優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策效果分析
——以上海市奉賢區(qū)為例

■ 方雪嬌 張 淼

營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國家和地區(qū)的重要軟實(shí)力，也是核心競(jìng)爭(zhēng)力。上海市高度重視營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，以放管服為核心的營(yíng)商環(huán)境改革成效顯著。其中，奉賢區(qū)展開政府審批服務(wù)機(jī)制的“自我革命”，大膽創(chuàng)新了政府服務(wù)模式。在此背景下，深入研究相關(guān)政策效果，發(fā)現(xiàn)企業(yè)的深層次訴求，找到提升營(yíng)商環(huán)境的主要著力點(diǎn)及具體對(duì)策建議，必將有助于政府服務(wù)模式改革，為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)更加有利的生存環(huán)境。

一、奉賢區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境舉措

（一）深化機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新審批服務(wù)機(jī)制

近年來，針對(duì)審批服務(wù)多頭管、效率低、環(huán)節(jié)多、辦事難的問題，奉賢區(qū)堅(jiān)持“問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、效能導(dǎo)向”，積極創(chuàng)新，推進(jìn)多項(xiàng)審批事項(xiàng)改革。

第一，成立“投資促進(jìn)局”，統(tǒng)籌調(diào)配資源。投資促進(jìn)局將投資促進(jìn)與旅游發(fā)展兩大功能合二為一，統(tǒng)籌全區(qū)產(chǎn)業(yè)和城市等方面的資源和推廣。通過發(fā)揮綜合統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)溝通的服務(wù)職能，引進(jìn)符合產(chǎn)業(yè)定位的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和優(yōu)秀人才，為投資者提供一站式優(yōu)質(zhì)和專業(yè)的服務(wù)。

第二，優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境，市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力得以激發(fā)。在服務(wù)中心的市場(chǎng)監(jiān)管局窗口進(jìn)行開業(yè)登記、領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不出門即可在稅務(wù)窗口辦理新版企業(yè)涉及的全部12 個(gè)稅務(wù)事項(xiàng)，當(dāng)天可以全部辦結(jié)。這是深化推行“一窗通”服務(wù)平臺(tái)后的一項(xiàng)重大舉措，進(jìn)一步降低了企業(yè)的辦稅成本。

第三，打通服務(wù)“關(guān)節(jié)”，暢通企業(yè)“血脈”。在整合部門資源的前提下，實(shí)現(xiàn)受理“一窗式”，設(shè)置社會(huì)投資項(xiàng)目審批、商事登記、不動(dòng)產(chǎn)登記、社會(huì)民生事務(wù)等綜合窗口，推行前臺(tái)綜合進(jìn)件、后臺(tái)分類審批、流程提速優(yōu)化、統(tǒng)一窗口出件的行政審批新模式，使企業(yè)群眾跑腿次數(shù)、申報(bào)材料、辦理時(shí)效大幅縮減。編制《一窗受理事項(xiàng)受理材料標(biāo)準(zhǔn)化指南》，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)辦事大廳進(jìn)行改造升級(jí)，初步形成網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、信息共分享、行為有記錄的智慧化服務(wù)大廳，強(qiáng)化功能集成，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“一站式”。

（二）積極主動(dòng)服務(wù)企業(yè)，用心用智幫扶發(fā)展

第一，面對(duì)新業(yè)態(tài)、新模式，相關(guān)政府部門深度鉆研，加快構(gòu)建企業(yè)梯度培育體系。在激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，提升發(fā)展質(zhì)量水平方面，奉賢區(qū)政府開展“三個(gè)一百”梯度培育工程企業(yè)認(rèn)定申報(bào)工作。

第二，推進(jìn)服務(wù)園區(qū)代辦制，打通服務(wù)“企業(yè)最后一公里”。以園區(qū)為載體，推出園區(qū)全部免費(fèi)代辦等服務(wù)方式，為企業(yè)提供無障礙、全方位、保姆式的精準(zhǔn)服務(wù)。

