社團(tuán)自治視域下中國(guó)足協(xié)引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的省思

柯陽(yáng)

1 問(wèn)題的提出

近年來(lái)隨著中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽的職業(yè)化和市場(chǎng)化程度不斷加深，聯(lián)賽各俱樂(lè)部的投入呈現(xiàn)出爆炸式的增長(zhǎng)。職業(yè)足球俱樂(lè)部運(yùn)營(yíng)成本中最大的一部分就是球員成本，這既包括了球員的工資，也包括了球員轉(zhuǎn)會(huì)過(guò)程中產(chǎn)生的費(fèi)用，在足球轉(zhuǎn)會(huì)市場(chǎng)上引進(jìn)高水平的外援成為各家俱樂(lè)部快速提升球隊(duì)實(shí)力和知名度的有效途徑[1]。在此背景下，球員的身價(jià)也是水漲船高，球員“溢價(jià)”現(xiàn)象在中國(guó)足壇表現(xiàn)得尤為明顯。在國(guó)家層面，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年通過(guò)的《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》就明確提出要 “有效防止球員身價(jià)虛高、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題”。為了“限制足球俱樂(lè)部追求短期成績(jī)、盲目攀比、高價(jià)引援、哄抬價(jià)格的行為，維護(hù)職業(yè)足球聯(lián)賽市場(chǎng)秩序，促進(jìn)職業(yè)足球健康、穩(wěn)定發(fā)展”，從2017年5月起中國(guó)足球協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱中國(guó)足協(xié)）連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于限制高價(jià)引援的通知》《關(guān)于2017年夏季注冊(cè)轉(zhuǎn)會(huì)期收取引援調(diào)節(jié)費(fèi)相關(guān)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于執(zhí)行收取引援調(diào)節(jié)費(fèi)相關(guān)工作的補(bǔ)充規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充規(guī)定》），決定自2017年夏季注冊(cè)轉(zhuǎn)會(huì)期起，處于虧損狀態(tài)的俱樂(lè)部在引進(jìn)外援時(shí)的支出不得超過(guò)中國(guó)足協(xié)規(guī)定的上限額度，該項(xiàng)制度一出臺(tái)，就引起足壇極大的爭(zhēng)議[2]。毫無(wú)疑問(wèn)，引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的出臺(tái)會(huì)對(duì)各俱樂(lè)部的球隊(duì)實(shí)力和聯(lián)賽的發(fā)展造成重大影響。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)足協(xié)管理足球事務(wù)時(shí)帶有明顯的官方色彩和行政強(qiáng)制意味，中國(guó)足協(xié)在制定“引援調(diào)節(jié)費(fèi)”制度時(shí)是基于怎樣的主體地位？中國(guó)足協(xié)出臺(tái)該項(xiàng)制度行使的是行政權(quán)力還是行業(yè)協(xié)會(huì)的自治權(quán)？向各俱樂(lè)部收取引援調(diào)節(jié)費(fèi)是何種性質(zhì)的行為？這些問(wèn)題如不加以厘清，引援調(diào)節(jié)費(fèi)的合法性與正當(dāng)性便難以得到有效支撐，其有效實(shí)施及功能實(shí)現(xiàn)亦將障礙重重，中國(guó)足球職業(yè)運(yùn)動(dòng)的既定發(fā)展目標(biāo)更是難以達(dá)成。因此，本文從社團(tuán)自治的視角出發(fā)來(lái)探究中國(guó)足協(xié)的法律地位，進(jìn)而圍繞其身份問(wèn)題來(lái)論述引援調(diào)節(jié)費(fèi)的法律性質(zhì)，再?gòu)某绦蚝蛯?shí)體兩個(gè)角度檢視現(xiàn)行的引援調(diào)節(jié)費(fèi)規(guī)則，以期對(duì)中國(guó)足協(xié)如何完善引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度及今后怎樣規(guī)范行使社團(tuán)自治權(quán)提出一些建議。

2 中國(guó)足協(xié)的性質(zhì)判識(shí)

引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的制定和實(shí)施主體是中國(guó)足協(xié)，其機(jī)構(gòu)屬性及權(quán)限厘定是透析引援調(diào)節(jié)費(fèi)的基礎(chǔ)和前提問(wèn)題，也是厘清有關(guān)引援調(diào)節(jié)費(fèi)諸多爭(zhēng)議的關(guān)鍵所在。因此，在對(duì)引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度作出解讀之前，必須準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)中國(guó)足協(xié)的法律地位及其職業(yè)聯(lián)賽的治理體系，在此基礎(chǔ)上探究引援調(diào)節(jié)費(fèi)的法律性質(zhì)，并對(duì)該制度作出進(jìn)一步的評(píng)述和反思。

