我國碳排放權(quán)交易試點經(jīng)驗及工作啟示

杜靈

（重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所集團股份有限公司，重慶401121）

2019年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》，標(biāo)志著中國碳市場由區(qū)域試點到全國統(tǒng)一邁出重要一步。征求意見稿在吸收區(qū)域碳市場試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對全國碳市場的參與主體、登記、交易、核查、清繳、監(jiān)督和懲戒等方面做了方向性規(guī)定，這標(biāo)志著全國碳市場有了基礎(chǔ)性制度支撐。

為落實“十二五”規(guī)劃關(guān)于逐步建立國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場的要求，國家發(fā)展改革委于2011年10月印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、重慶、天津、廣州、深圳、湖北等7省市開展碳交易試點工作。2013年第一個試點碳市場啟動后1年內(nèi)，7個試點碳市場全部啟動。6年來，試點碳市場從制度設(shè)計、效果保障、能力建設(shè)、創(chuàng)新服務(wù)等方面為全國碳市場建設(shè)提供了豐富借鑒，通過梳理7個試點市場的發(fā)展?fàn)顩r，總結(jié)經(jīng)驗，探討對全國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)啟示。

1 我國試點碳市場發(fā)展現(xiàn)狀

截至2019年8月21日，北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳和湖北等7個碳市場配額累計成交2.69億t，成交金額55億元，現(xiàn)有納入控排企業(yè)2939家。

1.1 北京碳市場

依托北京環(huán)境交易所為交易平臺，自2013年11月28日開市以來，完成配額成交量約1241萬t，成交額7.18億元，當(dāng)前控排企業(yè)903家，參與交易的各類主體超過1000家。2016年，北京加大了溫室氣體排控力度，將控排企業(yè)的覆蓋范圍從行政區(qū)域內(nèi)直接與間接排放1萬t（含）以上的單位擴大至直接與間接排放總量5000 t（含）以上的重點排放單位，控排企業(yè)大幅增加。北京碳市場是7個試點碳市場中控排企業(yè)數(shù)量最多、類型最豐富的一個，也是首個實現(xiàn)跨區(qū)域交易的試點碳市場，2014年與河北省承德市首度實現(xiàn)跨區(qū)域碳排放權(quán)交易，當(dāng)前正積極推進京蒙跨區(qū)交易。

1.2 上海碳市場

依托上海環(huán)境能源交易所為交易平臺，2013年11月26日開市以來，完成配額成交量約1461萬t，成交金額約3.82億元，當(dāng)前控排企業(yè)368家，共有超過600余家各類交易主體參與。目前已納入了鋼鐵、電力、化工、建材、紡織、航空、水運、商業(yè)賓館等27個工業(yè)和非工業(yè)行業(yè)的重點排放企業(yè)參與試點。上海碳市場試點具有“制度清晰、市場規(guī)范、管理有序、減排有效”的特點，連續(xù)5年實現(xiàn)了百分百履約。

1.3 天津碳市場

依托天津排放權(quán)交易所為交易平臺，2013年12月26日正式啟動交易以來，完成配額成交量約700 t，成交金額約0.93億元，當(dāng)前控排企業(yè)107家。天津市是唯一同時參與了低碳城市、溫室氣體排放清單編制及區(qū)域碳排放權(quán)交易試點的直轄市。配額發(fā)放方面，電力熱力行業(yè)按照基準(zhǔn)法分配配額，鋼鐵、化工、石化、油氣開采類企業(yè)統(tǒng)一采用歷史法，再結(jié)合企業(yè)當(dāng)年實際產(chǎn)量予以確定。納入標(biāo)準(zhǔn)方面，2009—2013年年度排放二氧化碳2萬t以上的企業(yè)或單位成為控排主體。

1.4 重慶碳市場

依托重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所集團為交易平臺，2014年6月19日正式啟動交易以來，完成配額成交量約895萬t，成交金額約0.3億元，當(dāng)前控排企業(yè)199家，共有近400家各類交易主體。納入的排控企業(yè)主要集中在電解鋁、電力、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等高耗能行業(yè)，將2008—2012年任一年度排放量達到2萬t二氧化碳當(dāng)量的工業(yè)企業(yè)納入配額管理，配額實行免費分配。

