對違規(guī)穿越臥龍保護區(qū)事件的幾點思考

程躍紅 陳 艷 王 勇

自然保護區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。穿越，本文指進入、穿過自然保護區(qū)功能區(qū)劃的核心區(qū)。違規(guī)，本文指違反《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的有關(guān)規(guī)定。自然保護區(qū)具有豐富的生物多樣性和較為原始的自然風光，這對非原住民具有強烈的吸引力，同時隨著現(xiàn)代社會生活工作節(jié)奏的加快，城市居民特別是中青年內(nèi)心較為壓抑，渴望自由和挑戰(zhàn)，因此導致近年違規(guī)穿越自然保護區(qū)事件常有發(fā)生，其中引發(fā)的救援事件也屢見不鮮。

本文以2017年國慶、中秋“黃金周”期間3名“驢友”違規(guī)穿越四川臥龍國家級自然保護區(qū)時受困并被救助事件為例，結(jié)合臥龍保護區(qū)的實際情況，提出從救援體系建設、責任追究、信息收集、巡護管理、宣傳教育、基礎建設等方面進行綜合管控，為后續(xù)加強管理及處理類似事件提供一些參考。

一、保護區(qū)概況

臥龍國家級自然保護區(qū)成立于1963年，面積為200000公頃，是以保護大熊貓等珍稀動植物及高山森林生態(tài)系統(tǒng)為主的森林生態(tài)系統(tǒng)類型保護區(qū)；保護區(qū)位于四川盆地西緣，阿壩藏族羌族自治州東南部，東西長52千米，南北寬62千米，地理坐標為東經(jīng)102°52＇～103°24＇，北緯30°45＇～ 31°25＇；區(qū)內(nèi)有高等植物217科，814屬，1989種，其中被列為國家重點保護的珍稀瀕危植物24種；區(qū)內(nèi)有脊椎動物82科，450種，被列為國家重點保護的一類、二類動物57種。1983年，經(jīng)國務院批準，成立了四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，與保護區(qū)管理局實行“兩塊牌子，一套班子”合署辦公的管理模式，較好地協(xié)調(diào)了保護與社區(qū)發(fā)展的矛盾。據(jù)全國第四次大熊貓調(diào)查，保護區(qū)有野生大熊貓104只，約占四川省野生大熊貓種群的7.5%。

二、事件回顧

2017年春，李某、潘某、劉某3人獲知臥龍保護區(qū)有“龍眼”這條穿越線路，并通過公眾號、論壇、貼吧、QQ群等途徑收集有關(guān)信息。2017年6月，3人正式計劃徒步穿越此線路。2017年9月28日，3人邀約前往成都碰面（期間侯某、陳某2人加入）。9月30日，5人從成都包車到達臥龍鎮(zhèn)，午飯后從臥龍關(guān)村的石召坡開始徒步穿越（未經(jīng)相關(guān)部門批準）。10月4日早晨，李某發(fā)現(xiàn)潘某身體不適，隨后李某、劉某陪同潘某回撤（陳某、侯某2人繼續(xù)行進），期間遇見從四姑娘山穿越至此的3人（2男1女）。10月5日，3人繼續(xù)下撤，到達耙子橋牛棚時潘某意識開始模糊，李某隨后撥打報警電話，并原地等待救援。10月7日下午，救援隊（由保護站、民警、醫(yī)生、群眾等16人組成，10月6日從臥龍鎮(zhèn)出發(fā)，沿穿越者行走線路搜救）找到受困人員，并對潘某進行治療。10月8日繼續(xù)回撤（考慮到潘某身體狀況，選擇向河谷下撤，期間搭建簡易橋梁8座）。10月9日與沿河而上接應的第二批救援隊員（14人，10月8日從臥龍鎮(zhèn)出發(fā)，沿途搭建7座簡易橋梁）在大巖窩會合。10月10日17時，所有人員安全返回臥龍鎮(zhèn)，民警于18時對3人進行了詢問。10月11日，公安機關(guān)對3人下達了《林業(yè)行政處罰先行告知書》《林業(yè)行政處罰聽證權(quán)利告知書》等。10月15日，3人通過銀行繳納了罰款和相應救援費用。圖1為相關(guān)線路、位點示意圖。

