廉政賬戶是“綠色通道”還是“避風(fēng)港”

【摘要】當(dāng)前形勢(shì)下，廉政賬戶的反腐敗功效愈益降低，并同其作為廉政建設(shè)重要舉措的設(shè)立初衷存在較大落差。廉政賬戶自身所存在的諸多漏洞，使其在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中呈現(xiàn)出弊端大于利處的特點(diǎn)。有鑒于此，全面撤銷于法無據(jù)、于紀(jì)不合的廉政賬戶正當(dāng)其時(shí)。

【關(guān)鍵詞】廉政賬戶 反腐敗 禮金收受 利弊權(quán)衡 【中圖分類號(hào)】D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作為由地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自發(fā)摸索并主動(dòng)推行的反腐敗機(jī)制，廉政賬戶在特定時(shí)代背景下脫穎而出，對(duì)于促進(jìn)公職人員廉潔自律、推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)發(fā)揮了一定的積極作用。當(dāng)前多地要求堅(jiān)決制止違規(guī)收受禮金并堅(jiān)決撤銷各類廉政賬戶，再次促使人們?nèi)嫠伎剂~戶設(shè)立及撤銷的深層原因，充分權(quán)衡廉政賬戶對(duì)反腐敗工作正反兩方面的影響。

廉政賬戶設(shè)立初衷是為被動(dòng)受賄的黨員干部和公職人員提供自我挽救與改正的“綠色通道”，但隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作向縱深推進(jìn)，其效果大打折扣

廉政賬戶具有良善的初衷，其主要針對(duì)社會(huì)不良風(fēng)氣導(dǎo)致的黨員干部和公職人員被動(dòng)受賄的現(xiàn)實(shí)情況，致力于向他們提供自我挽救與自我改正的“綠色通道”。各地廉政賬戶普遍規(guī)定，若當(dāng)事人在收到應(yīng)當(dāng)拒收卻因各種原因未能拒收的禮金、禮卡和有價(jià)證券等財(cái)物時(shí)，能如數(shù)將之上繳至該賬戶的，則在日后接受調(diào)查時(shí)可從輕、減輕或免予處分。廉政賬戶的設(shè)立是對(duì)被動(dòng)收禮這一情況的正視，一定程度上能讓被動(dòng)收禮者擺脫左右為難的處境，消減當(dāng)面上繳禮金物品的思想顧慮，從而拓寬他們?cè)谔囟ㄇ樾蜗率帐芏Y金后的救濟(jì)渠道，并在一定意義上成為保護(hù)黨員干部與公職人員的“緩沖帶”。各地廉政賬戶命名時(shí)往往會(huì)取便于識(shí)記且易于傳播的諧音，如“581”即“我不要”，“510”即“我要廉”，“35581”即“送我我不要”，反映了廉政賬戶被寄予發(fā)揮廉潔教育的積極功能。

由此可見，廉政賬戶的設(shè)立同黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作有著密切聯(lián)系，其設(shè)立初衷是為了挽救瀕臨違法犯紀(jì)邊緣的黨員干部和公職人員，鼓勵(lì)他們主動(dòng)拒腐防賄，給予他們自我反省、自我救助的機(jī)會(huì)。對(duì)那些被動(dòng)收受禮金而又陷入猶豫不決境地，或因一時(shí)貪念收受賄賂但及時(shí)悔悟的黨員干部和公職人員來說，廉政賬戶設(shè)立之初確實(shí)起到“懲前毖后、治病救人”的預(yù)期功效。然而，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)與腐敗治理工作向縱深推進(jìn)，廉政賬戶本身所存在的諸多問題日益凸顯，其反腐效果也因之大打折扣。

首先，廉政賬戶在規(guī)則制定上存在模糊空間，對(duì)上繳期限、記名規(guī)則、財(cái)物性質(zhì)等方面的規(guī)定不夠具體細(xì)化，使其可能淪為受賄者逃避查處的“避風(fēng)港”，從而降低腐敗行為接受懲罰的成本。各地廉政賬戶在實(shí)踐中通常允許當(dāng)事人匿名上繳，不同地方此前對(duì)上繳期限的規(guī)定并不一致，這為少數(shù)投機(jī)分子留下“暗箱操作”的余地。與此同時(shí)，廉政賬戶一般允許當(dāng)事人以不記名的方式上繳禮金，賬戶所得款項(xiàng)經(jīng)由當(dāng)?shù)丶o(jì)委定期移交國(guó)庫(kù)。倘若腐敗分子有意掩蓋自身違規(guī)受賄行為，采取先收后繳、收多繳少等方式逃避紀(jì)檢監(jiān)察部門審查，則不可避免地為反腐工作帶來隱患或增加難度。