1.5 廣東碳市場

依托廣州碳排放權(quán)交易所為交易平臺，2013年12月19日正式啟動交易以來，完成配額成交量約1.12億t，成交金額約17.45億元，當(dāng)前控排企業(yè)249家和39家新建項目企業(yè)。就配額成交占比看，廣東碳市場是第一大碳市場，配額成交量為7個碳市場成交總量的41.84%，成交金額占比31.72%?！稄V東省2018年度碳排放配額分配實施方案》顯示，2018年度納入碳排放管理和交易范圍的行業(yè)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航6個行業(yè)中，年排放2萬t二氧化碳（或年綜合能源消費量1萬t標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的企業(yè)。另外，2015年3月9日，廣東碳市場率先實現(xiàn)CCER線上交易，構(gòu)建起了以CCER補充碳排放配額履約機制。

1.6 深圳碳市場

依托深圳排放權(quán)交易所為交易平臺，全國第一家啟動碳排放權(quán)交易，自2013年6月18日正式啟動以來，完成配額成交量約5101萬t，成交金額約12.93億元，當(dāng)前控排企業(yè)769家，涉及11個行業(yè)。2014年8月8日，國家外匯管理局正式批復(fù)同意境外投資者參與深圳碳排放權(quán)交易，深圳碳市場成為國內(nèi)首家獲準(zhǔn)引進境外投資者的市場。

1.7 湖北碳市場

依托湖北碳排放權(quán)交易中心為交易平臺，自2014年4月2日開市以來，完成配額成交量約6223萬t，成交額12.39億元，當(dāng)前控排企業(yè)344家，參與交易的各類主體超過6000家，包括國內(nèi)投資機構(gòu)、個人和合格境外投資者，形成了多元主體參與的市場體系?？嘏牌髽I(yè)納入標(biāo)準(zhǔn)是湖北省行政區(qū)域內(nèi)年綜合能源消費量6萬t標(biāo)煤及以上的工業(yè)企業(yè)，是納入門檻最高的試點碳市場，覆蓋的碳排放占全省比重較大。湖北碳市場注重配額分配靈活可控，采用“一年一分配，一年一清算”制度，能夠及時調(diào)整市場供需關(guān)系，對未經(jīng)交易的配額采取收回注銷的方式，確保市場供需平衡。

2 試點經(jīng)驗

2.1 政策制度建體系

7個試點碳市場所在地省市政府以?。ㄊ校┱钚问匠雠_了碳排放權(quán)相關(guān)管理辦法，省市發(fā)展改革委發(fā)布了配額分配管理辦法或者方案，交易場所制定實施了交易、結(jié)算、風(fēng)控和信息管理等業(yè)務(wù)規(guī)則，系列配套制度（表1）是試點碳市場順利運行的重要保障，有利于明確政府、核查機構(gòu)、交易所、控排企業(yè)的責(zé)任，規(guī)范參與主體行為。

表1 各試點碳市場配套制度

2.2 處罰措施保效果

開展碳排放權(quán)交易試點的目的是推動運用市場機制以較低成本實現(xiàn)2020年我國控制溫室氣體排放行動目標(biāo)，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。2939家控排企業(yè)參與碳市場試點，負(fù)有履行報告、按規(guī)定接受核查、年終配額清繳等義務(wù)。通過梳理控排企業(yè)違規(guī)處罰措施（表2），對比了試點省市對控排企業(yè)未履行報告義務(wù)、未按規(guī)定接受核查和未履行配額清繳義務(wù)等3種違規(guī)行為的處罰措施。分析發(fā)現(xiàn)，北京、上海、廣東和湖北的處罰措施清晰，對違規(guī)行為有具體的經(jīng)濟懲戒；深圳次之，“按照違規(guī)碳排放量市場均價的3倍予以處罰”，但“碳排放量市場均價”未說明計算依據(jù)；天津、重慶的處罰措施相對薄弱，以“不享受扶持政策、不得參加評先評優(yōu)活動”為處罰。處罰措施體現(xiàn)到了履約效果上，北京、上海、廣東和湖北碳市場在2017年、2018年出現(xiàn)過連續(xù)三年或連續(xù)四年100%履約的表述，而深圳、天津和重慶碳市場未見此類表述。因此，違規(guī)處罰措施清晰、具體，有助于提高參與主體的規(guī)范性。

