推進(jìn)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會(huì)保障

何文炯

【摘要】社會(huì)保障是國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，旨在確保全體社會(huì)成員基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)之權(quán)益。新中國(guó)成立以來，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)現(xiàn)了偉大的進(jìn)步，但同時(shí)也面臨城鄉(xiāng)差距大、權(quán)責(zé)不清晰、資源配置不優(yōu)等制約性問題。要進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會(huì)保障。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 國(guó)家治理 社會(huì)保障 制度體系 【中圖分類號(hào)】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)保障是國(guó)家通過立法，實(shí)行國(guó)民收入再分配，為社會(huì)成員基本風(fēng)險(xiǎn)提供基本保障的一系列制度安排，旨在確保全體社會(huì)成員基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)之權(quán)益。社會(huì)保障是國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，被公認(rèn)為是“國(guó)之重器”。新中國(guó)成立以來，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)現(xiàn)了偉大的進(jìn)步，有力地促進(jìn)了國(guó)家發(fā)展、提高了人民福祉，但與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比還存在一定差距。為此，需要按照黨的十九屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”精神，深化社會(huì)保障制度改革，按照整體性治理的思路，優(yōu)化社會(huì)保障資源配置，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會(huì)保障制度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)：權(quán)益更加公平

在我國(guó)，黨和政府一直高度重視社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，通過各種途徑組織資源、增加社會(huì)保障領(lǐng)域的投入。總體上看，社會(huì)保障水平是大大提高了。但有兩個(gè)問題依然比較突出：一是部分社會(huì)成員的保障項(xiàng)目較少、保障待遇很低，現(xiàn)在的實(shí)際保障水平與其基本風(fēng)險(xiǎn)保障需求還有不小的差距；二是社會(huì)保障制度對(duì)于改善全社會(huì)收入分配狀況的貢獻(xiàn)不足，某些項(xiàng)目甚至是在擴(kuò)大群體間收入分配的差距。這種差距，存在于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間。從制度安排看，主要是城鄉(xiāng)之間的兩大群體，即工薪勞動(dòng)者與農(nóng)民之間。值得指出的是，這種差距，是國(guó)民基本權(quán)益的差異，與現(xiàn)代社會(huì)國(guó)民基本權(quán)益平等的追求相悖，與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)，需要引起高度重視。因此，黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”切中時(shí)弊。

事實(shí)上，由于自然和人文、歷史和現(xiàn)實(shí)的諸多原因，我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)民收入低、增收難，基本公共服務(wù)供給能力弱，因而農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)多而自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，更需要由國(guó)家提供基本風(fēng)險(xiǎn)保障。但從現(xiàn)行制度安排看，惠及農(nóng)民的社會(huì)保障項(xiàng)目主要有以下幾項(xiàng)：最低社會(huì)保障制度、特困人員救助制度（原“五保供養(yǎng)制度”）、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、基本養(yǎng)老金制度、公共衛(wèi)生制度，還有災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等項(xiàng)目，但生育、就業(yè)、職業(yè)傷害等風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目基本缺失。此外，農(nóng)民進(jìn)城打工應(yīng)該依法參加職工相關(guān)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，但由于制度設(shè)計(jì)缺陷而使農(nóng)民工的實(shí)際參保率很低；而社會(huì)救助和婦老幼殘等特殊群體的福利項(xiàng)目，目前基本上須以戶籍為基礎(chǔ)，因而農(nóng)民工也難以享受。另外，涉及面最廣、關(guān)注度最高的基本養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)這兩個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目，農(nóng)民與工薪勞動(dòng)者的保障待遇差距很大。農(nóng)民的基本醫(yī)療保障，與過去相比，已經(jīng)有很大的進(jìn)步，但與工薪勞動(dòng)者相比，其差距依然不小，因病致貧、因病返貧的問題還沒有從根本上解決。尤其需要指出的是，老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金很低，2018年全國(guó)月人均僅為152.33元。前些年為農(nóng)民建立基本養(yǎng)老金制度，這是我們國(guó)家一個(gè)很大的進(jìn)步，但這樣的養(yǎng)老金水平難以擔(dān)當(dāng)起保障老年農(nóng)民基本生活需要之職責(zé)。此外，隨著城市化進(jìn)程加快，年輕人大量進(jìn)城，農(nóng)村的老齡化程度高于城市，農(nóng)村失能老人的社會(huì)化照護(hù)需求直線上升，但照護(hù)服務(wù)供給嚴(yán)重缺失。