其次，廉政賬戶在制度安排和程序設(shè)計(jì)上的相應(yīng)漏洞，可能成為腐敗分子的“保護(hù)傘”和“擋箭牌”，由此滋生更多貪污腐敗行為。部分地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)此前在規(guī)定廉政賬戶的禮金上繳流程時(shí)，允許黨員干部主動(dòng)上繳禮金并以實(shí)名、匿名或不署名方式存入廉政賬戶，僅以存款憑據(jù)或轉(zhuǎn)賬憑證作為禮金上繳的有效證明，這難免導(dǎo)致少數(shù)投機(jī)分子在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下不免會(huì)選擇性上繳禮金，或多人互用一張上繳憑據(jù)。大量現(xiàn)實(shí)案例表明，一些腐敗分子在收到他人大額禮金時(shí)會(huì)先觀望“風(fēng)聲”，如若認(rèn)為被發(fā)現(xiàn)的可能性較大，則將款項(xiàng)存入廉政賬戶，否則便不予上繳。還有一些貪腐人員在收到多筆賄款后，僅將其中一兩筆認(rèn)為較易被察覺的賄款上繳至廉政賬戶，其余大部分則隱瞞不報(bào)。甚至有些問題官員在被人舉報(bào)后，才匆忙搶在被調(diào)查之前將受賄錢款存入廉政賬戶。

最后，廉政賬戶在一定程度上也模糊了常規(guī)禮金與受賄款物的清晰界線，既給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法定性帶來諸多困難，也不符合罪刑法定的量刑原則。各地廉政賬戶對(duì)于上繳專戶的“廉政金”的性質(zhì)和來源并未作細(xì)致區(qū)分，但在當(dāng)事人所上繳的“廉政金”中，除了部分確系無法拒收與不便退回的常規(guī)禮金之外，還包括涉嫌權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的賄賂款項(xiàng)，而后者可能符合《中華人民共和國(guó)刑法》對(duì)于受賄罪的認(rèn)定范疇。一些地方部門此前曾規(guī)定將禮金繳入廉政專用賬戶的可視為主動(dòng)拒禮拒賄行為，并可作為從輕甚至免予處分的情節(jié)，這可能使少數(shù)已經(jīng)構(gòu)成受賄罪的公職人員不受刑事追究或減輕刑事責(zé)任。

廉政賬戶作為獨(dú)特的反腐機(jī)制更多反映了治標(biāo)之策和權(quán)宜之計(jì)，而且在發(fā)展歷程中充分暴露出于法無據(jù)、于紀(jì)不合的特點(diǎn)，對(duì)其隨勢(shì)而撤不失為明智之舉

根據(jù)各地廉政賬戶的政策解釋以及部分學(xué)者的贊同觀點(diǎn)，可以歸納出支持廉政賬戶的三點(diǎn)理由：

一是廉政賬戶具有較高的收益成本比率，能夠降低司法機(jī)關(guān)的審查成本。這體現(xiàn)為廉政賬戶將當(dāng)事人上繳禮金作為從輕、減輕或免予處分的情節(jié)，客觀上減少了司法機(jī)關(guān)在偵查、公訴和審判過程中所投入的人力物力成本。二是廉政賬戶合乎人情，既是對(duì)現(xiàn)實(shí)人際交往中存在的被動(dòng)收禮現(xiàn)象的順應(yīng)，也是對(duì)上述現(xiàn)象提出的具體破解方案。這體現(xiàn)為我國(guó)文化當(dāng)中有著深厚的禮品饋贈(zèng)傳統(tǒng)，公職人員在日常禮尚往來時(shí)難免發(fā)生被動(dòng)收受禮金的情形，對(duì)此紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該予以正視，給予自我改正的“政策平臺(tái)”。三是廉政賬戶反映法治的寬容精神，契合寬嚴(yán)相濟(jì)的刑法政策，可以有效消減腐敗存量、遏制腐敗增量。這體現(xiàn)為廉政賬戶向被動(dòng)收受禮金并及時(shí)醒悟的人員提供寬大處置的機(jī)會(huì)，既可以切實(shí)挽救瀕臨違法亂紀(jì)邊緣的當(dāng)事人，同時(shí)凸顯法治進(jìn)程中的寬容原則。