表2 控排企業(yè)違規(guī)處罰措施

2.3 能力建設(shè)夯基礎(chǔ)

2016年，試點碳市場相繼成立全國碳市場能力建設(shè)（北京、上海、天津、重慶、廣東、深圳和湖北）等7個中心，7個碳市場能力建設(shè)中心以各省市政府應(yīng)對氣候變化主管部門、交易所、咨詢機構(gòu)為主，對控排企業(yè)代表進行了碳排放權(quán)配額申報、報告、核查、交易、碳資產(chǎn)管理，以及創(chuàng)新業(yè)務(wù)等碳市場能力建設(shè)培訓(xùn)。培訓(xùn)集中在2013—2015年試點碳市場運營初期，培訓(xùn)內(nèi)容多體現(xiàn)為如何申報和報告配額數(shù)量，配合核查工作要點，操作使用碳排放權(quán)配額注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，如何享受碳市場創(chuàng)新業(yè)務(wù)紅利等。深圳碳市場累計培訓(xùn)市場人員超過4000人次；湖北碳市場組織培訓(xùn)會40余場，累計培訓(xùn)3000余人次，參訓(xùn)學(xué)員覆蓋15個國家、7大排放行業(yè)[3]；重慶碳市場組織培訓(xùn)會、研討會約20場，累計培訓(xùn)約2000人次。北京和廣東等試點省市于2016年調(diào)整了控排企業(yè)名錄，大幅增加了控排企業(yè)數(shù)量，并對新納入行業(yè)控排企業(yè)進行了針對性培訓(xùn)。

多數(shù)試點碳市場對機構(gòu)和個人開放，是試點碳市場非常重要的參與者，投資者猶如碳市場的“鯰魚”，有利于提高碳市場的流動性。試點碳市場多以研討會、沙龍、交流會等形式組織投資者、核查機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等征集整改意見，讓碳市場更接地氣兒。交易所積極協(xié)調(diào)機構(gòu)投資者對控排企業(yè)的實地調(diào)研，促進控排企業(yè)和碳資產(chǎn)管理機構(gòu)密切溝通，促成控排企業(yè)和碳資產(chǎn)管理機構(gòu)雙贏。

碳市場控排企業(yè)碳市場能力提升，有助于提高參與積極性和主動性，申報和報告排放數(shù)據(jù)更準(zhǔn)確，交易目的性更強，碳資產(chǎn)管理更符合企業(yè)自身需要。

2.4 創(chuàng)新服務(wù)促發(fā)展

創(chuàng)新是市場發(fā)展永恒的主體，試點碳市場沒有墨守成規(guī)，不局限于碳排放權(quán)配額現(xiàn)貨交易，而是向市場提供了碳排放回購、質(zhì)押融資、借碳、遠期、碳基金、林業(yè)碳匯精準(zhǔn)扶貧等一系列創(chuàng)新舉措，既滿足了市場主體需要，又活躍了碳市場（表3）。同時，試點碳市場向周邊省市輻射，江蘇、安徽、湖南、貴州、內(nèi)蒙古、山西、河北等省市不是試點省市，但與鄰近的試點碳市場有深入合作和交流，對提高當(dāng)?shù)靥家庾R，優(yōu)化碳市場生態(tài)奠定了基礎(chǔ)。

表3 試點碳市場創(chuàng)新舉措

3 全國碳市場建設(shè)工作啟示

2017年底，國家氣候主管部門宣布全國碳市場正式啟動[4]；2018年，確定上海承建國家碳排放權(quán)交易系統(tǒng)職能，湖北承建國家碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)職能；2019年，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》正式公布，國家碳排放權(quán)交易系統(tǒng)完成招標(biāo)。全國碳市場正式開市越來越近，鑒于地方試點碳市場經(jīng)驗，有以下工作啟示。