進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)保障領(lǐng)域必須盡快改變?nèi)巳悍值?、制度分設(shè)、待遇懸殊的局面。因此，要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路，朝著國(guó)民社會(huì)保障權(quán)益公平的方向持續(xù)努力。一是按照黨的十九大“織密網(wǎng)”的要求，逐步增加與農(nóng)民和新業(yè)態(tài)從業(yè)人員相關(guān)的社會(huì)保障項(xiàng)目，改進(jìn)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，將職業(yè)傷害保障、就業(yè)保障等項(xiàng)目擴(kuò)展到包括農(nóng)民和新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在內(nèi)的全體勞動(dòng)者。二是按照“抑峰填谷”的思路，穩(wěn)步提高以農(nóng)民為主體的低保障群體的基本保障水平，盡快建立職工和居民基本養(yǎng)老金制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度待遇調(diào)整的協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格控制、逐步縮小群體間基本養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇差距。三是配合人口政策調(diào)整的思路，將生育保障確認(rèn)為國(guó)民權(quán)益，把生育醫(yī)療費(fèi)用納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，建立面向全體國(guó)民的生育津貼制度，其資金由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，同時(shí)健全兒童福利制度，加強(qiáng)兒童照顧服務(wù)體系建設(shè)，建立有效的留守兒童、困境兒童幫扶機(jī)制。四是面對(duì)失能老人持續(xù)增加的趨勢(shì)，加快發(fā)展老年照護(hù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)村為重點(diǎn)，積極探索有效的城鄉(xiāng)失能老人照護(hù)服務(wù)供給機(jī)制，盡快實(shí)施失能老年長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度，即以需求評(píng)估為基礎(chǔ)，財(cái)政出資為特別困難群體提供幫助，同時(shí)審慎探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。五是健全社會(huì)保障法制。在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，讓部分社會(huì)保障項(xiàng)目的制度逐步定型并以法律的形式固定下來，加快制定社會(huì)救助法、修改社會(huì)保險(xiǎn)法。

權(quán)責(zé)清晰：制度更可持續(xù)

社會(huì)保障是惠及全體國(guó)民的長(zhǎng)期性制度安排，是涉及主體眾多、權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜、技術(shù)含量較高的社會(huì)政策。如果社會(huì)保障制度政策設(shè)計(jì)得好，則能夠長(zhǎng)期持續(xù)健康運(yùn)行，有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安；如果制度設(shè)計(jì)不當(dāng)，則不僅不能有效地為社會(huì)成員提供基本風(fēng)險(xiǎn)保障、提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，而且可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，甚至成為社會(huì)動(dòng)蕩的誘發(fā)因素。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系中的絕大多數(shù)項(xiàng)目，是最近20多年來逐步建立并實(shí)施的，其中一部分是全新設(shè)計(jì)的，一部分是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型而對(duì)原有制度進(jìn)行改造而來的，還有一部分則是為了應(yīng)對(duì)特殊情況臨時(shí)提出的，因而制度設(shè)計(jì)缺陷在所難免，加上制度運(yùn)行環(huán)境不斷變化，某些制度在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了一些問題，對(duì)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性產(chǎn)生了一定的影響。

造成這種情況的主要因素有：一是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化。過去的40多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)高速增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政收入也是如此，而最近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度開始趨緩，這對(duì)社會(huì)保障的籌資帶來一定的難度。二是人口結(jié)構(gòu)變化。近年來，我國(guó)老齡化速度加快，在這樣的背景下，社會(huì)保障支出需要增加，而籌資變得更難。三是社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)的成本逐步提高。醫(yī)療保障、照護(hù)保障、生育保障、職業(yè)傷害保障等項(xiàng)目都需要通過醫(yī)療、藥品、照護(hù)等服務(wù)的有效提供才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，而提供這些服務(wù)的勞動(dòng)和技術(shù)成本都在不斷提高。四是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的技術(shù)不夠成熟。尤其是技術(shù)比較復(fù)雜的社會(huì)保險(xiǎn)制度，需要基于相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)損失分布的有效把握才能進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)，例如生命規(guī)律、疾病規(guī)律、失能規(guī)律、宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)等，而我國(guó)在這方面的技術(shù)力量存在不足。