三、處罰情況

（一）林業(yè)行政罰款處罰

根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二十七條、第三十四條第二款的相關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)對3人處以每人5000元的林業(yè)行政罰款處罰。

（二）救援費用分擔

臥龍鎮(zhèn)人民政府（救援主體）依據(jù)《中華人民共和國旅游法》第八十二條、《四川省登山管理辦法》第二十九條規(guī)定以及參照同類救助事件處置情況，本著公平、教育、警示的目的，要求被救者對救援費用進行必要的分擔；在扣除保護區(qū)管理局、臥龍鎮(zhèn)人民政府作為救助部門所承擔的22000.00元救援費用外，責成3人共同承擔救援過程中產(chǎn)生的應由個人承擔的生活物資費用、醫(yī)療費用、救援隊民工勞務費用等共計42506.10元。

四、討論及建議

（一）救援體系建設問題

目前臥龍保護區(qū)沒有專門機構(gòu)、人員從事此類事故救援工作，通常是臨時性的組織人員進行施救；由于此類事故發(fā)生具有隨機性和偶然性，加之存在救援時間緊迫、時間跨度長、空間有限、難度大、通信不暢等困難，特別是轄區(qū)這種高山峽谷地形地貌常常會導致救援效率低下、自身安全得不到保障等諸多問題，因此有必要在保護區(qū)建設一支常態(tài)化、正規(guī)化、具有較強施救能力的野外應急救援隊伍。建議從保護區(qū)現(xiàn)有機構(gòu)中，抽調(diào)部分身體素質(zhì)好、野外生存技能豐富、熟悉轄區(qū)環(huán)境、組織性紀律性強的人員來組建應急兼職救援隊，比如可以從保護站、派出所、應急救援、醫(yī)院、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、民兵、村組群眾等人員中來挑選，同時邀請藍天救援隊等專業(yè)救援機構(gòu)對隊員進行必要的技能、知識培訓（其中包扎、止血、輸液、心肺復蘇等醫(yī)療救護技能、知識尤為重要，因此隊員中最好有醫(yī)生）；建議落實一定的工作經(jīng)費，配備通訊、照明、繩索、擔架、服裝等相關(guān)的救援裝備；加強日常演練工作，力爭打造一支屬于保護區(qū)的專業(yè)化、規(guī)范化、高效化的野外救援隊伍。

（二）有關(guān)法律問題

目前保護區(qū)管理局針對此類違規(guī)穿越事件處罰的依據(jù)主要是《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》和有關(guān)案例。在本次事件中，公安機關(guān)采取了頂格行政罰款處罰的方式，我們認為非常必要，理由主要有以下幾點：第一，在《四川省林業(yè)行政處罰自由裁量標準》中，針對違規(guī)進入保護區(qū)核心區(qū)有頂格處罰的相關(guān)規(guī)定；第二,由于救援回撤路線位于銀廠溝河谷，此時仍處于豐水期，水流湍急，導致整個救援過程異常艱險，同時為了安全通行，期間還砍伐多顆樹木搭建便橋，加之救援人員多（30人）、時間長（4天）并且處于保護區(qū)核心區(qū)，客觀上對周圍野生動植物造成了一定負面影響；第三，此3人具有較好教育背景及穩(wěn)定收入來源，并且穿越前都看到了保護區(qū)相關(guān)警示、宣傳標牌，但仍我行我素，缺乏對法律、自然的基本敬畏之心，屬于明知故犯；第四，此次事件發(fā)生在國慶、中秋“黃金周”期間，社會影響十分廣泛且惡劣；第五，長期以來，此類事件的違規(guī)成本太過低廉，客觀上助長了違規(guī)穿越之風，不利于保護區(qū)的管理。

事件中，我們看到這種穿越行為的組織方式比較隨意和松散，費用也主要是AA制，而且一般都會有風險自負、責任自擔的口頭或者書面約定條款，但是通常在此類安全事故案件認定中這些免責條款都是無效的，因為“驢友”之間存在一定的注意義務、互相救助的義務。同時，建議針對同行穿越的陳某、侯某以及途中遇見的其他3名穿越人員，采取更加有效的追責程序，追究其在該事件中的法律、民事責任。此外，我們還應該看到，此類救援屬于突發(fā)事件，情況危急，本著以人為本、生命至上的人道主義精神，救助隊員采取了非常規(guī)方式進入保護區(qū)的核心區(qū)進行救援，但是按照保護區(qū)條例相關(guān)規(guī)定，任何人都需要在取得相應許可后方可進入保護區(qū)的核心區(qū)，因此作為保護區(qū)的管理者今后更應該在預案、匯報、許可等方面加強溝通協(xié)調(diào)；另外，建議在自然保護區(qū)條例、登山管理辦法、旅游法等法律法規(guī)修訂時能做出相應調(diào)整，設置有關(guān)條款，以適應社會發(fā)展的需要。

