應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的理論意蘊(yùn)與實(shí)踐路徑：基于風(fēng)險(xiǎn)治理的視角※

內(nèi)容提要：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。中共十九屆五中全會(huì)提出“把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，防范和化解影響中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)”，從而使如何通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化及國(guó)家的總體安全成為財(cái)政職能的重要內(nèi)容。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理視角下應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的要求，現(xiàn)行應(yīng)急財(cái)政在導(dǎo)向性與服務(wù)性、前瞻性與適應(yīng)性、公共性與多元性及效率性與規(guī)范性等方面尚存在與應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的不相適配之處。相應(yīng)地，應(yīng)從“建立健全應(yīng)急財(cái)政的‘三階段體系’，引導(dǎo)主體行為和資源配置轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)治理；提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例和實(shí)行基金式管理，強(qiáng)化應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、人才和科技的儲(chǔ)備；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)合理劃分政府支出責(zé)任，推動(dòng)成立多方共同出資設(shè)立的應(yīng)急基金；完善應(yīng)急收支的過(guò)程監(jiān)督和結(jié)果評(píng)價(jià)，健全應(yīng)急資金和物資的規(guī)范化管理體系”等四個(gè)方面推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化。

一、 引 言

中共十九屆五中全會(huì)指出要“把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，防范和化解影響中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)”，這是中央基于全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和安全形勢(shì)而提出的發(fā)展新要求。中共十八屆三中全會(huì)也指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這一新論斷意味著財(cái)政“由適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制到匹配國(guó)家治理體系”的轉(zhuǎn)變(高培勇，2014)，也使得如何發(fā)揮財(cái)政職能防范化解風(fēng)險(xiǎn)并提高應(yīng)急管理能力成為新時(shí)代國(guó)家治理的重大問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)界試圖構(gòu)建與國(guó)家治理相適應(yīng)的財(cái)政理論新框架(高培勇，2015；李俊生和姚東旻，2018)，但這一任務(wù)目前仍遠(yuǎn)未完成。進(jìn)一步從實(shí)踐中看，現(xiàn)有應(yīng)急財(cái)政體制往往會(huì)促使地方政府增加災(zāi)害反應(yīng)和恢復(fù)方面的支出，而降低災(zāi)害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)治理的投入(黃君潔，2021)，從而未能充分發(fā)揮財(cái)政在應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)和支柱作用，同時(shí)也影響到國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理能力的提升。為此，如何從風(fēng)險(xiǎn)治理視角建構(gòu)與國(guó)家應(yīng)急管理現(xiàn)代化相匹配的應(yīng)急財(cái)政體系，無(wú)疑是當(dāng)前應(yīng)急管理與公共財(cái)政研究中值得深入思考的重大課題。