（三）推進(jìn)智慧城市建設(shè)，加速投資項(xiàng)目落地落實(shí)

第一，持續(xù)深化項(xiàng)目建設(shè)關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，智慧服務(wù)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在政府投資類項(xiàng)目中，針對(duì)“信息孤島、數(shù)據(jù)壟斷、重復(fù)建設(shè)”等問題，制定了推進(jìn)智慧城市建設(shè)三年行動(dòng)綱要。其中在智慧服務(wù)專項(xiàng)，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)服務(wù)于“健康美麗”產(chǎn)業(yè)，支持東方美谷建設(shè)，建設(shè)全區(qū)統(tǒng)一的大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)施、商務(wù)辦公樓宇建設(shè)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為全區(qū)商辦用地出讓、樓宇管理及招商服務(wù)提供依據(jù)。

第二，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和城市推介，招商引資成效顯著。2018年奉賢區(qū)投促局走出上海，前往布達(dá)佩斯、東京以及我國北京、香港等城市，先后開展五十多場(chǎng)推介會(huì)，引進(jìn)億元或千萬美元以上實(shí)業(yè)型項(xiàng)目20個(gè)。

二、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策存在的不足

近年，奉賢區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)“放管服”改革，加強(qiáng)政府服務(wù)便利化、提升政府服務(wù)主動(dòng)性，企業(yè)獲得感明顯增強(qiáng)，但仍存在一些體制機(jī)制沒有理順、行政效能有待提高、產(chǎn)業(yè)扶持政策與企業(yè)需求之間的匹配性差等方面的問題。

（一）電子系統(tǒng)需升級(jí)改造，行政效能有待進(jìn)一步提高

利用互聯(lián)網(wǎng)來開展政務(wù)服務(wù)，對(duì)提高政府政務(wù)辦事水平、辦事效率，提升辦事群眾對(duì)政府辦事部門的滿意度有著重要作用。針對(duì)行政審批電子化水準(zhǔn)的分析發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)廳信息的全面性、頁面的友好性較好，而網(wǎng)廳系統(tǒng)穩(wěn)定性、頁面的流暢性、信息準(zhǔn)確性等方面存在一定的提升空間。

（二）政策針對(duì)性待提升，簡(jiǎn)化流程依舊是重中之重

第一，部分領(lǐng)域政策更新慢，創(chuàng)新性亟待提升。特別是對(duì)工程設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)檢測(cè)、融資租賃等服務(wù)行業(yè)的扶持政策較為滯后，培育方法缺乏針對(duì)性。企業(yè)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，是市場(chǎng)信息的初始接收者，離千變?nèi)f化的市場(chǎng)需求和科技前沿最近。而政府根據(jù)信息制定的產(chǎn)業(yè)政策往往略顯滯后，因此需要有更具前瞻性、更有創(chuàng)新思維的政策來引領(lǐng)。

第二，區(qū)域人才政策的全面性有待提升。人才引進(jìn)及考評(píng)政策有待完善，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是中間層次人才政策有斷層。傾向于引進(jìn)院士級(jí)別的、功成名就的領(lǐng)軍人才，但針對(duì)博士以上、院士級(jí)別以下的中高端人才政策，有一些斷層。中間人才“斷檔”已開始成為企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。院士級(jí)別專家年齡比較大，或者已經(jīng)在其他的地方有比較穩(wěn)固的成就，引進(jìn)難度大成本也較高。相比之下，青年中堅(jiān)力量是企業(yè)更需要的人才，引進(jìn)難度也更小。二是人才引進(jìn)重個(gè)人輕團(tuán)隊(duì)。對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，在已引進(jìn)的人才中，多以個(gè)人形式引進(jìn)，團(tuán)隊(duì)形式引進(jìn)偏少。社會(huì)分工日益高度化，團(tuán)隊(duì)的分工與協(xié)作極為重要。領(lǐng)軍人才如果沒有其他團(tuán)隊(duì)成員的支持與協(xié)助，其創(chuàng)業(yè)、科研工作也將難以有效施展。三是人才引進(jìn)注重前期服務(wù)，后期甄別和考評(píng)機(jī)制跟不上。目前引進(jìn)高端人才主要是政府行為，企業(yè)等用人單位引才的主體需求仍待激發(fā)，人才引進(jìn)使用與產(chǎn)業(yè)政策契合度不夠。實(shí)際上，引進(jìn)高端人才并非等于引進(jìn)了高生產(chǎn)力，這只是政府引智工作的第一步，人才的合理使用才是關(guān)鍵。

