數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管機(jī)制及對(duì)中國(guó)啟示

李楠

一、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的基本模式

20世紀(jì)90年代，各國(guó)逐步形成互聯(lián)網(wǎng)法律。可以發(fā)現(xiàn)，一方面，理念基本一致;另一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)權(quán)益進(jìn)行規(guī)制?？傮w上，跨境流動(dòng)規(guī)則呈現(xiàn)全球性趨勢(shì)特征，區(qū)域性特色突出。追求數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的基本理念，歐盟“單一數(shù)字市場(chǎng)”強(qiáng)調(diào)，歐盟范圍數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。美國(guó)推動(dòng)數(shù)據(jù)流動(dòng)“急先鋒”。技術(shù)數(shù)據(jù)跨境的前置審批與管控機(jī)制，西方國(guó)家對(duì)技術(shù)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，設(shè)置前置審批。隨著是云計(jì)算的發(fā)展，管控難度增大，但歐美國(guó)家管控力度有增無(wú)減。數(shù)據(jù)跨境的敏感政府?dāng)?shù)據(jù)、國(guó)家安全審查與市場(chǎng)機(jī)制，核心是不違反WTO規(guī)則，實(shí)現(xiàn)相對(duì)靈活安全審查目的。數(shù)據(jù)跨境個(gè)人權(quán)利為中心流動(dòng)的區(qū)域性特征，1995年， 歐盟實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)個(gè)人數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)。

歐盟個(gè)人信息是成員國(guó)公民基本權(quán)利，受法律保護(hù)，歐盟境外也受到保護(hù)。因此，歐盟采取區(qū)域外嚴(yán)格監(jiān)管措施以及高額罰款懲罰措施，包括遵守各種形式要求，如一是白名單制度，允許本國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)到認(rèn)可的國(guó)家或地區(qū)。二是嚴(yán)格的用戶授權(quán)機(jī)制，保護(hù)個(gè)人知情權(quán)和選擇權(quán)，不得以默認(rèn)方式告知。三是明確的豁免同意的條件，歐盟及其成員國(guó)法律設(shè)定了必要條件下，除國(guó)際條約等情形外，豁免條件為：數(shù)據(jù)主體表示同意;必要的數(shù)據(jù)主體履行合同;重大合法的公共利益;必需的維權(quán);公開(kāi)公眾提供信息。四是相對(duì)固化合同條款及規(guī)則，歐盟范圍內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需參考三套條款。五是專門且落地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予充分的執(zhí)法權(quán)。除外，數(shù)據(jù)保護(hù)官必須依法履行職。六是放松數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的行政資源限制，由于監(jiān)管與執(zhí)法水平不同，明確提出容易執(zhí)行行為規(guī)范。

亞太地區(qū)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境進(jìn)程晚于歐洲，法律要求簡(jiǎn)單?？傮w特征重自律，企業(yè)合規(guī)相對(duì)較低。多元利益訴求的亞太地區(qū)具有輕監(jiān)管傾向，重自愿認(rèn)證體系。數(shù)據(jù)跨境協(xié)調(diào)體現(xiàn)用戶同意機(jī)制，同時(shí)還體現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境、成本影響。新發(fā)布法律明確數(shù)據(jù)跨境告知與同意要求。又如，取得同意方面，個(gè)人可以撤回。相對(duì)彈性而非固化合同條款要求，非強(qiáng)制性方式，僅要求取得同意。

二、中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的基本情況

2010 年之后，中國(guó)數(shù)據(jù)跨境規(guī)定見(jiàn)于法律，行業(yè)管理提出本地化要求。以實(shí)體性數(shù)據(jù)流動(dòng)禁止規(guī)定為主，沒(méi)有負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、程序法律規(guī)定、缺乏監(jiān)管機(jī)制。