二、 應(yīng)急財(cái)政：文獻(xiàn)回顧與評(píng)述

財(cái)政應(yīng)急保障是一項(xiàng)古老的國(guó)家治理活動(dòng)?！吨芏Y·大司徒》記載：“以荒政十有二聚萬(wàn)民”，較早地論述了政府災(zāi)荒救助的財(cái)政責(zé)任和措施。但研究認(rèn)為，王朝國(guó)家財(cái)政的“私人”屬性背離了現(xiàn)代財(cái)政的“公共性”原則，從而使其財(cái)政“應(yīng)然”上的善政目標(biāo)在“實(shí)然”上難以實(shí)現(xiàn)(龔浩等，2019)。為此，如何建立現(xiàn)代應(yīng)急財(cái)政體系成為國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)務(wù)部門(mén)研究的重要議題。在國(guó)內(nèi)方面，劉尚希等在SARS事件后較早地研究了財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)與應(yīng)急保障功能，建議建立財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和發(fā)行應(yīng)急專項(xiàng)國(guó)債(劉尚希和陳少?gòu)?qiáng)，2003)。2008年在“南方冰災(zāi)”和“汶川地震”中暴露出的問(wèn)題，使更多的學(xué)者開(kāi)始研究應(yīng)急資金的準(zhǔn)備問(wèn)題，提出了應(yīng)急管理是公共物品(崔軍和孟九峰，2009)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)從資金和政策上給予支持(蘇明和劉彥博，2008)，并建立三級(jí)應(yīng)急準(zhǔn)備金制度等觀點(diǎn)(馮俏彬等，2011)。在國(guó)外方面，Donahue和Joyce(2001)基于政府間關(guān)系(Intergovernmental Relations)和災(zāi)害職能分配理論分析了美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政應(yīng)急預(yù)算，指出聯(lián)邦預(yù)算規(guī)則會(huì)不適當(dāng)?shù)卦黾訛?zāi)害響應(yīng)和恢復(fù)等方面的支出，而未能促進(jìn)為緩解和備災(zāi)提供資金。為此，Donahue等認(rèn)為應(yīng)通過(guò)災(zāi)難撥款多年平均需求水平為災(zāi)害援助提供資金、創(chuàng)建即用即付規(guī)則和儲(chǔ)備金、收緊緊急情況標(biāo)準(zhǔn)等建立更連貫的激勵(lì)機(jī)制，以便將聯(lián)邦應(yīng)急管理署的管理重點(diǎn)從響應(yīng)和恢復(fù)轉(zhuǎn)移到緩解與備災(zāi)，使應(yīng)急財(cái)政支出與各級(jí)政府的相對(duì)職能能力更加一致。William L. Painter(2022)則結(jié)合新冠肺炎疫情不斷蔓延的情況，研究了美國(guó)聯(lián)邦政府救災(zāi)基金(The Disaster Relief Fund，簡(jiǎn)稱DRF)預(yù)算制度面臨的問(wèn)題。Painter認(rèn)為，因?yàn)镈RF撥款只用于支持通過(guò)單獨(dú)制定的法律和政策定義的災(zāi)難活動(dòng)，資助范圍十分有限，并且國(guó)會(huì)對(duì)DRF的預(yù)算也不斷削減，因此不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此，國(guó)會(huì)應(yīng)該重新定義DRF，并制定合理的年度災(zāi)難預(yù)算。

隨著人們對(duì)突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警的重視，財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)治理職能逐漸受到關(guān)注。受“卡特里娜”颶風(fēng)事件應(yīng)對(duì)失敗的影響，美國(guó)聯(lián)邦政府事后將災(zāi)難救助項(xiàng)目分為災(zāi)難防御救助計(jì)劃、重大災(zāi)難救助計(jì)劃和突發(fā)事件救助計(jì)劃三大部分，從而將財(cái)政介入應(yīng)急管理的階段從災(zāi)害響應(yīng)提前到災(zāi)害防御(Keith Bea，2007)。隨著韌性理論在災(zāi)害治理領(lǐng)域的深入運(yùn)用，Katie Harris(2013)提出應(yīng)急準(zhǔn)備是韌性治理的重要組成部分，各國(guó)政府應(yīng)增加應(yīng)急準(zhǔn)備的財(cái)政投入，并以此作為加強(qiáng)事前應(yīng)急能力的一種手段，從而提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，達(dá)到減少應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)等后續(xù)財(cái)政投入的目的。劉尚希等(2018)從風(fēng)險(xiǎn)不確定性的角度對(duì)財(cái)政進(jìn)行了新的定位，認(rèn)為國(guó)家治理所面臨的問(wèn)題具有不確定性，需要通過(guò)發(fā)揮財(cái)政的基礎(chǔ)性作用，為國(guó)家治理注入確定性，從而達(dá)到治理公共風(fēng)險(xiǎn)的最終目的。鑒于財(cái)政能力是國(guó)家能力的基礎(chǔ)和核心，而財(cái)政的基本能力就在于防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)(陳龍，2020)，為此財(cái)政政策應(yīng)更加凸顯“防范風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)定位(武靖州，2020)，并通過(guò)遵循風(fēng)險(xiǎn)理性原則進(jìn)行財(cái)政行為治理，以引導(dǎo)人們的行為預(yù)期和實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化(程瑜，2020)，從而適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的社會(huì)。

