從“11·28”事故談?；繁O(jiān)管的當務(wù)之急

文/王宏偉

2018年11月28日，河北省張家口盛華化工有限公司發(fā)生氯乙烯重大爆燃事故，導致23人死亡的慘重結(jié)局。當前，應(yīng)急管理部應(yīng)以理順企地關(guān)系為切入口，整合社會與企業(yè)的應(yīng)急管理能力，進一步提升危化品監(jiān)管能力。

2018年11月28日，河北省張家口盛華化工有限公司發(fā)生氯乙烯重大爆燃事故（以下簡稱“‘11·28’事故”），導致23人死亡，22人受傷，38輛大貨車和12輛小汽車被燒毀，損失十分慘重。事發(fā)后，國務(wù)院領(lǐng)導高度重視，并作出重要批示。應(yīng)急管理部專門為此召開電視電話會議，進行反思，派出專家團隊對全國75家氯乙烯企業(yè)進行風險隱患大排查。不能不說，這是一個亡羊補牢的重要舉措。但是，僅僅靠大排查并不能從根本上遏制重大危化品事故的發(fā)生。我國必須全面反思?；飞a(chǎn)、儲存、運輸中存在的問題，以組建應(yīng)急管理部為契機，以理順企地關(guān)系為切入口，整合社會與企業(yè)的應(yīng)急管理能力，進一步提升危化品監(jiān)管能力。

?；?挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)理念

化工產(chǎn)業(yè)是我國在工業(yè)化進程中發(fā)展起來一個重要產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟發(fā)展中占有不容忽視的一席之地。但是，化學品并不一定是危化品，只有有毒有害、易燃易爆易腐蝕的化工產(chǎn)品才能被稱為?；贰Ｎ；肥且话选半p刃劍”，既可能造福人類，也可能危害社會，關(guān)鍵在于如何進行科學、有效的監(jiān)管，以趨利避害，防范重大事故的發(fā)生?？梢哉f，現(xiàn)代社會注定要與危化品風險共舞?；蛘哒f，危化品風險是與現(xiàn)代社會共存的風險。如果不采取有效措施、降低?；凤L險，社會公眾的安全感將無從保障，化工項目的選址也將遭到更多的“鄰避效應(yīng)”（NIMBY）影響。“鄰避效應(yīng)”（NIMBY）：指居民或當?shù)貑挝灰驌慕ㄔO(shè)項目(如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設(shè)施)對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，即采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。而降低?；凤L險就必須更新、揚棄傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)理念。

傳統(tǒng)理念之一：重物理安全，輕社會安全

按照制度規(guī)定，?；繁仨毺幱趪栏竦谋O(jiān)管之下，被控制在特定的空間區(qū)域或容器之內(nèi)。然而，由于設(shè)施故障或人為失誤、甚至故意的破壞，?；房赡軙撾x監(jiān)管和控制，從而引發(fā)事故災(zāi)難。美國等西方發(fā)達國家就針對化工設(shè)施的安全制定了防范恐怖主義襲擊的戰(zhàn)略與預(yù)案。?；返陌踩劝ㄎ锢戆踩╯afety），即硬安全；也包括社會安全（security），即軟安全。而我國對?；返谋O(jiān)管還停留在安全生產(chǎn)層面，主要強調(diào)防范與應(yīng)對人的失誤或設(shè)備故障所導致的物理風險。試想，如果類似“11·28”事故是恐怖分子對化工設(shè)施發(fā)動的暴力襲擊，其后果與影響將更為惡劣。為此，?；钒踩O(jiān)管不能僅僅依靠技術(shù)，還必須扎牢制度的“籬笆”，加強各有關(guān)部門的密切合作，協(xié)同應(yīng)對各類突發(fā)事件。

傳統(tǒng)理念二：重日常管理，輕事后救援

根據(jù)墨菲法則，凡是會出錯的事物一定會出錯。這要求?；繁O(jiān)管必須警鐘長鳴，并作好應(yīng)急響應(yīng)準備。這并不是說“事故不可避免”，而是講?；返娘L險從客觀上是難以被削減為零的。長期以來，脫胎于勞動保護的安全生產(chǎn)特別注重日常管理，而所謂“應(yīng)急”只是指事后的響應(yīng)與救援。其實，應(yīng)急管理是包括減緩、準備、響應(yīng)、恢復在內(nèi)的全流程活動，形成了一個首尾閉合的循環(huán)。危化品管理必須以現(xiàn)代應(yīng)急管理的理念取代傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，既注重日常管理以降低事故災(zāi)難發(fā)生的概率，又注重事發(fā)后應(yīng)急救援能力的提升以隔離、削減事故災(zāi)難的影響，真正做到以防為主、防救結(jié)合。所以，“11·28”事故發(fā)生后，應(yīng)急管理部決定將加強消防特勤的力量建設(shè)。這是不無道理的。