3.1 制度保障

明確核查機構(gòu)、交易機構(gòu)、控排企業(yè)的責(zé)任，違規(guī)行為應(yīng)受到懲戒，力促實現(xiàn)降低碳排放總量和強度的目標(biāo)。碳排放權(quán)交易工作協(xié)調(diào)機制、碳排放權(quán)配額分配標(biāo)準(zhǔn)和方法、核查工作技術(shù)指南、交易規(guī)則、注冊登記規(guī)則等具體配套指導(dǎo)文件應(yīng)充分廣泛征求意見建議，早準(zhǔn)備，早推出，在實施一段時間后根據(jù)市場效果應(yīng)調(diào)則調(diào)。制度體系是全國碳市場建設(shè)工作的基礎(chǔ)，全面、有執(zhí)行力、均衡的制度體系才能支撐起健康的全國統(tǒng)一碳市場。

3.2 能力建設(shè)

碳市場能力建設(shè)沒有終點。7個試點碳市場狀態(tài)可以說是全國碳市場的縮影，反映出地域差異、區(qū)域經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)的不平衡狀況下碳市場的表現(xiàn)，有納入門檻較低的北京、深圳，也有納入門檻偏中的廣東、重慶、天津，以及門檻較高的湖北。能力建設(shè)是試點碳市場很重要的有益嘗試，建議全國碳市場通過開展多種形式的能力建設(shè)，為控排企業(yè)和核查機構(gòu)培訓(xùn)、儲備碳排放工作相關(guān)人才，建立AB角，避免控排企業(yè)人員流動造成碳排放相關(guān)工作斷檔，進而為控排企業(yè)碳排放配額報告、核查、配額管理奠定堅實基礎(chǔ)。

3.3 創(chuàng)新鼓勵

試點碳市場推出了一些創(chuàng)新服務(wù)，受到了市場主體的肯定，不過碳配額質(zhì)押融資、遠期、回購、場外掉期等碳金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)規(guī)模不大，相對于碳配額55億元成交額占比小，市場主體參與比例還不高。但不意味著過度的金融創(chuàng)新有利，畢竟碳市場是政策性市場，配套的創(chuàng)新金融服務(wù)應(yīng)以應(yīng)對氣候變化為目標(biāo)，絕大部分控排企業(yè)工作重心是完成履約任務(wù)，不謀求通過碳交易能盈利多少，至多算是企業(yè)收益的微量補充。而像減排工程、生態(tài)扶貧、農(nóng)林項目開發(fā)、綜合能源管理等創(chuàng)新服務(wù)應(yīng)積極支持，建議納入全國碳市場綜合管理，出臺具體措施予以鼓勵發(fā)展。

3.4 試點與全國關(guān)系

試點碳市場做出了有益探索，包括納入行業(yè)、門檻、政策制度，積累了人才和經(jīng)驗，做了些開創(chuàng)性工作，實現(xiàn)了碳排放總量和強度雙降趨勢，過程發(fā)現(xiàn)的問題對全國碳市場設(shè)計和建設(shè)有非常重要的借鑒作用。國家主管應(yīng)對氣候變化部門慎重處理試點碳市場與全國統(tǒng)一碳市場關(guān)系，畢竟試點碳市場配額已累計成交約55億元，市場主體投入了真金白銀。建議保持試點碳市場現(xiàn)有狀態(tài)，待全國碳市場穩(wěn)定運行之后，充分調(diào)研征求相關(guān)主體意見，探索試點碳市場獨立運行或是相關(guān)地方配額折算為全國碳市場配額。

綜上，我國統(tǒng)一碳市場建設(shè)受到了國內(nèi)期待和發(fā)達國家的關(guān)注，但市場的建設(shè)和成熟不是一朝一夕之事，做好制度保障、配套設(shè)施、能力建設(shè)等基礎(chǔ)工作，才能促使市場長久穩(wěn)定健康發(fā)展。