（三）調(diào)查摸底及巡護管理問題

該救援事件發(fā)生后，我們通過社區(qū)調(diào)查、訪問及網(wǎng)絡媒體收集等方式，初步可以得到以下信息：一是“龍眼”穿越線路已通過公眾號、貼吧、論壇等渠道被廣大“驢友”高度關(guān)注和認可（選擇）；二是自2007年首次有“驢友”穿越“龍眼”以來，該線路一直有人員在違規(guī)穿越，并且人數(shù)還有逐年增加趨勢（目前年均500～600人），同時據(jù)此還演變出其他4條線路；三是該區(qū)域已經(jīng)發(fā)生過多起類似救助、傷亡事件（發(fā)生時間分別為2011年7月、2013年10月、2015年9月）；四是選擇從四姑娘山保護區(qū)進，從臥龍保護區(qū)出的有65%，反向穿越有35%；男生占70%，女生占30%，并且所有人員都為中青年；途中存在的危險主要有迷路、滑墜、高反、失溫、山洪泥石流等；五是80%的穿越人員在領(lǐng)隊、住宿、用車、用餐等方面與當?shù)厝罕娪兄苯咏佑|，90%的穿越行為發(fā)生在6-10月之間，穿越時長通常為六七天。針對以上收集整理到的基本情況，我們建議保護區(qū)相關(guān)職能機構(gòu)、部門及人員，應該全面、及時、動態(tài)的收集分析管護區(qū)域內(nèi)的相關(guān)情況，針對重點區(qū)域、重要時間節(jié)點（如暑假、國慶節(jié)、中秋節(jié)等假期）、重點人員以及網(wǎng)絡輿情，提前做好預案和預判，加強與相鄰保護區(qū)、地方政府的協(xié)調(diào)與溝通，做到信息互通共享，有針對性的加強日常巡護管理工作，特別是發(fā)動轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)護林員、人民群眾參與到監(jiān)督管理工作中來，提前介入，第一時間發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止違規(guī)穿越人員，從源頭上杜絕違規(guī)穿越行為，避免類似安全事故及救援事件的再次發(fā)生。

（四）宣傳引導問題

建議制定出臺保護區(qū)的有償救援制度。將此次救援、處罰情況、有償救援制度長期頂置于門戶網(wǎng)站、公眾號等宣傳媒介的醒目位置，加大宣傳引導力度，讓瀏覽、關(guān)注的訪客引起重視。同時，保護區(qū)管理局可以通過編制手冊（包含穿越的違規(guī)、面臨的處罰、存在的危險、已經(jīng)發(fā)生過的傷亡事故、救助等情況）、印發(fā)傳單、懸掛橫幅、增加警示標識標牌等方式，進一步完善區(qū)局、鎮(zhèn)、村、組、戶的多級保護網(wǎng)絡，廣泛深入的宣傳有關(guān)法律法規(guī)，讓職工、群眾、游客學習了解，力爭在轄區(qū)營造一個齊抓共管違規(guī)穿越的良好的氛圍。

（五）基礎建設問題

結(jié)合保護區(qū)“數(shù)字臥龍”信息化建設平臺，建議在轄區(qū)重要路口、關(guān)鍵位點、重點區(qū)域建設一批數(shù)字化遠程高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)，提高監(jiān)控覆蓋率，及時發(fā)現(xiàn)、勸阻違規(guī)穿越人員，源頭上減少違規(guī)入?yún)^(qū)的人數(shù)；建議在保護區(qū)試驗區(qū)可以劃定一定區(qū)域、線路供“驢友”開展戶外活動，起到一定分流緩沖作用；提高保護區(qū)通信網(wǎng)絡的覆蓋率，方便報警、求救及救援工作的開展。