然而，如果對(duì)廉政賬戶實(shí)施以來的情況予以深度分析，則可發(fā)現(xiàn)以上三點(diǎn)理由難以充分成立：

首先，廉政賬戶未能取得預(yù)期反腐效果，也無法真正降低反腐成本。相比紀(jì)檢監(jiān)察部門所查處的貪污受賄金額，各地廉政賬戶公布的上繳金額僅是其中極小部分。廉政賬戶自身規(guī)則體系的模糊性，使其極易淪為貪污受賄分子的“退贓賬戶”和“自保賬戶”，他們手中的“繳款回執(zhí)”則變成大肆聚斂的“護(hù)身符”，不僅助長(zhǎng)試圖蒙混過關(guān)的僥幸心理，還為先收后繳、邊收邊繳的投機(jī)行為留下可乘之機(jī)和方便之門。其次，黨的十八大以來，黨和國(guó)家對(duì)廣大黨員干部、公職人員的廉潔自律提出了更高要求，廉政建設(shè)和反腐敗工作已經(jīng)邁入敢作善為破堅(jiān)冰、忠誠(chéng)干凈敢擔(dān)當(dāng)?shù)年P(guān)鍵階段，這要求必須嚴(yán)厲懲處當(dāng)事人違規(guī)違法收受禮金的行為。當(dāng)前形勢(shì)下，違規(guī)收受紅包禮金而不上繳，無疑同恪守黨章和黨紀(jì)國(guó)法背道而馳，在法紀(jì)面前沒有“面子”“人情”可言，“不方便退回”“不好意思回絕”本身即涉嫌違法亂紀(jì)。最后，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)對(duì)違規(guī)收受禮金行為明確作出禁止性規(guī)定，徹底劃出一條紅線。不給違規(guī)收受禮金“回旋”“商量”的余地，有利于破除少數(shù)人將廉政賬戶作為自己實(shí)施違法亂紀(jì)行為“掩體”的僥幸心理，這在很大程度上反駁了廉政賬戶繼續(xù)保留并發(fā)揮效力的觀點(diǎn)。

如果說廉政賬戶曾經(jīng)作為反腐敗工作的“緩沖區(qū)”而存在價(jià)值，那么這種價(jià)值在當(dāng)前愈發(fā)顯得微弱。一方面，一些涉嫌受賄的黨員干部在得知自己即將被調(diào)查時(shí)才將禮金上繳至廉政賬戶，這是否能夠界定為自首情節(jié)而獲得從輕處理或不予以處理，往往成為法庭控辯雙方的論爭(zhēng)焦點(diǎn)，從而反映廉政賬戶在客觀上影響受賄罪名的司法認(rèn)定。另一方面，廉政賬戶在全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一規(guī)定，致使各地做法不盡相同，不利于維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法執(zhí)行層面的權(quán)威性與一致性。鑒于廉政賬戶的劣勢(shì)日漸凸顯，反腐功效日益遞減，各地撤銷廉政賬戶正當(dāng)其時(shí)。

遵循“嚴(yán)”“寬”“管”的思路，在全面撤銷廉政賬戶后，要明確工作流程，封堵廉政建設(shè)的政策漏洞，秉承“零容忍”的態(tài)度，盯緊重點(diǎn)領(lǐng)域和“關(guān)鍵少數(shù)”

盡早撤銷廉政賬戶，竭力封堵貪腐漏洞，既是廉政建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)中遏制腐敗增量、減少腐敗存量的有力舉措，也是新時(shí)代切實(shí)推進(jìn)全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義，彰顯了中央剛性執(zhí)紀(jì)、“越往后越嚴(yán)”的反腐決心。在當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)升級(jí)換擋和執(zhí)紀(jì)剛性不斷強(qiáng)化之際，各地紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)明確規(guī)定今后黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位內(nèi)部一律不準(zhǔn)再設(shè)立廉政賬戶，以凸顯公職人員、黨員干部廉潔自律標(biāo)準(zhǔn)“沒有最高、只有更高”的要求，從而契合中央保持反腐敗高壓態(tài)勢(shì)和全面從嚴(yán)治黨精神。

就設(shè)立原因和利弊分析來看，廉政賬戶不宜承載過高的道德期許和過重的法律責(zé)任，當(dāng)前形勢(shì)下撤銷廉政賬戶也體現(xiàn)了通過強(qiáng)化制度建設(shè)推進(jìn)廉政工作的堅(jiān)定決心與強(qiáng)大力度。公職人員收受禮金問題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，其他國(guó)家和地區(qū)在處理這一問題上的具體實(shí)踐和積極經(jīng)驗(yàn)，有助于在立法、處分、登記上繳、監(jiān)管及法治教育等方面獲得有價(jià)值的現(xiàn)實(shí)參照，還有助于在規(guī)范法紀(jì)與兼顧人情、制度建設(shè)與社會(huì)力量、事前預(yù)防與事后懲處、剛性約束與柔性引導(dǎo)等方面形成政策、法律和紀(jì)律規(guī)定。