2.1 中國(guó)足協(xié)權(quán)力來(lái)源的應(yīng)然圖景

根據(jù)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)章程》對(duì)中國(guó)足協(xié)的定義，“中國(guó)足協(xié)是中華人民共和國(guó)從事足球運(yùn)動(dòng)的組織自愿結(jié)成的全國(guó)性、非營(yíng)利性、體育類社團(tuán)法人……根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國(guó)足球事務(wù)”。從章程的表述中，可以清楚地得知中國(guó)足協(xié)是一個(gè)社團(tuán)組織，具有獨(dú)立的社團(tuán)法人資格。自中世紀(jì)以來(lái)關(guān)于社團(tuán)的權(quán)力性質(zhì)和權(quán)力來(lái)源在法學(xué)界備受爭(zhēng)議，“諸如一個(gè)社團(tuán)的存在和權(quán)力是來(lái)自某個(gè)公共權(quán)威的授權(quán)呢，還是來(lái)自創(chuàng)建人的意志，抑或是來(lái)自它作為一個(gè)聯(lián)合體所固有的性質(zhì)……”[3]一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)權(quán)力來(lái)源的劃分，本文認(rèn)為社團(tuán)的權(quán)力來(lái)源有三種方式：一是法律的明確授權(quán)；二是行政機(jī)關(guān)的委托；三是內(nèi)部成員之間達(dá)成的章程或者契約。

中國(guó)足協(xié)作為管理全國(guó)足球運(yùn)動(dòng)的專業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)，其權(quán)力如上文所述可能有多種來(lái)源，但作為一個(gè)從事足球運(yùn)動(dòng)的組織自愿結(jié)成的社團(tuán)，其制定和實(shí)施引援調(diào)節(jié)費(fèi)是行使基于中國(guó)足協(xié)內(nèi)部的章程或契約形成的社團(tuán)自治權(quán)。借用盧梭的社會(huì)契約理論來(lái)解釋這一問(wèn)題：為了共同抵御外界或成員間的干擾和阻礙，從事足球運(yùn)動(dòng)的個(gè)體結(jié)成社團(tuán)組織以更好地維護(hù)自身的利益，在此過(guò)程中讓渡自身的部分權(quán)利給社團(tuán)，從而使足協(xié)在成員合意的基礎(chǔ)上獲得了管理公共事務(wù)的內(nèi)部自治權(quán)。這種內(nèi)部自治權(quán)就包括了足協(xié)的處罰權(quán)，“社團(tuán)自稱的處罰權(quán) （或社會(huì)群體所作出的合法反應(yīng)）可以歸因于成員對(duì)章程的同意”[4]，并且“社團(tuán)處罰的目的一般是為了強(qiáng)行貫徹由其社員所提出的行為規(guī)范，如一個(gè)體育協(xié)會(huì)需遵守其比賽規(guī)則……經(jīng)驗(yàn)表明，社團(tuán)不采用這樣的措施是不行的”[5]。也就是說(shuō)根據(jù)私法自治的原則社團(tuán)可以對(duì)其成員行使為實(shí)現(xiàn)章程的目的所必需的處罰權(quán)，例如中國(guó)足協(xié)章程當(dāng)中所規(guī)定的諸如“通告批評(píng)”“警告”“罰款”“禁止轉(zhuǎn)會(huì)”等處罰措施都帶有鮮明的民事性和自治性色彩,并且按照國(guó)際足聯(lián)章程的規(guī)定，各國(guó)足協(xié)必須獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，不得受第三方干預(yù)[6]。因此從足球協(xié)會(huì)的產(chǎn)生機(jī)制和國(guó)際慣例的角度來(lái)分析，足協(xié)的權(quán)力來(lái)源應(yīng)當(dāng)主要是基于其成員達(dá)成的章程或契約的授權(quán)，足協(xié)所行使的權(quán)力的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)主要是私法領(lǐng)域的社團(tuán)自治權(quán)而非行政權(quán)力。

2.2 中國(guó)足協(xié)政社不分的現(xiàn)實(shí)