第三，優(yōu)惠政策的申請(qǐng)流程繁瑣、扶持手段單一。在貫徹落實(shí)某些優(yōu)惠政策時(shí)，其申請(qǐng)的門檻高，流程復(fù)雜。這為大型企業(yè)贏得更多的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)中小企業(yè)來說門檻過高，而真正需要優(yōu)惠政策的往往都是些小微企業(yè)或者初創(chuàng)企業(yè)，卻無法達(dá)到優(yōu)惠政策的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)。其次扶持手段單一。小微企業(yè)更需要實(shí)際性的財(cái)物補(bǔ)貼維持創(chuàng)業(yè)初期的成本消耗，有規(guī)模的企業(yè)對(duì)于優(yōu)惠政策的需求更多是在榮譽(yù)以及行業(yè)地位方面，而目前優(yōu)惠政策并未考慮到處在生命周期的不同階段的企業(yè)對(duì)優(yōu)惠政策有著不同的需求。

（三）政策獲取渠道老套，政策文本過于官方

政策公開透明的滿意度低，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是政策宣傳渠道單一、宣傳力度不夠。政府對(duì)政策的宣傳、解釋、服務(wù)不到位，只是簡(jiǎn)單把政策內(nèi)容“掛網(wǎng)站”“發(fā)文件”。企業(yè)對(duì)政策的了解途徑以參與培訓(xùn)、上門咨詢等傳統(tǒng)渠道為主，時(shí)間成本高，理解轉(zhuǎn)換過程長(zhǎng)。

二是政策文本多用官方語言，對(duì)企業(yè)而言晦澀難懂。企業(yè)從業(yè)人員對(duì)政府公文用語不熟悉，“講官方”的政策文件到了這類人員的手中，就在無形中增添了企業(yè)理解和運(yùn)用政策的障礙。

三、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策對(duì)策建議

（一）細(xì)化政務(wù)服務(wù)，強(qiáng)化政府治理軟實(shí)力

建議著眼于解決政府、企業(yè)、科技創(chuàng)新等各主體之間的信息不對(duì)稱問題，通過搭建政府與企業(yè)等主體間的互動(dòng)平臺(tái)、企業(yè)之間信息對(duì)接平臺(tái)，以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的交流分享平臺(tái)，來降低各主體間的溝通互動(dòng)成本，特別是降低企業(yè)開展創(chuàng)新活動(dòng)面臨的各類交易成本。這可以從以下三個(gè)方面入手：

一是啟動(dòng)政策匯編并統(tǒng)一發(fā)布出口，提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度。從產(chǎn)業(yè)類型、企業(yè)規(guī)模、文件類型等維度出發(fā)進(jìn)行政策梳理，并進(jìn)行資源整合，匯總在同一平臺(tái)出口予以發(fā)布。