具體而言，在處理公職人員收受禮金問題的對(duì)策措施中，廉政賬戶內(nèi)在缺陷作為反面教材所提供的啟示可概括為三個(gè)方面。一是“嚴(yán)”，也就是在頒行相關(guān)法律、規(guī)定禮金額度、強(qiáng)化懲處力度等方面確保嚴(yán)格、嚴(yán)厲、嚴(yán)肅，我國(guó)目前實(shí)行的《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于在對(duì)外公務(wù)活動(dòng)中贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》在上述方面必須予以貫徹，在執(zhí)行中真正發(fā)揮制度的實(shí)際效果。二是“寬”，也就是在界定公職人員身份、判定收受禮金的種類和范圍方面盡可能從寬，以明確的法律規(guī)定降低公職人員收受禮金標(biāo)準(zhǔn)的門檻，實(shí)際上也是以堅(jiān)定立場(chǎng)和鮮明態(tài)度提高公職人員收受禮金行為的懲處力度。三是“管”，也就是在注重制度建設(shè)、發(fā)揮社會(huì)力量、推行法治教育方面切實(shí)保證管理手段的實(shí)效化、協(xié)同化、多樣化，只有當(dāng)制度化的懲處措施和多主體廣泛參與的社會(huì)氛圍共同發(fā)揮作用，公職人員收受禮金問題才能在公共權(quán)力的有效規(guī)制與社會(huì)風(fēng)氣的不斷改善中真正得到解決。

循此思路，伴隨廉政賬戶的全面撤銷，公職人員收受禮金問題所涉及的具體措施應(yīng)包括以下四點(diǎn)：一是明確實(shí)名登記、現(xiàn)金上交、物品移交等工作流程。對(duì)規(guī)制公職人員、黨員干部收受禮品禮金的政策細(xì)則加以完善，其中包括規(guī)定公職人員、黨員干部原則上必須當(dāng)面拒收超出正常禮尚往來的禮品、消費(fèi)卡等各類財(cái)物；對(duì)于確屬特殊原因而無法當(dāng)面拒收或不知物主的情形，應(yīng)在較短時(shí)間內(nèi)退還或主動(dòng)上繳至所在單位；對(duì)于上繳的禮品等財(cái)物，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與同級(jí)財(cái)政部門共同組織鑒定，并借助拍賣變現(xiàn)等方式處理，相關(guān)錢款應(yīng)作為非稅收入移交同級(jí)財(cái)政。二是堅(jiān)持依法依規(guī)治理腐敗，封堵廉政建設(shè)的政策漏洞。秉持“一把尺子量到底”的理念，打好反腐“補(bǔ)丁”、壓縮灰色空間，不給貪污受賄行為留有任何退路。同時(shí)完善黨風(fēng)廉政各項(xiàng)制度建設(shè)，加大對(duì)已查處典型案件的曝光程度，在制度層面擰緊黨紀(jì)國(guó)法的螺栓、筑牢腐敗治理的籬笆，讓投機(jī)分子無可乘之機(jī)。三是嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)既不當(dāng)面拒收可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮金物品，又不遵循要求及時(shí)退還或登記上繳的違法犯紀(jì)行為，秉承“零容忍”的態(tài)度。貫徹“先免職再處理”的紀(jì)律規(guī)定，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，徹底打消少數(shù)公職人員、黨員干部腐敗后的自救念想與僥幸心理。四是以查處違規(guī)收受禮金為抓手，盯緊重點(diǎn)領(lǐng)域和“關(guān)鍵少數(shù)”。強(qiáng)化公職人員、黨員干部廉潔自律要求，使每一位黨員干部及公職人員都懷有敬畏意識(shí)、底線思維，將遵守黨紀(jì)國(guó)法作為自覺行為和日常習(xí)慣，在營(yíng)造風(fēng)清氣正官場(chǎng)生態(tài)的同時(shí)推進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣得到持續(xù)凈化。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)）

【注：本文系吉林大學(xué)廉政建設(shè)專項(xiàng)課題“腐敗治理進(jìn)程中道德建設(shè)與制度建設(shè)的關(guān)系定位研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017LZY001）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①馬雪松、田玉麒：《明禮定制：“道德治腐”與“制度治腐”的機(jī)理闡釋及路徑之辯》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期。

②任恒：《“廉政賬戶”政策的理論困境及其實(shí)施問題探討》，《理論月刊》，2017年第7期。