綜上所述，現(xiàn)有研究對(duì)應(yīng)急財(cái)政進(jìn)行了一些非常有價(jià)值的探索，但多是從經(jīng)濟(jì)視角闡述財(cái)政的應(yīng)急保障功能，而缺少圍繞國(guó)家治理的新要求研究如何發(fā)揮財(cái)政在應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。本文認(rèn)為：盡管財(cái)政應(yīng)急保障是應(yīng)急財(cái)政的重要內(nèi)容，但僅此不足以說(shuō)明財(cái)政是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和重要支柱，現(xiàn)有研究并未完全揭示財(cái)政的應(yīng)急職能，也在實(shí)踐上限制了財(cái)政應(yīng)急管理職能的發(fā)揮，與國(guó)家實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的目標(biāo)尚不匹配；應(yīng)急管理是一個(gè)涵蓋事前預(yù)防預(yù)警、事中應(yīng)急處置和事后恢復(fù)重建的全過(guò)程，財(cái)政的作用不應(yīng)只局限于應(yīng)急處置或恢復(fù)重建中的應(yīng)急保障，更應(yīng)通過(guò)現(xiàn)代應(yīng)急財(cái)政體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)國(guó)家防范化解風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理現(xiàn)代化的發(fā)展新要求。為此，仍有必要從風(fēng)險(xiǎn)治理角度進(jìn)一步思考如何構(gòu)建現(xiàn)代化的應(yīng)急財(cái)政體系。

三、 應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化：內(nèi)涵與特征

應(yīng)急財(cái)政有狹義和廣義之分。狹義上，應(yīng)急財(cái)政是指政府通過(guò)科學(xué)使用預(yù)備費(fèi)、財(cái)稅減免、轉(zhuǎn)移支付和政府性債券等財(cái)政工具為應(yīng)急響應(yīng)提供財(cái)力保障，并對(duì)應(yīng)急資金/物資的籌集和支出過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管的一種財(cái)政制度體系。相較于狹義上的應(yīng)急財(cái)政，廣義上的應(yīng)急財(cái)政內(nèi)涵更加豐富，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是應(yīng)急主體的多元性——善治作為國(guó)家治理的理想狀態(tài)，其本質(zhì)特征就是政府與公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)同管理(俞可平，2019)，現(xiàn)代應(yīng)急管理的主體不僅包括黨委和政府等行政類主體，也包括企業(yè)、社會(huì)組織、公民等市場(chǎng)主體和社會(huì)主體；二是資金/物資來(lái)源的多樣性——不僅包括政府的財(cái)政資金，也包括財(cái)政支持下的市場(chǎng)化保險(xiǎn)資金和納入官方管理的社會(huì)化捐贈(zèng)資金/物資(如中國(guó)慈善總會(huì)和紅十字會(huì)等“準(zhǔn)官方性”社會(huì)組織獲得的用于救災(zāi)的社會(huì)捐贈(zèng)資金/物資)；三是介入階段的全過(guò)程性——財(cái)政對(duì)應(yīng)急管理的介入不只局限于事中的應(yīng)急處置，也包括事前預(yù)防預(yù)警和事后恢復(fù)重建等階段，財(cái)政需要通過(guò)對(duì)應(yīng)急管理全過(guò)程的介入為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化及國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)最小化提供重要支撐。本文主要在廣義層面討論應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化。為此，在風(fēng)險(xiǎn)治理視角下，應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的本質(zhì)是指通過(guò)在財(cái)政領(lǐng)域注入風(fēng)險(xiǎn)理念來(lái)構(gòu)建新的應(yīng)急財(cái)政體系，以更好地防范化解風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)最小化和總體安全的一種系統(tǒng)性行動(dòng)，是目標(biāo)與過(guò)程、工具與價(jià)值的統(tǒng)一。它包含如下四個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性特征，其內(nèi)在邏輯關(guān)系如圖1所示。

