化土地資源配置，充分發(fā)揮土地資源的全部優(yōu)勢和作用。針對過去土地整治工作中存在的問題要及時地改進(jìn)與彌補，按照自然規(guī)律確保對土地資源的永續(xù)利用。在土地整治工作期間需要將自然資源以及環(huán)境作為統(tǒng)一的整體，從整體的角度進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)，保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)更加穩(wěn)定。在對各空間區(qū)域中的資源要素進(jìn)行潛力分析與評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)自然保護(hù)地的具體劃定情況以及國土開發(fā)保護(hù)格局，利用空間疊加法，確保國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的整體效率全面提高，同樣也可以妥善劃分國土空間綜合整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，例如農(nóng)用地整治、分區(qū)建設(shè)用地整治分區(qū)、生態(tài)節(jié)點保護(hù)修復(fù)區(qū)等。在國土空間綜合整治以及生態(tài)修復(fù)中，需要嚴(yán)格制定不同的要素目標(biāo)，提出具有針對性的發(fā)展策略，對綜合整治與修復(fù)的重點方向進(jìn)行判斷，而在國土空間的綜合整治中，需要對重大工程進(jìn)行全面分析與部署，并考慮區(qū)域發(fā)展的主要基礎(chǔ)特點，結(jié)合群眾意愿整體發(fā)展?jié)摿蜕鷳B(tài)修復(fù)能力進(jìn)行全面的分析，確保生態(tài)空間國土整治的效果全面提升。

3.2 完善土地整治工作生態(tài)建設(shè)體系

土地整治工作生態(tài)建設(shè)中要有扎實的理論基礎(chǔ)，為土地整治工作的具體開展提供重要的參考依據(jù)，因此我國土地整治工作要積極引入先進(jìn)的土地整治工作理念和經(jīng)驗，對土地整治工作的相關(guān)理論，如生態(tài)景觀理論、生態(tài)學(xué)科理論等進(jìn)行充分的分析，加強生態(tài)理論建設(shè)與實際整治的相互融合，結(jié)合全國的實際情況，全面優(yōu)化土地整治工作。在重點區(qū)域識別劃定中，需要對不同區(qū)域內(nèi)部的資源稟賦進(jìn)行全面的分析，充分認(rèn)識到自然系統(tǒng)的生態(tài)結(jié)構(gòu)功能，保證自然資源得到合理的優(yōu)化配置，全面保護(hù)生態(tài)功能。在指標(biāo)體系建設(shè)時，要嚴(yán)格按照山水、林、田、湖、草生命共同體的建設(shè)要素進(jìn)行分析與比較，充分考慮不同的用地綜合指標(biāo)因素，實現(xiàn)耕地質(zhì)量和耕地數(shù)量的綜合化發(fā)展。全面考慮經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)，包括文化功能、審美功能和公共情感，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)本身的自然功能，充分考慮恢復(fù)后能為人類提供什么樣的服務(wù)。

3.3 加快土地整治工作生態(tài)建設(shè)的研發(fā)

土地整治工作需要有先進(jìn)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)。從而為建設(shè)工作提供重要的基礎(chǔ)性保障，在新時期要主動鼓勵科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和院校加強對高科技材料的研發(fā)，形成良好的科研氛圍，要實現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)化，真正參與到土地整治工作中。在土地整治工作的同時要融合景觀科學(xué)、生態(tài)學(xué)等理論學(xué)科，對土壤覆蓋模式進(jìn)行綜合分析與調(diào)研，提高土地整治工作的合理性。

3.4 發(fā)揮基層組織的主體功能，促進(jìn)其內(nèi)在動力的激發(fā)

要提高區(qū)域土地整治工作效果，需要建立健全的體制機(jī)制，推動城市治理體系和治理水平的提升。在規(guī)范管理與體制制約的基礎(chǔ)上，加強基層政府的治理，由自然資源部門負(fù)責(zé)提供政策平臺和業(yè)務(wù)指導(dǎo);村集體經(jīng)濟(jì)組織起主導(dǎo)作用，集中力量，統(tǒng)籌地區(qū)全面土地規(guī)劃、項目建設(shè)。同時，為了搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，刺激農(nóng)民的內(nèi)生動機(jī)，需要實施以人為本的全面土地改良，以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，改善居住性，整合初級、次級、三級產(chǎn)業(yè)，全面改善土地。為保證各層次的功能能夠進(jìn)行差異化的管理和引導(dǎo)，就必須在空間、時間和功能層面上進(jìn)行全面的改善。在社會資本獨立參與、混合所有者、競標(biāo)聯(lián)盟以及對后期的管理和維護(hù)等方面，鼓勵社會資本參與到整體的土地恢復(fù)中來。由于土地整治工作具有較高的公共福利性質(zhì)，投入成本高且回收時間較長，很難引進(jìn)社會關(guān)系資本，因此必須通過構(gòu)建一種新的投資-收益機(jī)制來實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)。提高土地和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品的價格，改進(jìn)諸如政府補助、生態(tài)補償?shù)软椖?，鼓勵社會資金投入到生態(tài)修復(fù)工作中來。采取各種措施，構(gòu)建模式，擴(kuò)大規(guī)模，讓廣大農(nóng)民看見美好的發(fā)展前景，并采取恰當(dāng)?shù)霓k法，提高綜合土地整治工作的綜合效益。以農(nóng)民的意志為重點，采用多種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)，以全面改善土地綜合狀況為指導(dǎo)，在區(qū)域整理空間不斷擴(kuò)大的情況下，農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)與建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)的發(fā)展是提高區(qū)域生態(tài)穩(wěn)定的重要途徑。

3.5 保護(hù)生態(tài)多樣性

近年來，基于自然的解決方案（Natural-based Solution，NBS） 越來越被認(rèn)為能有效地用于氣候變化適應(yīng)和減緩、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和生物多樣性保護(hù)、自然資源可持續(xù)利用等方面的理論和實踐中。我國提出了“劃定生態(tài)保護(hù)紅線，減緩和適應(yīng)氣候變化”行動倡議，入選聯(lián)合國“基于自然的解決方案”全球15個精品案例。編制空間規(guī)劃時，確立和劃定“三線”（基本農(nóng)田保線、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)邊界線），將具有生物多樣性維護(hù)等生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極脆弱區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，基于此制定生態(tài)保護(hù)和修復(fù)專項規(guī)劃并在土地整治工作中嚴(yán)格執(zhí)行。同時在項目實施中要注意保障非目標(biāo)生物的多樣性，避免土壤侵蝕，促進(jìn)養(yǎng)分循環(huán)，消除環(huán)境污染，保護(hù)土壤中的有益生物。農(nóng)業(yè)區(qū)域有人類大量從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和勞動，很難建立自然保護(hù)區(qū)來加強生物多樣性的保護(hù)，但是可以在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的條件下，從生物多樣性、遺傳多樣性、環(huán)境多樣性等不同層面進(jìn)行綜合的利用。

4 結(jié)束語

土地整治工作中生態(tài)建設(shè)非常重要，是實現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。為了確保土地整治工作中生態(tài)環(huán)境建設(shè)更加順利，需要對有關(guān)人員的生態(tài)意識進(jìn)行不斷的優(yōu)化，加強新材料和新技術(shù)的應(yīng)用，為提高我國土地整治工作的質(zhì)量提供重要的基礎(chǔ)。

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[ 作者簡介 ]

江平，女，湖南沅江人，沅江市自然資源局，經(jīng)濟(jì)師，工程師，本科，研究方向：土地整治、經(jīng)濟(jì)。