除了上述因素，還有一點(diǎn)十分重要，那就是社會(huì)保障領(lǐng)域的權(quán)責(zé)關(guān)系。社會(huì)保障制度與眾多主體有關(guān)，但我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行中，這些主體的權(quán)責(zé)關(guān)系并不很清晰，直接影響著制度的可持續(xù)性。一是政府與市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人和家庭的職責(zé)不清晰。風(fēng)險(xiǎn)保障可以分為基本保障和補(bǔ)充保障兩類，前者由政府主辦并承擔(dān)兜底責(zé)任，但并不意味著全部由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)責(zé)任，而是采用國(guó)家、用人單位和個(gè)人共同籌資的辦法來實(shí)現(xiàn)；后者則是社會(huì)成員及其用人單位的自主自愿行為。但有些人希望政府承擔(dān)更多的責(zé)任，常常通過各種途徑施加壓力，希望提高基本保障待遇水平，這是影響社會(huì)保障制度可持續(xù)性的重要因素。二是社會(huì)保險(xiǎn)籌資結(jié)構(gòu)不合理。某些項(xiàng)目的政府和用人單位的籌資責(zé)任過重，而個(gè)人籌資責(zé)任過輕。例如，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，許多地區(qū)的個(gè)人繳費(fèi)不足1/3；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖被冠以“保險(xiǎn)”之名，但個(gè)人賬戶沒有互助共濟(jì)功能，大多數(shù)參保者選擇最低檔次繳費(fèi)，有些人認(rèn)為繳納此款只是為了得到政府提供的那筆基礎(chǔ)養(yǎng)老金。三是政府的某些職責(zé)未能有效落實(shí)。比較典型的是社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本?，F(xiàn)行職工社會(huì)保險(xiǎn)是從勞動(dòng)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型而來，這就使得歷史債務(wù)顯性化，本應(yīng)在制度轉(zhuǎn)軌時(shí)予以明確，但事實(shí)上一直沒有采取有效的措施，這就使得在職一代勞動(dòng)者承擔(dān)了雙重繳費(fèi)責(zé)任。

因此，要按照黨的十九大“權(quán)責(zé)清晰”的原則及黨的十九屆四中全會(huì)精神，改進(jìn)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，使相關(guān)各主體的權(quán)益明確、職責(zé)清晰，使人民群眾對(duì)社會(huì)保障制度充分信賴。一是明確社會(huì)保障各項(xiàng)制度的職責(zé)定位，使之切實(shí)承擔(dān)其保障社會(huì)成員基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)的職責(zé)，控制高保障群體的基本保障待遇，穩(wěn)步提高低保障群體的基本保障待遇，逐步縮小其差距。二是優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)籌資結(jié)構(gòu)，在保持社會(huì)保險(xiǎn)待遇適度水平的同時(shí)，適度降低職工社會(huì)保險(xiǎn)的用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；在保持財(cái)政投入繼續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，適度提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)額，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民選擇基本養(yǎng)老保險(xiǎn)較高檔次的個(gè)人繳費(fèi)。三是確認(rèn)并妥善處理社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本，兌現(xiàn)對(duì)老職工的歷史承諾，提出歷史債務(wù)的計(jì)量方法和處理方案。在常年財(cái)政預(yù)算中落實(shí)社會(huì)保障資金，并劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本進(jìn)入社會(huì)保障基金。四是建立社會(huì)保險(xiǎn)精算報(bào)告制度，使社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)基于科學(xué)的方法，基金運(yùn)行處于有效的預(yù)警監(jiān)測(cè)之下。五是正確引導(dǎo)輿論。要通過有效的途徑向人民群眾講清楚社會(huì)保障的基本政策和基本道理，讓公眾理解政府在社會(huì)保障中的職責(zé)，增強(qiáng)支持深化改革的自覺性，同時(shí)要致力于培育互助共濟(jì)、共建共享、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)保障文化。

優(yōu)化配置：運(yùn)行更有效率

社會(huì)保障是政府以國(guó)家公權(quán)力實(shí)施的一類社會(huì)政策，是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障市場(chǎng)的一種干預(yù)，由此集聚起來的社會(huì)保障資源具有公共性。為此，既要考量其對(duì)國(guó)民基本風(fēng)險(xiǎn)保障職責(zé)的履行情況，也要考量其運(yùn)行的效率，即是否以較少的資源實(shí)現(xiàn)既定的社會(huì)保障政策目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障各項(xiàng)制度及其運(yùn)行機(jī)制，是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和行政管理體制不斷變革的過程中逐步形成的，缺乏整體性設(shè)計(jì)。加上制度運(yùn)行環(huán)境和人們認(rèn)知的變化，表現(xiàn)出一些不適應(yīng)和低效的情況：