但是結(jié)合中國(guó)足球的發(fā)展歷程就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述圖景未免過(guò)于理想化了。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)足球行業(yè)就帶有濃厚的官辦色彩，2015年最高人民法院曾在“粵超公司訴廣東省足協(xié)和珠超公司壟斷案”中對(duì)中國(guó)足協(xié)的性質(zhì)作出以下論述：在國(guó)家推行新一輪足球改革之前，中國(guó)足協(xié)依托于足球運(yùn)動(dòng)管理中心來(lái)運(yùn)作，形成了“運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心＋全國(guó)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)”的獨(dú)特模式，即“一套人馬，兩塊牌子”。中國(guó)足協(xié)和作為行政機(jī)關(guān)的足球運(yùn)動(dòng)管理中心的職責(zé)和地位嚴(yán)重混同，中國(guó)足協(xié)在事實(shí)上成為了管理足球運(yùn)動(dòng)的行政機(jī)關(guān)，本該由其行使的行業(yè)自治權(quán)也蒙上了一層行政強(qiáng)制力的色彩。而在2015年《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》頒布以來(lái)，頂層設(shè)計(jì)者正按照“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的原則推動(dòng)中國(guó)足協(xié)和國(guó)家體育總局脫鉤，使其成為一個(gè)獨(dú)立的、實(shí)體化的社團(tuán)法人，這也是國(guó)際足聯(lián)長(zhǎng)期以來(lái)所倡導(dǎo)的各國(guó)足協(xié)所應(yīng)當(dāng)采取的組織架構(gòu)，是“政治不得干預(yù)足球”原則的基本要求。然而，僅憑中央出臺(tái)的足球改革方案就完全切斷足協(xié)與政府的關(guān)聯(lián)也是不切實(shí)際的。雖然足球運(yùn)動(dòng)管理中心已于2017年1月被正式注銷(xiāo)，在組織架構(gòu)上似乎實(shí)現(xiàn)了中國(guó)足協(xié)與國(guó)家體育總局的“脫鉤”，但正如2017年最新版足協(xié)章程中所提及的 “足協(xié)根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國(guó)足球事務(wù)”，從目前來(lái)看，中國(guó)足協(xié)還尚未成為一個(gè)完全自治的社團(tuán)主體，“將足協(xié)定位為事實(shí)上履行公共職能，能夠行使公共權(quán)力，具有社會(huì)與行政共治性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，更為妥當(dāng)”[7]。但是依舊應(yīng)當(dāng)以“社團(tuán)自治”的原則與要求來(lái)檢視當(dāng)下中國(guó)足協(xié)的行為，畢竟“社團(tuán)自治”才是未來(lái)足協(xié)改革的發(fā)展方向，也是實(shí)現(xiàn)足球治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，在這一背景下來(lái)解讀和審視中國(guó)足協(xié)新近出臺(tái)的 “引援調(diào)節(jié)費(fèi)”制度，更能契合當(dāng)前足球改革的精神。

3 引援調(diào)節(jié)費(fèi)的治理邏輯與性質(zhì)辨析

基于上述對(duì)中國(guó)足協(xié)性質(zhì)及其法律地位的分析，本文認(rèn)為中國(guó)足協(xié)管理足球事務(wù)的權(quán)力并非來(lái)源于法律法規(guī)或政府的授權(quán)，而分析引援調(diào)節(jié)費(fèi)這一具體的制度規(guī)定則需要從整個(gè)職業(yè)足球聯(lián)賽的治理體系出發(fā)，方可厘清其中的法律關(guān)系，從而便于更加全面地理解引援調(diào)節(jié)費(fèi)。

3.1 中國(guó)足協(xié)管理俱樂(lè)部的治理邏輯

從中國(guó)足協(xié)的治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，章程所規(guī)定的可以加入中國(guó)足協(xié)的七類會(huì)員主體中并未包含職業(yè)足球俱樂(lè)部，既然各俱樂(lè)部并非中國(guó)足協(xié)的會(huì)員，為何中國(guó)足協(xié)可以通過(guò)直接下發(fā)文件的方式對(duì)俱樂(lè)部進(jìn)行管理呢？有學(xué)者認(rèn)為，俱樂(lè)部是各省市、行業(yè)、系統(tǒng)的足協(xié)的會(huì)員，而各省市、行業(yè)、系統(tǒng)足協(xié)又是中國(guó)足協(xié)的會(huì)員，基于此可以認(rèn)為俱樂(lè)部與中國(guó)足協(xié)達(dá)成了“事實(shí)契約”，使俱樂(lè)部得以接受中國(guó)足協(xié)的管理[1]。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)的推理并不嚴(yán)密，無(wú)法厘清中國(guó)足協(xié)與俱樂(lè)部之間的治理關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

要明確中國(guó)足協(xié)與俱樂(lè)部之間的關(guān)系，首先必須解析中國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽的辦賽模式和治理結(jié)構(gòu)。在2012年中國(guó)足協(xié)出臺(tái)《中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案（試行）》之后，就開(kāi)始了職業(yè)聯(lián)賽的“管辦分離”改革，即把職業(yè)足球的管理職能和辦賽職能分開(kāi)，具體來(lái)說(shuō)就是改革職業(yè)聯(lián)賽的治理體系，通過(guò)中國(guó)足協(xié)授權(quán)組建具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)，讓職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)承擔(dān)辦賽職能，具體負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽的經(jīng)營(yíng)決策、發(fā)展規(guī)劃及其他的具體事務(wù)[8]。而中國(guó)足協(xié)則退居幕后，成為聯(lián)賽的服務(wù)者和監(jiān)管者，承擔(dān)聯(lián)賽重大事宜（如注冊(cè)、運(yùn)動(dòng)員身份認(rèn)證與轉(zhuǎn)會(huì)等）的審批和管理工作。在此情況下，盡管俱樂(lè)部不是中國(guó)足協(xié)的會(huì)員，但是俱樂(lè)部參加職業(yè)足球聯(lián)賽就必須接受賽事主辦方和監(jiān)管者的管理，而職業(yè)聯(lián)賽的球員注冊(cè)管理及俱樂(lè)部的準(zhǔn)入制度屬于中國(guó)足協(xié)管理和調(diào)整的重大事宜，因此，通過(guò)調(diào)整職業(yè)聯(lián)賽的相關(guān)制度規(guī)范，中國(guó)足協(xié)得以對(duì)參加足球聯(lián)賽的各俱樂(lè)部進(jìn)行介入和調(diào)整。此外，由于職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的組成中也包括了俱樂(lè)部代表，俱樂(lè)部在理事會(huì)中享有相應(yīng)的參與權(quán)和投票權(quán)，因此俱樂(lè)部成為了職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)的會(huì)員從而間接地接受中國(guó)足協(xié)的管理。