二是創(chuàng)新服務(wù)形式，建立簡(jiǎn)潔、可視化的政策解讀文件。宣傳平臺(tái)方面，盤點(diǎn)現(xiàn)有宣傳資源，考察當(dāng)前資源與企業(yè)最希望的信息獲取渠道是否匹配，建立成本低、宣傳廣、時(shí)效強(qiáng)的新媒體平臺(tái)納入考慮范圍，并將日常維護(hù)、內(nèi)容更新、疑問解答等工作常態(tài)化。同時(shí)，加強(qiáng)與“12345”政務(wù)熱線銜接，改變“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象。宣傳形式方面，在企業(yè)管理者年齡結(jié)構(gòu)日漸年輕化的背景下，其對(duì)政策宣傳及解讀形式也提出了更高的需求，通過可視化的形式將枯燥難懂的政策文件轉(zhuǎn)化成通俗易懂、圖文結(jié)合的形式。

三是以基層政府人員培訓(xùn)為先導(dǎo)，確保政策宣傳的規(guī)范性。針對(duì)企業(yè)受訪者提到的不同政府部門對(duì)政策解讀不一致的問題，建議以政府人員培訓(xùn)為先導(dǎo)，編制成服務(wù)指南，把一些政策要求、法律法規(guī)的規(guī)定，包括一些辦理的流程要求匯編成冊(cè)，指導(dǎo)基層政府部門來辦理。還要采取集中培訓(xùn)、研討交流、案例分析等多種方式來加強(qiáng)對(duì)基層部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，來提高他們的承接能力。

（二）改進(jìn)監(jiān)管方式，形成現(xiàn)代化的行政監(jiān)管模式

一是對(duì)新業(yè)態(tài)、新模式，監(jiān)管當(dāng)“包容審慎”。創(chuàng)新監(jiān)管理念與方式，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)行包容審慎監(jiān)管的方式，梳理新興行業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍和名稱表述，制定《新興產(chǎn)業(yè)分類指導(dǎo)目錄》，解決新興行業(yè)企業(yè)“身份認(rèn)證”難題。

二是用信息化科技手段，提升行政執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)效。建議與專業(yè)的政務(wù)大數(shù)據(jù)公司合作，建立行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，推進(jìn)智慧監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管。同時(shí)，以政府規(guī)章的形式對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)的運(yùn)行管理作出規(guī)定。

（三）創(chuàng)新招商模式，高標(biāo)準(zhǔn)吸引高精尖產(chǎn)業(yè)

一是建立創(chuàng)新、靈活的招商體制機(jī)制，打造強(qiáng)大的專業(yè)化招商團(tuán)隊(duì)。借鑒蘇浙粵的共同做法，引來一流大學(xué)的“金鳳凰”干招商。有了專業(yè)對(duì)口的高端人才，招商就能更加專業(yè)化。

二是采用不同的中介機(jī)構(gòu)和招商模式，推動(dòng)招商引資工作全面發(fā)展。相比政府主導(dǎo)的招商引資工作，中介機(jī)構(gòu)招商引資具有市場(chǎng)化、專業(yè)化的特點(diǎn)，不僅可以有效彌補(bǔ)政府在招商引資工作中的投入不足，同時(shí)可以更好地服務(wù)投資者，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念。

三是優(yōu)化供地模式與園區(qū)管理模式。一方面，加大對(duì)閑置廠房和低效利用土地的處置力度，實(shí)現(xiàn)城市空間集約高效和持續(xù)利用。對(duì)各開發(fā)園區(qū)的用地績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)估，對(duì)寫字樓的空置率進(jìn)行摸底調(diào)研，從而為制定工業(yè)、商辦用地的出讓，大型商辦樓宇設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃提供決策依據(jù)。另一方面，在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)寫字樓和標(biāo)準(zhǔn)廠房的基礎(chǔ)上，通過招投標(biāo)方式委托專門企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一對(duì)外租賃和服務(wù)。借助第三方平臺(tái)在行業(yè)指導(dǎo)、管理、自律、政策研究等方面的作用，向內(nèi)幫助政府加強(qiáng)功能區(qū)的統(tǒng)計(jì)、評(píng)估和規(guī)劃工作，對(duì)外幫助政策服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、政府購買公共服務(wù)，以更好地匹配企業(yè)的需求。