我國(guó)自然壟斷行業(yè)適用除外制度分析

梁書源 韓福哲

（西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安710127；西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安710127）

自然壟斷的產(chǎn)生和存在都是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果，在特定條件下基于其特有的技術(shù)和法律特征排除適用《反壟斷法》是必要的。鑒于我國(guó)所產(chǎn)生的行政壟斷、產(chǎn)業(yè)政策性壟斷和自然壟斷的關(guān)聯(lián)性以及技術(shù)進(jìn)步和需求的擴(kuò)張都改變了原有壟斷行業(yè)的定性，適用除外制度的范圍呈現(xiàn)出過(guò)渡性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。因此，有必要對(duì)自然壟斷行業(yè)適用除外制度加強(qiáng)研究。

一、理論基礎(chǔ)

早期的自然壟斷理論是基于資源的自然屬性以及后來(lái)對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的初步探索來(lái)認(rèn)識(shí)和理解的。前期該理論以自然資源的稀缺性以及占有關(guān)系解釋自然壟斷的產(chǎn)生，直觀地將自然壟斷與自然資源的分布不均衡緊密聯(lián)系在一起。

目前，理論界則從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本次可加和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的角度界定壟斷。一般意義上的自然壟斷與規(guī)模經(jīng)濟(jì)緊密相連。自然壟斷具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，即隨著生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，平均成本隨著產(chǎn)量的不斷增加而遞減。在這樣的認(rèn)識(shí)下，單個(gè)企業(yè)能比兩家或者以上的多家企業(yè)更能有效率地向社會(huì)提供產(chǎn)品，達(dá)到社會(huì)福利最大化。此時(shí)，壟斷成為一種符合經(jīng)濟(jì)秩序的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)的引入反而會(huì)減低效率。

早期的自然壟斷理論并不成熟，隨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論的建立，正式從技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征來(lái)理解自然壟斷，標(biāo)志著自然壟斷理論的初步建立。后來(lái)的范圍經(jīng)濟(jì)概念的提出進(jìn)一步深化了自然壟斷理論。時(shí)至今日，它們依然具有重要的理論價(jià)值。

二、適用除外制度及其價(jià)值目標(biāo)與基本原則

為了全面理解適用除外制度，有必要先介紹《反壟斷法》用適用除外制度的價(jià)值目標(biāo)和基本原則。價(jià)值目標(biāo)包括社會(huì)公共利益、公平和效益以及有效競(jìng)爭(zhēng)等。社會(huì)公共利益原則是指在調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中，以社會(huì)公共利益和責(zé)任為最高準(zhǔn)則。在一些領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行必要的壟斷來(lái)避免市場(chǎng)失靈是對(duì)經(jīng)濟(jì)有益的。公平和效益也是《反壟斷法》重要的價(jià)值定位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，效率和公平具有對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，我們要發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)；另一方面，要避免絕對(duì)效率而忽視公平。在兩難境遇中，《反壟斷法》適用除外制度是一劑良藥。所謂有效競(jìng)爭(zhēng)，是指種競(jìng)爭(zhēng)既可以發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，又能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。有效競(jìng)爭(zhēng)在客觀上與適用除外制度所期望維護(hù)的市場(chǎng)秩序和追求的價(jià)值目標(biāo)是一致的。

《反壟斷法》確認(rèn)原則一般認(rèn)為有兩個(gè)：一是本身違法性原則，二是合理原則。本身違法性原則認(rèn)為：“任何企業(yè)只要其行為不屬于法律規(guī)定的范圍之內(nèi),或市場(chǎng)占有的份額超過(guò)一定比例就屬于違法?！痹趯?shí)踐中，有些行為實(shí)施前就具有明顯的違法侵害性，立法者可以直接禁止此種行為。因而，該原則具有預(yù)見性效果。合理性原則是指某些行為雖然具備一定的違法性，但從社會(huì)整體利益的角度看可以對(duì)其進(jìn)行一定程度的寬容。

三、我國(guó)自然壟斷行業(yè)的適用除外制度

（一）《反壟斷法》中的適用除外制度

《反壟斷法》與適用除外制度相關(guān)的條款是第六條、第七條。其中第六條強(qiáng)調(diào)可以支配市場(chǎng)的企業(yè)不能濫用優(yōu)勢(shì)地位排擠其他競(jìng)爭(zhēng)者。但第七條則表明法律承認(rèn)某些關(guān)系國(guó)計(jì)民生行業(yè)內(nèi)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的壟斷地位，并實(shí)施監(jiān)督。前者表明市場(chǎng)內(nèi)的企業(yè)不能利用壟斷損害競(jìng)爭(zhēng)，但后者則對(duì)某些行業(yè)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)做出豁免。

結(jié)合這兩個(gè)條款可以看出關(guān)鍵在于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)中是否有自然壟斷。根據(jù)立法者解釋，該條規(guī)定包括自然壟斷行業(yè)和公用行業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)安全地運(yùn)行，需要對(duì)這些行業(yè)和企業(yè)適用除外制度。但另一些學(xué)者認(rèn)為該條并不是《反壟斷法》的除外適用，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也是《反壟斷法》的規(guī)制對(duì)象，并不存在特殊性，也需要對(duì)其產(chǎn)生的壟斷外部性進(jìn)行控制。