3.2 引援調(diào)節(jié)費(fèi)的性質(zhì)辨析

3.2.1 引援調(diào)節(jié)費(fèi)不是“費(fèi)”

引援調(diào)節(jié)費(fèi)，從名稱上看其似乎是一種“費(fèi)”，但是根據(jù)引援調(diào)節(jié)費(fèi)的制度內(nèi)容，其與通常意義上“費(fèi)”的概念相差甚遠(yuǎn)。一般來(lái)說(shuō)，費(fèi)是相對(duì)人基于受益負(fù)擔(dān)理論對(duì)其所享受到的產(chǎn)品或服務(wù)所支付的對(duì)價(jià)[9]。然而中國(guó)足協(xié)要求各俱樂(lè)部支付引援調(diào)節(jié)費(fèi)只是單純地增設(shè)了俱樂(lè)部的負(fù)擔(dān)而未提供服務(wù)，在該制度下，俱樂(lè)部的引援支出被規(guī)定了上限，超出上限則需繳納同等金額的調(diào)節(jié)費(fèi)，俱樂(lè)部繳納調(diào)節(jié)費(fèi)不是基于中國(guó)足協(xié)提供的某種服務(wù)，而更多是違反了中國(guó)足協(xié)的引援規(guī)定而被迫繳納的罰款。

此外，四部委曾在2017年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)管理的意見(jiàn)》中提到要切實(shí)清理、查出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)違規(guī)收費(fèi)的行為，明確“嚴(yán)禁只收費(fèi)不服務(wù)”的行為。雖然從字面上看，中國(guó)足協(xié)并不屬于傳統(tǒng)意義上的商會(huì)，但是“同一個(gè)主體在不同法律關(guān)系中據(jù)以顯示自身特質(zhì)的，不是其名稱和形式，而是具體的行為”[10]。由于各職業(yè)俱樂(lè)部都是從事職業(yè)足球運(yùn)動(dòng)的具有公司法人資格的經(jīng)營(yíng)者，俱樂(lè)部參加職業(yè)聯(lián)賽就是俱樂(lè)部從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程，其根本目的就是營(yíng)利，而職業(yè)聯(lián)賽理事會(huì)及中國(guó)足協(xié)作為職業(yè)足球聯(lián)賽這一行業(yè)中形成的行業(yè)管理者，對(duì)其成員及利益相關(guān)者的收費(fèi)行為也應(yīng)受到上述文件的規(guī)范。如果引援調(diào)節(jié)費(fèi)屬于上述文件中的“費(fèi)”，那么中國(guó)足協(xié)就明顯地違反了這一部門(mén)規(guī)章的規(guī)定，然而通過(guò)上述的分析，筆者認(rèn)為引援調(diào)節(jié)費(fèi)不屬于基于服務(wù)的對(duì)價(jià)而產(chǎn)生的“費(fèi)”。

3.2.2 引援調(diào)節(jié)費(fèi)是一種社團(tuán)罰

既然不能從“費(fèi)”的角度去理解引援調(diào)節(jié)費(fèi)，那么是否可以將其理解為一種財(cái)產(chǎn)懲罰呢？依據(jù)德國(guó)法，社團(tuán)以其章程或其他自治規(guī)則的規(guī)定對(duì)其成員所施加的懲戒被稱為社團(tuán)罰[11]。既然社團(tuán)是成員自發(fā)形成的社會(huì)自治組織，其自治權(quán)來(lái)自于成員權(quán)利的讓渡，那么“這樣的行業(yè)協(xié)會(huì)，其獎(jiǎng)懲機(jī)制（行規(guī)行約）是社團(tuán)契約的一部分，具有合法性基礎(chǔ)”[12]。作為社團(tuán)罰的一種，財(cái)產(chǎn)罰是社團(tuán)對(duì)違反規(guī)定的成員所施加的限制或剝奪某種財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰。