1. 導(dǎo)向性與服務(wù)性

根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)-突發(fā)事件-公共危機(jī)”之間的連續(xù)統(tǒng)理論，三者之間存在著因果關(guān)系，造成危機(jī)后果的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)(張海波，2006)。申言之，盡管在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中人們依然面臨著來(lái)自自然災(zāi)害等方面的風(fēng)險(xiǎn)，但隨著科技進(jìn)步及人類活動(dòng)廣度和深度的加大，人類行為對(duì)自然和社會(huì)的影響力大大增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)和特征發(fā)生了根本性的變化——人類自身已成為風(fēng)險(xiǎn)或不確定性的主要生產(chǎn)者(李勝和盧俊，2018)。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其理論基礎(chǔ)不僅在于提供公共產(chǎn)品，還在于建設(shè)合理的公共秩序(呂冰洋，2021)。為此，導(dǎo)向性即是要發(fā)揮財(cái)政對(duì)資源配置和社會(huì)行為的引導(dǎo)作用，促使行政主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體在公共決策、生產(chǎn)生活及行為規(guī)范中采取更具有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及更符合公共安全要求的行動(dòng)，引導(dǎo)應(yīng)急管理從著重應(yīng)急處置轉(zhuǎn)向著重預(yù)防預(yù)警。服務(wù)性則是指財(cái)政要在導(dǎo)向性的基礎(chǔ)上服務(wù)于國(guó)家治理戰(zhàn)略或目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要。具體而言，就是要服務(wù)于推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化，服務(wù)于統(tǒng)籌安全與發(fā)展的國(guó)家目標(biāo)。

2. 前瞻性與適應(yīng)性

前瞻性和適應(yīng)性的理論基礎(chǔ)是韌性治理(resilient governance)理論。韌性是指系統(tǒng)在突然受到風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)時(shí)，能夠持續(xù)保持或迅速恢復(fù)系統(tǒng)原有的功能，它倡導(dǎo)治理主體以提升自身及所在系統(tǒng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的適應(yīng)能力為目標(biāo)，以在面對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境時(shí)能夠進(jìn)行主動(dòng)適應(yīng)與自我調(diào)適。由于在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)日益呈現(xiàn)出高度復(fù)雜、影響范圍更廣以及負(fù)面后果更為深遠(yuǎn)的復(fù)合型特點(diǎn)，而韌性治理理論恰好能為復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)治理和復(fù)合型災(zāi)害治理提供可供借鑒的理論資源(朱正威和劉瑩瑩，2020)。作為應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性特征，前瞻性和適應(yīng)性要求財(cái)政主動(dòng)適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理的主動(dòng)性，提前計(jì)劃并儲(chǔ)備未來(lái)應(yīng)急管理所需的資金、物資和技術(shù)，使突發(fā)事件(特別是重大突發(fā)事件)一旦發(fā)生時(shí)系統(tǒng)具有充分的物質(zhì)和技術(shù)條件，避免系統(tǒng)在面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)或事件沖擊后出現(xiàn)系統(tǒng)癱瘓或崩潰等不可接受的情況，并在某個(gè)部分的應(yīng)急資金、物資或技術(shù)受到阻滯時(shí)有可替代的資源，以使整個(gè)應(yīng)急財(cái)政系統(tǒng)具備較強(qiáng)的抗壓力和恢復(fù)力。

3. 多元性與公共性

公共性是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征(高培勇，2019；郭慶旺，2017)，也是應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的必然要求。在風(fēng)險(xiǎn)治理的語(yǔ)境中，財(cái)政的公共性意味著：為防范和化解風(fēng)險(xiǎn)提供基礎(chǔ)和支柱，降低風(fēng)險(xiǎn)造成的危害性后果或破壞程度，為社會(huì)提供公共安全和公共秩序等基本公共品；應(yīng)急財(cái)政資源的汲取和撥付基于公共利益；應(yīng)急財(cái)政運(yùn)行的公開(kāi)透明——這是構(gòu)成應(yīng)急財(cái)政公共性的基礎(chǔ)條件。在此，透明是指公民對(duì)有關(guān)應(yīng)急財(cái)政管理的過(guò)程、程序、運(yùn)行和績(jī)效評(píng)價(jià)等具有知情權(quán)和參與權(quán)，并通過(guò)提高治理過(guò)程與治理結(jié)果的透明度，增強(qiáng)治理主體之間的協(xié)同合作及治理責(zé)任的貫徹落實(shí)。同時(shí)，由于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)更多地從自然風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到人為風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的多樣化要求包括中央與地方、市場(chǎng)與社會(huì)等多元主體協(xié)同參與風(fēng)險(xiǎn)治理，特別是造成某些危害后果的風(fēng)險(xiǎn)屬于私人風(fēng)險(xiǎn)(如不安全的生產(chǎn)行為等)，因此應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化更加要求市場(chǎng)主體和社會(huì)主體積極履行風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任。