本文認(rèn)為，其中的分歧主要還是在于對(duì)自然壟斷行業(yè)范圍的界定上，因?yàn)樽匀粔艛嗑哂刑烊坏膲艛嘈再|(zhì)，純粹的自然壟斷行業(yè)不論是現(xiàn)在還是過(guò)去，都是適用除外制度的保護(hù)對(duì)象。所以，可以認(rèn)為我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)有壟斷豁免待遇，但具體包括哪些行業(yè)，法律并沒有明確規(guī)定。因此，這在實(shí)際情況中容易引起諸多混亂。

（二）我國(guó)自然壟斷行業(yè)的特殊性

自然壟斷行業(yè)行政壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重。行政壟斷是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)獨(dú)有的產(chǎn)物，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政命令是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要方式。行政權(quán)力是企業(yè)壟斷地位的來(lái)源，而不是自由競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，雖然企業(yè)獲得了更大的自由活動(dòng)空間，但行政壟斷力量依然存在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。

國(guó)有企業(yè)在自然壟斷行業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。壟斷行業(yè)中，國(guó)有企業(yè)數(shù)量較多，國(guó)有經(jīng)濟(jì)幾乎占據(jù)了主導(dǎo)地位。理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，自然壟斷行業(yè)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間具有天然的親和力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，自然壟斷行業(yè)由國(guó)家控制，在后來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革中，國(guó)家一直試圖破除自然壟斷行業(yè)行政壟斷，但是沒有實(shí)質(zhì)性的改變。隨著技術(shù)的進(jìn)步以及市場(chǎng)需求的擴(kuò)大，一些國(guó)有企業(yè)越來(lái)越表現(xiàn)出不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。國(guó)有企業(yè)在自然壟斷領(lǐng)域的一些業(yè)務(wù)逐漸演變?yōu)榉菈艛嘈詷I(yè)務(wù)，不在適用除外制度范圍內(nèi)。一些行業(yè)由以前的相關(guān)國(guó)家部門演變而來(lái)，一般都成為了其行業(yè)規(guī)則的實(shí)際制定者，排擠其他競(jìng)爭(zhēng)者以謀取壟斷利潤(rùn)。

（三）我國(guó)適用除外制度的弊端

自然壟斷行業(yè)若適用除外制度，不僅易造成競(jìng)爭(zhēng)效率低下，還會(huì)導(dǎo)致濫用市場(chǎng)支配地位、損害消費(fèi)者權(quán)益。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然壟斷行業(yè)發(fā)展緩慢，尚未建立良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，其壟斷地位的取得和維持多數(shù)依靠國(guó)家的行政權(quán)力作為保障，即使行業(yè)取得較快的發(fā)展，卻依然缺乏長(zhǎng)久的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。另外，由于缺乏潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，這些行業(yè)往往不注重科學(xué)經(jīng)營(yíng)，反而造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。再者，政企不分的現(xiàn)象仍然突出，許多行業(yè)對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼依賴較大，長(zhǎng)期處于虧損經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。

由于自然壟斷行業(yè)是一種高度壟斷行業(yè)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者往往出于自身利益謀取高額壟斷利潤(rùn)，打擊其他經(jīng)營(yíng)者來(lái)維持壟斷地位，采取價(jià)格歧視政策獲得消費(fèi)者剩余。這些都是對(duì)自然壟斷行業(yè)適用除外的弊端。

四、規(guī)范自然壟斷行業(yè)適用除外制度的思考

（一）破除行政壟斷

行政壟斷借助自然壟斷的名義，應(yīng)用行政特權(quán)在可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的行政限制，使得社會(huì)福利遭受損失。因此，徹底破除行政壟斷有利于提升效率，這也是正確適用《反壟斷法》的應(yīng)有之義，是解決壟斷外部性問(wèn)題的重中之重。

（二）準(zhǔn)確界定自然壟斷范圍，實(shí)行相對(duì)的適用除外制度

在壟斷行業(yè)內(nèi)部，要區(qū)分強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)和弱自然壟斷業(yè)務(wù)，并對(duì)強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)適用除外制度。例如，供水排水的網(wǎng)管輸送業(yè)務(wù)，承擔(dān)水資源及污水的傳輸功能，屬于強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)保持其壟斷地位；自來(lái)水生產(chǎn)以及供應(yīng)到戶，自來(lái)管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于弱自然壟斷業(yè)務(wù)，可以適當(dāng)?shù)囊敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（三）建立適用除外制度的進(jìn)入和退出機(jī)制

我國(guó)《反壟斷法》中適用除外的內(nèi)容較單薄，且缺少退出機(jī)制。如今，自然壟斷行業(yè)范圍有動(dòng)態(tài)發(fā)展的趨勢(shì)，一次適用并不意味著永遠(yuǎn)適用。新出現(xiàn)的自然壟斷行業(yè)需要保護(hù)，過(guò)時(shí)的壟斷則要退出。所以，應(yīng)該建立適用除外準(zhǔn)入退出機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，更好地促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。