一是補(bǔ)充性保障發(fā)展緩慢，部分基本保障承擔(dān)過重職責(zé)。國(guó)家于30年前就提出“建立多層次社會(huì)保障體系”的目標(biāo)，但職業(yè)年金（含企業(yè)年金）、商業(yè)保險(xiǎn)、互助合作性保險(xiǎn)等補(bǔ)充性保障一直未能得到有效發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后人們的預(yù)期，多層次社會(huì)保障體系實(shí)際上尚未形成。二是某些項(xiàng)目定位不清晰，導(dǎo)致運(yùn)行成本虛增。有人把基本醫(yī)療保險(xiǎn)“?；尽迸c“保大病”對(duì)立起來，因而出現(xiàn)了“大病保險(xiǎn)”這一定位不明的醫(yī)療保障項(xiàng)目，增加了運(yùn)行成本；某些地區(qū)為提高老年人的福利水平，探索了高齡津貼制度，但與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的職責(zé)發(fā)生重疊。三是社會(huì)保險(xiǎn)基金貶值。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這些項(xiàng)目都設(shè)有個(gè)人賬戶，這里積淀的資金理應(yīng)參加投資，但由于種種原因，其實(shí)際投資回報(bào)率很低（年2-3%之間），使得這些資金嚴(yán)重貶值，造成浪費(fèi)，又某些項(xiàng)目的個(gè)人賬戶記賬利率很高（近年來職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的記賬利率為年8%左右），形成了嚴(yán)重的利差損。四是某些社會(huì)保障項(xiàng)目的精準(zhǔn)度較低。由于缺乏有效的家庭收入調(diào)查制度，社會(huì)救助和社會(huì)福利享受對(duì)象的認(rèn)定面臨困難，“應(yīng)保盡?！彪y，“應(yīng)退盡退”更難。五是某些社會(huì)保障項(xiàng)目的醫(yī)藥服務(wù)價(jià)格與實(shí)際成本嚴(yán)重偏離。由于信息不對(duì)稱、醫(yī)藥服務(wù)價(jià)格機(jī)制和結(jié)算方式缺陷，過度醫(yī)療、過度檢查、過度用藥的現(xiàn)象普遍存在，致使醫(yī)療保障、職業(yè)傷害保障、生育保障等項(xiàng)目的資源浪費(fèi)嚴(yán)重。六是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位空置嚴(yán)重。由于需求把握不準(zhǔn)和政策偏差，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)量增長(zhǎng)過快，與實(shí)際需求脫節(jié)，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置近50%，形成巨大浪費(fèi)。

為此，需要按照黨的十九大及十九屆四中全會(huì)精神，建立健全有效的機(jī)制，優(yōu)化社會(huì)保障資源配置，提高社會(huì)保障制度運(yùn)行效率。一是優(yōu)化基本保障項(xiàng)目體系。例如，鑒于老年人面臨貧困、疾病、失能、孤獨(dú)等風(fēng)險(xiǎn)，建立基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保障、照護(hù)保障和精神慰藉等制度，明確界定各自職責(zé)，加快建立照護(hù)保障制度，完善老年醫(yī)療費(fèi)用保障政策，并使基本養(yǎng)老金制度定位于保障老年人的基本生活，不再承擔(dān)醫(yī)療、照護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)保障職責(zé)，為該制度“減負(fù)”。二是優(yōu)化社會(huì)保障層次結(jié)構(gòu)。按照“保障適度”的原則，確定基本保障各項(xiàng)目的保障標(biāo)準(zhǔn)，在保持其購(gòu)買能力不下降的前提下，保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，給社會(huì)成員以穩(wěn)定預(yù)期，從而增強(qiáng)其尋求補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動(dòng)力。三是創(chuàng)新社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制。深化醫(yī)療服務(wù)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制改革，完善總額預(yù)付制和藥品招標(biāo)采購(gòu)機(jī)制，探索DRGs等付費(fèi)方式；探索社會(huì)保障部門與相關(guān)部門的談判機(jī)制和協(xié)商機(jī)制。四是全面提高社會(huì)保障管理服務(wù)的專業(yè)化水平。加快培育社會(huì)保障專業(yè)人才，使之有情懷、有理論、有技術(shù)、精業(yè)務(wù)。同時(shí)，簡(jiǎn)化社會(huì)保障經(jīng)辦流程、提高群眾滿意度和社會(huì)保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率。

（作者為浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心主任、教授，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

【注：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“代際均衡與多元共治——老齡社會(huì)的社會(huì)支持體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71490733）的階段性成果】