中國(guó)足協(xié)出臺(tái)引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的目的，是“規(guī)范各俱樂(lè)部追求短期成績(jī)、盲目攀比、高價(jià)引援、哄抬價(jià)格的行為”，顯然中國(guó)足協(xié)是希望利用引援調(diào)節(jié)費(fèi)的威懾作用去引導(dǎo)俱樂(lè)部將引援支出控制在一定限度內(nèi)，并不愿看到俱樂(lè)部仍舊高價(jià)引援而頻繁觸犯該條款。并且從該制度的規(guī)范結(jié)構(gòu)來(lái)看，中國(guó)足協(xié)強(qiáng)制俱樂(lè)部在引進(jìn)高價(jià)外援時(shí)必須向足球發(fā)展基金會(huì)繳納一筆款項(xiàng)，否則不予辦理球員注冊(cè)手續(xù)，實(shí)質(zhì)上就相當(dāng)于中國(guó)足協(xié)對(duì)違反規(guī)定的俱樂(lè)部收取同等金額的罰款，然后將罰款再捐給基金會(huì)，該行為本質(zhì)上是通過(guò)設(shè)置一種不利的后果來(lái)威懾成員從而引導(dǎo)其行為，繳納引援調(diào)節(jié)費(fèi)就是這項(xiàng)制度中的不利后果。而且在實(shí)踐中由于有俱樂(lè)部采取“租借變轉(zhuǎn)會(huì)”的形式以規(guī)避引援調(diào)節(jié)費(fèi)，為此中國(guó)足協(xié)專門(mén)發(fā)文要求以 “實(shí)質(zhì)重于形式”的原則審查球員的各類轉(zhuǎn)會(huì)行為，明顯是將高價(jià)引援作為一種違規(guī)行為予以看待并對(duì)其進(jìn)行處罰，這也從側(cè)面印證了中國(guó)足協(xié)對(duì)高價(jià)引援的態(tài)度，即以懲戒的方式來(lái)阻止球隊(duì)高價(jià)引援。因此，引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度是一種典型的帶有懲戒性質(zhì)的社團(tuán)罰。

4 對(duì)引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的檢視與反思

4.1 規(guī)則設(shè)計(jì)缺乏自洽性

“自洽性是衡量一項(xiàng)規(guī)則完善與否的基本標(biāo)尺”[13]，引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的制定和出臺(tái)在文本設(shè)計(jì)和邏輯適用等方面存在著較為突出的問(wèn)題，該制度中的核心概念——“引援支出”的內(nèi)涵和外延就不甚明晰，而對(duì)這個(gè)概念的厘定會(huì)直接影響俱樂(lè)部是否應(yīng)當(dāng)繳納或繳納多少調(diào)節(jié)費(fèi)。一般來(lái)說(shuō)，在一個(gè)球員的轉(zhuǎn)會(huì)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生多項(xiàng)費(fèi)用，其中最為核心的就是俱樂(lè)部為引進(jìn)球員而向原俱樂(lè)部支付的轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)，有時(shí)新俱樂(lè)部為了促成球員支持轉(zhuǎn)會(huì)還可能向球員支付一筆簽字費(fèi)，除此之外俱樂(lè)部也需向促成轉(zhuǎn)會(huì)的經(jīng)紀(jì)人支付磋商或中介費(fèi)用，這些費(fèi)用都屬于廣義上的俱樂(lè)部的引援支出。那么引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度中的“引援支出”具體包含哪些支出呢？相關(guān)的文件中并未給出明確的答案，這給實(shí)踐中引援調(diào)節(jié)費(fèi)的計(jì)算帶來(lái)了障礙。

中國(guó)足協(xié)在2018年頒布的《補(bǔ)充規(guī)定》中對(duì)引援調(diào)節(jié)費(fèi)的計(jì)算做了相關(guān)的補(bǔ)充回應(yīng)，即在“采取支付球員與原俱樂(lè)部合同約定的違約金的方式”使球員以自由身加盟的形式中引援調(diào)節(jié)費(fèi)以約定的違約金為標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)足協(xié)此舉盡管堵住了俱樂(lè)部觸發(fā)違約金條款規(guī)避引援調(diào)節(jié)費(fèi)的漏洞，但仍未對(duì)“引援支出”作出詳盡、具體的解釋，這導(dǎo)致該制度對(duì)一些俱樂(lè)部在實(shí)踐中采取的變相轉(zhuǎn)會(huì)以規(guī)避引援調(diào)節(jié)費(fèi)的手段束手無(wú)策。例如對(duì)于俱樂(lè)部采取的“球員互換”“股權(quán)置換球員”以及“租借變轉(zhuǎn)會(huì)”等各類五花八門(mén)的轉(zhuǎn)會(huì)形式，中國(guó)足協(xié)只是籠統(tǒng)地規(guī)定采用“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)會(huì)進(jìn)行審查，但審查的標(biāo)準(zhǔn)卻模糊不定，以致出現(xiàn)了類似轉(zhuǎn)會(huì)行為“同案不同判”的亂象，造成了引援調(diào)節(jié)費(fèi)規(guī)則適用的混亂和不公。