傳統(tǒng)理念三：重企業(yè)內(nèi)部管理，輕與社會的協(xié)作

“11·28”事故發(fā)生后，專家與媒體頻繁地使用“外溢”一詞，以表述盛華化工氯乙烯泄漏所導致的影響。然而，這是不準確的，因為現(xiàn)代社會與企業(yè)之間已經(jīng)形成一個密切的風險共同體，難分彼此。一是隨著城市化進程的發(fā)展，?；菲髽I(yè)的布局越難以與城市人員聚集區(qū)保持足夠的安全距離。二是危化品的運輸形成移動的風險源，許多要途經(jīng)城市中心區(qū)。三是一些運輸設(shè)施本身就維系著城市的運行或與市政設(shè)施毗鄰、鏈接、交叉。四是許多?；菲髽I(yè)為了降低運輸成本而被布局在大江大河沿岸。一旦企業(yè)發(fā)生事故，其影響必然殃及社會。

西方有一句諺語，災(zāi)害是不知道邊界的。以往，企業(yè)與社會之間存在著明顯的權(quán)責界限。企業(yè)的安全生產(chǎn)主要負責應(yīng)對內(nèi)部的事故災(zāi)難，英文有時也將“安全生產(chǎn)”翻譯成“工作場所安全”（workplace safety）。而社會主要負責應(yīng)對社會面上發(fā)生的突發(fā)事件。但是，由于?；凤L險具有極強的流動性和跨界性，可以輕易穿越企業(yè)與社會的邊界。以“11·28”事故為例，盛華公司泄漏的氯乙烯擴散到廠區(qū)外的310省道上，才引起運輸車輛的爆炸、起火，并影響對面的在建企業(yè)，教訓深刻。

傳統(tǒng)理念四：重技術(shù)，輕管理

?；钒踩芾懋斎浑x不開技術(shù)，但不能奉行技術(shù)至上主義。長期以來，偏重物理安全的安全生產(chǎn)無形中走上了重技術(shù)、輕管理的歧路。殊不知，掌控技術(shù)的是人，而約束人的是制度。在“11·28”事故中，盛華公司的氯乙烯氣柜泄漏自動報警裝置被人為拆除，就是一個教訓。制度比技術(shù)更重要，而支撐制度的是安全文化。沒有安全文化，一切好的制度都將是一紙空文；沒有好的制度，一切好的技術(shù)都將是一堆廢鐵。因此，?；钒踩Ｊ绞俏幕?制度+技術(shù)的“組合拳”，而不是花費昂貴費用置辦起來的“技術(shù)行頭”。

大檢查 有效性與局限性

從安全生產(chǎn)的角度而言，世紀之交重大煤礦生產(chǎn)安全事故的頻發(fā)使得全行業(yè)的大反思、大整頓、大檢查成為政府展示政治決心、防止類似事故發(fā)生的不二選擇。這可以起到回應(yīng)公眾關(guān)切、迅速堵塞制度漏洞、平息社會輿論、維護社會穩(wěn)定等效果。這是一種治標之舉。但是，我們在批評某項措施“治標不治本”的同時，也無意中低估了治標的意義。例如，一個人中了槍，對其進行包扎止血也是必要的，治標為治本贏得時間。否則，接二連三的類似事故發(fā)生就會讓政府陷入輿論漩渦而自顧不暇，何言治本？

如今，?；钒踩〈说V難成為安全生產(chǎn)的心頭大患。探尋有效治理之道，僅僅靠大檢查是不夠的，因為這還沒有脫離“撞擊—反射”模式的局限，基本上屬于“運動式治理”，是“舉一反一”，而非“舉一反三”。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域熟知“海恩法則”：每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1 000起事故隱患。帕布斯·海恩是德國航空機械師，他通過對飛行事故的探索得出了上述“冰山法則”。重大安全事故如同冰山一角，而浮在海平面以下的是輕微事故、未遂先兆和事故隱患。當重大事故發(fā)生后，大檢查將有限的安全監(jiān)管精力都投放于某一類型隱患的排查。但是，隱患限于“明火”。此時，其他類型的隱患則更容易因放松監(jiān)管而浮出水面。所以，在“舉一反三”的口號聲中重大事故重復發(fā)生也就不足為奇。

而且，“海恩法則”是1931年被提出來的。那時，西方社會還處于工業(yè)社會之中。工業(yè)社會的風險是低度復雜性與低度不確定性的。而后工業(yè)社會的風險則是高度復雜性與高度不確定性的，重大事故不一定遵從線性演進的規(guī)律，一個微小的事故都可能產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”。所以，常態(tài)化、持續(xù)性的風險治理更加重要。如大檢查之類的“運動式”治理雖然力度大、見效快，但難以持久、深入。而且，即便通過大檢查治理了N種風險，下一次引發(fā)重大事故的風險可能是N+1種。關(guān)鍵應(yīng)是如何對各類事故進行系統(tǒng)性監(jiān)管，以防止“按下葫蘆浮起瓢”。