4. 效率性與規(guī)范性

中共十八屆四中全會(huì)指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！狈勺鳛楣惨庵镜墓沧R(shí)性表達(dá)，是風(fēng)險(xiǎn)治理的基本規(guī)范，而良法則為國(guó)家治理注入基本的價(jià)值和善治機(jī)制，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有根本性的意義和決定性的作用(張文顯，2014)。突發(fā)事件應(yīng)急管理的緊迫性和及時(shí)性，必然要求應(yīng)急財(cái)政資金撥付的快速、高效，并以治理的高效率防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促進(jìn)治理公共性的實(shí)現(xiàn)。但應(yīng)急財(cái)政資金的高效撥付，又要求應(yīng)急財(cái)政資金管理主體打破常態(tài)化的運(yùn)作機(jī)制，程序化的常態(tài)管理與“特事特辦、急事急辦”的應(yīng)急管理的沖突使得相關(guān)主體在兩難抉擇之中難以適從。因此，必須構(gòu)建一個(gè)以法律為核心、權(quán)責(zé)明確、程序科學(xué)而又高效合理的法治框架，為應(yīng)急財(cái)政的儲(chǔ)備、保障、支出等政策的制定和執(zhí)行提供規(guī)范性。

四、 應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化：現(xiàn)實(shí)障礙與問(wèn)題審視

財(cái)政職能的風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)向?yàn)閼?yīng)急財(cái)政研究提供了不同于傳統(tǒng)財(cái)政的視角，并為應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的理論建構(gòu)提供了新的分析框架。但從現(xiàn)實(shí)層面觀看，應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化尚有如下亟待克服的現(xiàn)實(shí)障礙與問(wèn)題。

1. 應(yīng)急財(cái)政的導(dǎo)向性和服務(wù)性不足，未能引導(dǎo)主體行為和資源配置轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)治理，難以從功能上服務(wù)于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的目標(biāo)

國(guó)家治理是一個(gè)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等在內(nèi)的總體性體系，但由于長(zhǎng)期以來(lái)理論部門(mén)和實(shí)務(wù)部門(mén)都局限于從經(jīng)濟(jì)角度去闡釋財(cái)政，認(rèn)為財(cái)政“是一種國(guó)家的經(jīng)濟(jì)行為”(安體富，2016)。財(cái)政的職能也主要是從經(jīng)濟(jì)上將其歸納為優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，而服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略的政治職能被忽視，財(cái)政學(xué)“退化成與家庭理財(cái)和公司理財(cái)類似的政府理財(cái)學(xué)”(付敏杰，2019)。中共十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這就要求站在國(guó)家治理的角度理解財(cái)政的職能——財(cái)政不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的職能，更具有服務(wù)于國(guó)家治理戰(zhàn)略的政治屬性和政治職能。在經(jīng)濟(jì)上，財(cái)政要通過(guò)資源的調(diào)節(jié)配置，優(yōu)化社會(huì)利益關(guān)系和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)；在政治上，財(cái)政應(yīng)從根本上體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)和戰(zhàn)略，要通過(guò)財(cái)政促進(jìn)國(guó)家治理體系的變革和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為此，應(yīng)急財(cái)政的職能就不僅是為應(yīng)急處置提供物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障，還要在政治上服務(wù)于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的國(guó)家治理目標(biāo)。進(jìn)言之，即通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)理念的注入構(gòu)建新的應(yīng)急財(cái)政體系，增強(qiáng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體行為的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建的全過(guò)程管理，進(jìn)而為應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)保障。因?yàn)槿绻麌?guó)家不能在政治上建立以防范和化解風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的應(yīng)急財(cái)政體系，而僅將財(cái)政作為應(yīng)急處置的政策工具，那么財(cái)政就難以從根本上服務(wù)于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)急管理現(xiàn)代化也將喪失其基礎(chǔ)和支柱。這不僅是因?yàn)閷?duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的忽視會(huì)增加突發(fā)事件發(fā)生的可能性，而且極有可能通過(guò)連鎖效應(yīng)放大突發(fā)事件的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使應(yīng)急管理陷入“滅火隊(duì)員”的角色困境。以新冠肺炎疫情防控為例，應(yīng)急財(cái)政的導(dǎo)向性既包括引導(dǎo)社會(huì)資源加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療人才的培養(yǎng)、醫(yī)療科技的研發(fā)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的投入，也包括引導(dǎo)政府、市場(chǎng)和社會(huì)從行為上加強(qiáng)傳染病防控及公共衛(wèi)生素質(zhì)的教育與培養(yǎng)。應(yīng)急財(cái)政導(dǎo)向性的不足在此表現(xiàn)為忽視了財(cái)政政治性職能的發(fā)揮，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)社會(huì)資源及主體行為轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)治理，忽視了突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警，從而造成在疫情萌芽及初始擴(kuò)散時(shí)的被動(dòng)——這不僅與國(guó)家防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)相偏離，也在結(jié)果上加重了財(cái)政應(yīng)急處置的負(fù)擔(dān)。