4.2 文件制定背離程序正義

社團(tuán)作為承載著社會(huì)公共治理職責(zé)的單元體，其規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，特別是涉及到成員重大利益的罰則設(shè)定時(shí)，處罰的設(shè)定更應(yīng)采取嚴(yán)格的程序來(lái)保障成員的權(quán)益不受非法侵害。對(duì)于足球俱樂(lè)部而言，引援的質(zhì)量直接關(guān)系到球隊(duì)的整體實(shí)力，進(jìn)而影響到在聯(lián)賽中的比賽成績(jī)，而比賽成績(jī)則決定了俱樂(lè)部的收入高低。有研究表明，足球俱樂(lè)部在賽場(chǎng)上的成功在很大程度上是由其花在球員上的開(kāi)銷(xiāo)決定的[14]。然而縱觀引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的制定過(guò)程，不僅事先沒(méi)有征集會(huì)員及各俱樂(lè)部的意見(jiàn)，而且如此重要的事項(xiàng)僅由中國(guó)足協(xié)的執(zhí)委會(huì)單方出臺(tái)幾個(gè)文件就要求俱樂(lè)部遵照?qǐng)?zhí)行。根據(jù)中國(guó)足協(xié)章程的規(guī)定，會(huì)員大會(huì)才是中國(guó)足協(xié)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，執(zhí)委會(huì)是會(huì)員大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度涉及到足協(xié)內(nèi)部的處罰規(guī)則，屬于社團(tuán)自治的重大事項(xiàng)，而如此重要的規(guī)則的制定主體與實(shí)施主體均為執(zhí)委會(huì)，顯然背離了程序正義的要求，“僅以社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)的單獨(dú)意志自定規(guī)則并自己執(zhí)行處罰是嚴(yán)重違反正當(dāng)程序的法治原則的”[15]。

此外，根據(jù)《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》有關(guān)罰款的規(guī)定，罰款的最高金額不得超過(guò)100萬(wàn)元人民幣，而在實(shí)踐中引援調(diào)節(jié)費(fèi)動(dòng)輒幾千萬(wàn)歐元，明顯超出紀(jì)律準(zhǔn)則中對(duì)罰款的最高限額規(guī)定。雖然中國(guó)足協(xié)并未直接收取引援調(diào)節(jié)費(fèi)，但是強(qiáng)制俱樂(lè)部繳納高額的引援調(diào)節(jié)費(fèi)在本質(zhì)上就是一種財(cái)產(chǎn)罰，是一種變相的罰款，給俱樂(lè)部帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失與罰款的效果一樣。從《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》的規(guī)范目的出發(fā)，設(shè)置罰款的最高限額就是為了防止社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，過(guò)分侵害俱樂(lè)部的財(cái)產(chǎn)利益。而引援調(diào)節(jié)費(fèi)的設(shè)置明顯違背了《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》的初衷，社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)采取這種手段規(guī)避了罰款最高數(shù)額的限制，設(shè)置了名義上不屬于罰款卻和罰款有著同樣懲戒效果的調(diào)節(jié)費(fèi)。

4.3 制度出臺(tái)違反比例原則

作為一般法律原則，比例原則在國(guó)際體育仲裁領(lǐng)域已經(jīng)得到廣泛的適用，比例原則在國(guó)際體育仲裁中集中體現(xiàn)為判斷規(guī)制措施和處罰方式的設(shè)定所追求的目的與所采用的手段是否合理、適度、合比例[16]。具體來(lái)說(shuō)，比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三方面，而本文主要從必要性原則和狹義比例原則來(lái)審視這一制度。