我國(guó)要求數(shù)據(jù)本地化，明確提出，云計(jì)算要設(shè)在境內(nèi)。未經(jīng)批準(zhǔn)敏感信息不得在境外傳輸和處理以及存儲(chǔ)。數(shù)據(jù)本地化分為三個(gè)層次：一是最低層次理論上本地留存仍可跨境;二是中等層次向境外提供數(shù)據(jù)應(yīng)遵守規(guī)定;三是高度層次禁止數(shù)據(jù)境外流動(dòng)。與境外相比，我國(guó)數(shù)據(jù)跨境移動(dòng)特點(diǎn)在于突出的管控機(jī)制，體系化、分級(jí)分類監(jiān)管機(jī)制沒(méi)能形成。敏感技術(shù)數(shù)據(jù)只有密碼技術(shù)與產(chǎn)品進(jìn)出口許可有明確法律要求，其他類型數(shù)據(jù)并沒(méi)有。法律對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)關(guān)鍵信息提出本地化或相對(duì)本地化。行政手段影響數(shù)據(jù)跨境經(jīng)濟(jì)效率與安全，一刀切式不符全球化發(fā)展，實(shí)踐出現(xiàn)困難。我國(guó)法律和專門數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)缺位影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，很難被歐盟國(guó)家列入白名單，與它國(guó)締結(jié)數(shù)據(jù)跨境也較難。它國(guó)向中國(guó)轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)，需受嚴(yán)格限制。這不利于我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、相關(guān)企業(yè)國(guó)際化，乃至全球數(shù)據(jù)中心布局，限制國(guó)“大數(shù)據(jù)”、云計(jì)算發(fā)展。碎片化數(shù)據(jù)跨境移動(dòng)對(duì)本地化的監(jiān)管也很難匹配。

三、中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的發(fā)展對(duì)策

隨著數(shù)據(jù)內(nèi)容與方式拓展， 人類社會(huì)被快速數(shù)據(jù)化，影響程度與日俱增。信息資源已成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)內(nèi)容。雖國(guó)情差異，但監(jiān)管機(jī)制不盡相同，總體而言處于不斷博弈變化中。主要國(guó)家監(jiān)管策略的選擇對(duì)構(gòu)建中國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管模式、機(jī)制、策略具有借鑒作用。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管面臨兩個(gè)重要困難：一方面缺乏高位階法律依據(jù)，另一方面缺乏國(guó)際合作機(jī)制。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，圍繞數(shù)據(jù)的基本生產(chǎn)要素競(jìng)爭(zhēng)激烈，如何“吸引”數(shù)據(jù)在中國(guó)境內(nèi)，提升國(guó)際營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。各國(guó)以自由流動(dòng)為原則，管理數(shù)據(jù)跨境。市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮著全球配置數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)作用。必要性的讓用戶和政府參與市場(chǎng)失靈領(lǐng)域涉及數(shù)據(jù)跨境重要利益。對(duì)此， 一方面，明確立法規(guī)范跨境轉(zhuǎn)移行為;同時(shí)數(shù)據(jù)能更好、依法依規(guī)利用，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化。另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代應(yīng)積極融入國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)體系，參與規(guī)則搭建，爭(zhēng)取安全與利益。

全球暢通離不開(kāi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全球化貿(mào)易數(shù)據(jù)。任何數(shù)據(jù)管理都應(yīng)審慎，應(yīng)避免行政干預(yù)。如我國(guó)在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)中占有優(yōu)勢(shì)地位，那么必然實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流的“順差”。借鑒歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)及亞太新近立法。規(guī)范個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)，有必要確立主管機(jī)構(gòu)，明確形式要件。通過(guò)完善法律與制度，實(shí)現(xiàn)與他國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制的互認(rèn)，避免成為“孤島”。面對(duì)數(shù)據(jù)出境問(wèn)題，嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢(shì)，歐美國(guó)家積極干預(yù)措施。我國(guó)有必要加強(qiáng)對(duì)重要數(shù)據(jù)的保護(hù)。立法時(shí)需要充分考慮此類問(wèn)題。

交換與競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)值的功能，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，須大力提倡。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全球博弈對(duì)個(gè)人信息及國(guó)家安全需要保護(hù)機(jī)制。避免本地化一刀切，積極全參與球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)，促使中國(guó)成為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)。

（作者單位：山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）