目前，我國正處于從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)軌的過渡時期。誕生于工業(yè)社會的安全生產(chǎn)主要應(yīng)對的事故風險是重復發(fā)生、有規(guī)律可循、能夠預(yù)測、可以被限定在企業(yè)圍墻之內(nèi)的。而今天的事故風險越來越無規(guī)律可循、不能預(yù)測和難以控制。以工業(yè)社會的風險管理思維來應(yīng)對后工業(yè)社會的風險是難以為繼的。風險發(fā)生了迭代，風險管理就必須與時俱進。?；凤L險就屬于典型的后工業(yè)社會風險。探索?；凤L險長效治理必須另辟蹊徑，因為拿著工業(yè)社會的“舊船票”登不上后工業(yè)社會的“客船”。一次次重大危化品事故的發(fā)生其實就是對落后應(yīng)對方式的“降維打擊”。

企業(yè)與社會應(yīng)急管理能力整合的路徑

2003年12月23日，重慶川東北羅家16H礦井發(fā)生井噴，導致234人死亡。事發(fā)后，企業(yè)并沒有在第一時間向受到影響的高橋鎮(zhèn)進行信息通報，而是在企業(yè)內(nèi)部層層上報，延遲了疏散速度。

2005年11月13日，吉化雙苯廠發(fā)生蒸餾塔爆炸起火，消防用水將苯的殘留物沖進了松花江，導致嚴重的水污染事件。

2012年12月31日，山西長治天脊化工廠發(fā)生苯胺泄漏，導致濁漳河水受到污染，下游的河南安陽和河北邯鄲供水中斷。

2013年11月22日，黃島輸油管線發(fā)生爆燃事故，導致62人遇難，輸油管線與市政管線管理的沖突被暴露無疑。

回溯多年來我國重大?；肥鹿?，我們不難看出：沒有理清的企業(yè)與社會關(guān)系是一個高危“引信”。許多危化品生產(chǎn)企業(yè)屬于央企，不隸屬于地方且層級較高，與地方缺少必要的風險溝通，其內(nèi)部的安全生產(chǎn)與社會的應(yīng)急管理不兼容、不對接、不合作。就?；范裕滹L險越來越具有“流動性”，可以越出企業(yè)圍墻所形成的界限，表現(xiàn)出極其明顯的跨界性。這就容易造成企業(yè)與地方之間的相互齟齬、推諉扯皮，出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶。

應(yīng)急管理不只是事后的響應(yīng)與救援，還包括風險的治理。整合企業(yè)與社會的應(yīng)急管理能力，首先要形成企業(yè)與社會共同治理風險的格局。企業(yè)是社會的有機組成部分，也要承擔一定的社會責任。對于?；飞a(chǎn)經(jīng)營活動，企業(yè)要與社會進行協(xié)商、溝通，接受社會的監(jiān)督。社會在建設(shè)、發(fā)展過程之中，也要主動規(guī)避危化品風險源。同時，企業(yè)與社會要形成良好的風險溝通機制，協(xié)力處理?；凤L險，既防止外部風險對企業(yè)正常經(jīng)營的擾動，又防止企業(yè)內(nèi)部風險影響社會的正常運行，打造真正的安全命運共同體。

企業(yè)與社會要聯(lián)合制定應(yīng)急預(yù)案，并圍繞?；肥鹿事?lián)合開展演練，提升合成應(yīng)急的能力。當重大突發(fā)事件發(fā)生時，企業(yè)與社會統(tǒng)一指揮，相互配合，形成強大的合力。在恢復重建階段，企業(yè)與社會要共同反思事故教訓，強化、完善安全防范措施，修復社會對企業(yè)的安全管理信心。只有這樣，公眾對危化品的恐懼心理才能夠得到有效的緩解。

整合企業(yè)與社會的應(yīng)急管理能力離不開政府的干預(yù)與作為。按照“黨政同責、一崗雙責”的原則，以“管行業(yè)、管企業(yè)”為抓手，政府要進一步推動安全監(jiān)管責任的落實，同時督促企業(yè)與社會在應(yīng)急管理方面的“聯(lián)姻”。同時，中國是一個政府主導型社會，這有利于形成“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會參與”的危化品監(jiān)管格局。

組建應(yīng)急管理部是棄舊圖新式的改革。其主要意義在于改變我國應(yīng)急管理不適應(yīng)后工業(yè)社會風險變化的尷尬，提升應(yīng)急管理能力和公眾的安全感。在應(yīng)急管理部組建的背景下，企業(yè)與社會要理順關(guān)系，形成應(yīng)對?；房缃缥C的能力。危化品企業(yè)應(yīng)該首先放棄“一畝三分地”意識，從應(yīng)急管理的視角重新去思考安全生產(chǎn)，既要強化內(nèi)部的監(jiān)管，也要與社會建立良好的互動關(guān)系。如此，才能形成對危化品協(xié)同治理的局面。這是?；繁O(jiān)管的當務(wù)之急，也是應(yīng)急管理部彰顯新氣象、新作為的重要舉措。