必要性原則又稱最小損害原則。在眾多規(guī)制俱樂(lè)部競(jìng)爭(zhēng)秩序的手段當(dāng)中，引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度帶來(lái)的損害不可謂不大。2019年3月19日中國(guó)足協(xié)公布的冬季轉(zhuǎn)會(huì)球員名單顯示，與以往中國(guó)足球超級(jí)聯(lián)賽（簡(jiǎn)稱中超）轉(zhuǎn)會(huì)窗口的火爆相比，當(dāng)年的轉(zhuǎn)會(huì)市場(chǎng)顯得十分冷清，轉(zhuǎn)會(huì)人數(shù)與往年相比下降不少[17]。轉(zhuǎn)會(huì)市場(chǎng)的冷清也預(yù)示著未來(lái)中超的競(jìng)技水準(zhǔn)勢(shì)必下降。不同于歐洲五大聯(lián)賽，中超的職業(yè)化程度和發(fā)展水平較低，沒(méi)有世界級(jí)球星的加盟，中超獲得的關(guān)注度勢(shì)必下降，事實(shí)證明正是前幾年各俱樂(lè)部高價(jià)引入的諸多世界級(jí)球星才讓中超被寄予成為 “世界第六大聯(lián)賽”的厚望。而現(xiàn)今的引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度正讓中超這些年積累起來(lái)的品牌形象和市場(chǎng)價(jià)值一落千丈，這勢(shì)必導(dǎo)致俱樂(lè)部預(yù)期收入的減少，使得為減少俱樂(lè)部虧損的引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度適得其反。與中國(guó)足協(xié)的引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度類似，歐足聯(lián)曾在2010年頒布財(cái)政公平法案（UEFA Financial Fair Play），旨在控制俱樂(lè)部的財(cái)政赤字，并對(duì)違反規(guī)定的球隊(duì)予以處罰[18]。歐足聯(lián)旗下的賽事的市場(chǎng)化水平已經(jīng)發(fā)展得非常充分，歐足聯(lián)采取財(cái)政公平政策以規(guī)制俱樂(lè)部之間的競(jìng)爭(zhēng)有利于保證聯(lián)賽的競(jìng)爭(zhēng)程度和競(jìng)技水準(zhǔn)。而中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽眼下正處于培育市場(chǎng)的發(fā)展期，如果僅著眼于俱樂(lè)部的虧損現(xiàn)狀而限制支出，那么未來(lái)中超將失去同其他國(guó)家的職業(yè)聯(lián)賽相競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。除了引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度外，就沒(méi)有規(guī)范俱樂(lè)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的其他措施嗎？事實(shí)上，近幾年在職業(yè)聯(lián)賽中已出現(xiàn)了限制球員天價(jià)薪水的“工資帽”和奢侈稅制度，這些制度對(duì)于規(guī)范俱樂(lè)部的財(cái)務(wù)行為也能起到類似的作用[19]。

狹義比例原則指的是采取的手段要和目的之間合乎比例，行為要具有合理性。具體到引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，將外籍球員的轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)限定在4 500萬(wàn)元人民幣的依據(jù)何在？4 500萬(wàn)人民幣約合600萬(wàn)歐元，目前五大聯(lián)賽中球員平均身價(jià)最低的法甲也要超過(guò)300萬(wàn)歐元，最高的英超球員平均身價(jià)幾乎達(dá)到1 000萬(wàn)歐元[20]。中超影響力不足，外援來(lái)到中國(guó)踢球會(huì)考慮到前途發(fā)展和身價(jià)折損問(wèn)題，勢(shì)必要提高身價(jià)和薪資待遇轉(zhuǎn)會(huì)到中超。就目前的600萬(wàn)歐元的標(biāo)準(zhǔn)而言，除非俱樂(lè)部繳納調(diào)節(jié)費(fèi)，否則從歐洲聯(lián)賽引援幾乎是不可能的。從引援調(diào)節(jié)費(fèi)的起征點(diǎn)設(shè)定上就能看出，中國(guó)足協(xié)設(shè)定的轉(zhuǎn)會(huì)限額過(guò)低，明顯不符合轉(zhuǎn)會(huì)市場(chǎng)的行情，導(dǎo)致俱樂(lè)部在外援引進(jìn)上幾乎“一刀切”地都要受引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的約束。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

當(dāng)前，中國(guó)足球職業(yè)聯(lián)賽的職業(yè)化和市場(chǎng)化程度較以往已有了很大的提升，俱樂(lè)部的巨額投入造就了職業(yè)聯(lián)賽的輝煌，也滋生了一系列哄抬價(jià)格、破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的問(wèn)題。在此背景下，中國(guó)足協(xié)出臺(tái)的引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度有其現(xiàn)實(shí)意義和一定的合理性。而中國(guó)足協(xié)正經(jīng)歷與國(guó)家體育總局脫鉤的去行政化改革進(jìn)程，其回歸行業(yè)協(xié)會(huì)自治是每一位中國(guó)球迷由衷期盼的。但是身份的回歸并不意味著理念能夠立刻轉(zhuǎn)變，球迷當(dāng)然不希望看到一個(gè)自治的中國(guó)足協(xié)依然沿用原來(lái)的行政思維來(lái)管理中國(guó)足球。作為一個(gè)自治的社會(huì)團(tuán)體，中國(guó)足協(xié)應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，轉(zhuǎn)變以往行政化的管理思維，規(guī)范行使行業(yè)自治權(quán)，遵循正當(dāng)程序和比例原則，以實(shí)現(xiàn)規(guī)則的自洽性與法治形塑，真正構(gòu)筑起適合本土職業(yè)足球發(fā)展的規(guī)則體系。

5.2 建議

5.2.1 增強(qiáng)規(guī)則設(shè)計(jì)的自洽性

就引援調(diào)節(jié)費(fèi)規(guī)則的設(shè)計(jì)而言，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)“引援支出”的界分設(shè)定準(zhǔn)確而嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)厘清這一概念的內(nèi)涵和外延。本文首先建議中國(guó)足協(xié)采用限縮解釋，將引援支出限定為“俱樂(lè)部為引進(jìn)球員而向原俱樂(lè)部支付的各類貨幣性或非貨幣性資產(chǎn)”，同時(shí)引入“公允價(jià)值”條款，對(duì)俱樂(lè)部引進(jìn)球員的各項(xiàng)非貨幣性支出進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，從而將“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則落到實(shí)處，針對(duì)俱樂(lè)部可能出現(xiàn)的各項(xiàng)規(guī)避措施制定更加精細(xì)化的反規(guī)避手段，以實(shí)現(xiàn)該制度的公平適用；其次要保障俱樂(lè)部的預(yù)期利益，在事前就應(yīng)公布規(guī)則的全部?jī)?nèi)容和實(shí)施細(xì)則，避免在俱樂(lè)部實(shí)施了規(guī)避行為之后再采取事后補(bǔ)漏的方式出臺(tái)所謂的“補(bǔ)充規(guī)定”，增強(qiáng)制度的權(quán)威性和公信力；最后要注意內(nèi)部規(guī)則之間的協(xié)調(diào)，引援調(diào)節(jié)費(fèi)的設(shè)定不應(yīng)與中國(guó)足協(xié)的《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》相沖突，建議優(yōu)化引援調(diào)節(jié)費(fèi)的制度內(nèi)容，加強(qiáng)與《中國(guó)足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》的銜接，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)則的自洽。

5.2.2 制定程序應(yīng)當(dāng)凸顯社團(tuán)自治

實(shí)現(xiàn)社團(tuán)自治是中國(guó)足協(xié)去行政化改革的目標(biāo)之一，當(dāng)前中國(guó)足協(xié)的重大管理措施應(yīng)受社團(tuán)自治原則的審視和約束，引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度也不例外，應(yīng)當(dāng)受內(nèi)部民意的制約，凸顯成員之間的合意性，從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)足協(xié)內(nèi)部治理的民主化。引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度屬于應(yīng)當(dāng)由中國(guó)足協(xié)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即會(huì)員大會(huì)決定的重大事項(xiàng)，不應(yīng)繞過(guò)會(huì)員大會(huì)而由中國(guó)足協(xié)執(zhí)委會(huì)單方作出決定。更何況，引援調(diào)節(jié)費(fèi)有關(guān)支出限額的設(shè)定至少應(yīng)該征求俱樂(lè)部的意見(jiàn)，避免出現(xiàn)如今引援調(diào)節(jié)費(fèi)起征點(diǎn)較低而導(dǎo)致俱樂(lè)部引援就得繳納調(diào)節(jié)費(fèi)的問(wèn)題。在規(guī)則制定過(guò)程中，中國(guó)足協(xié)還要廣泛聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，增加重大事項(xiàng)決定前的聽(tīng)證程序，將職業(yè)聯(lián)賽各俱樂(lè)部代表的訴求納入制度決策的考慮范疇中來(lái)，以增強(qiáng)決策的民主性和科學(xué)性。

5.2.3 尊重職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展的規(guī)律

不同于傳統(tǒng)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，足球運(yùn)動(dòng)等現(xiàn)代娛樂(lè)產(chǎn)業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律，對(duì)于新型的聯(lián)賽而言，在其發(fā)展初期勢(shì)必需要巨額的投入才能在外部激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中贏得一席之地。并且各個(gè)俱樂(lè)部都是自負(fù)盈虧的公司，利用一定額度的借入資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)是正常而且普遍的商業(yè)實(shí)踐，尤其是對(duì)一個(gè)正處于成長(zhǎng)階段的新興產(chǎn)業(yè)而言更是如此，職業(yè)足球也不例外[21]。俱樂(lè)部的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略應(yīng)該由公司的管理層自身來(lái)確定，外在的強(qiáng)制干預(yù)反而會(huì)打亂俱樂(lè)部的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，當(dāng)前俱樂(lè)部的普遍虧損是俱樂(lè)部前期投資培育市場(chǎng)所必經(jīng)的過(guò)程，就算俱樂(lè)部毫無(wú)理性、盲目地“燒錢(qián)”，那也應(yīng)當(dāng)主要由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)整，而如今引援調(diào)節(jié)費(fèi)制度的強(qiáng)制性似乎已經(jīng)壓制了市場(chǎng)主體決策的理性，在這個(gè)問(wèn)題上作為行業(yè)協(xié)會(huì)的中國(guó)足協(xié)已然介入太深了?？v然中國(guó)足協(xié)的出發(fā)點(diǎn)是好的，希望職業(yè)聯(lián)賽能夠形成良性有序的競(jìng)爭(zhēng)，那也不能操之過(guò)急，更應(yīng)采取合乎比例的做法合理地引導(dǎo)俱樂(lè)部理性投資。