2. 應(yīng)急財(cái)政的前瞻性和適應(yīng)性不足，應(yīng)急資金、應(yīng)急物資和應(yīng)急技術(shù)儲(chǔ)備不足，難以滿足應(yīng)急管理對(duì)應(yīng)急資源的緊急性需求

應(yīng)急儲(chǔ)備包括滿足應(yīng)急管理所需要的資金、物資、技術(shù)和人才等方面的儲(chǔ)備。從應(yīng)急資金的儲(chǔ)備上看，預(yù)備費(fèi)是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或其他難以預(yù)見(jiàn)的支出的重要財(cái)政制度安排?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十一條規(guī)定國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)，《預(yù)算法》第四十條規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)。然而，上述法律規(guī)定在具體執(zhí)行中卻存在著計(jì)提比例總體偏低的問(wèn)題(見(jiàn)表1)。

從表1可知，中央預(yù)備費(fèi)的計(jì)提額度在2011-2020年一直穩(wěn)定在500億元，但計(jì)提比例總體呈下降趨勢(shì)，地方預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例在2011-2015年低于最低1%的法定比例。另?yè)?jù)可查閱到的數(shù)據(jù)，各省級(jí)行政區(qū)(不含港澳臺(tái)地區(qū)，下同)近5年預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例占本級(jí)公共預(yù)算的支出情況具有如下特征(見(jiàn)表2)：各省級(jí)行政區(qū)近5年預(yù)備費(fèi)的平均計(jì)提比例是1.18%；有7個(gè)省級(jí)行政區(qū)的計(jì)提比例低于1%的法定要求，包括經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的浙江、山東、江蘇和欠發(fā)達(dá)的青海、新疆；上海的平均計(jì)提比例最高，計(jì)提比例為2.78%，而河北的平均計(jì)提比例最低，計(jì)提比例僅為0.86%。上述數(shù)據(jù)說(shuō)明不同區(qū)域之間的預(yù)備費(fèi)計(jì)提額度及比例存在較大差異，但預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例的整體偏低表明地方政府計(jì)提預(yù)備費(fèi)的積極性并不高，對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生概率及后果也預(yù)估不足，從而難以為應(yīng)急管理提供充足的應(yīng)急儲(chǔ)備。

表2 省級(jí)行政區(qū)2016-2020年預(yù)備費(fèi)計(jì)提額度及計(jì)提比例情況表 單位：億元/人民幣

同時(shí)，由于目前通常將預(yù)算年度內(nèi)結(jié)余的預(yù)備費(fèi)轉(zhuǎn)入為預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的性質(zhì)主要是保持年度間政府預(yù)算銜接和穩(wěn)定的一種儲(chǔ)備性資金，而非為應(yīng)急管理進(jìn)行的財(cái)政儲(chǔ)備。這就使預(yù)備費(fèi)不能通過(guò)結(jié)余積累增加儲(chǔ)備，從而抑制了預(yù)備費(fèi)化解突發(fā)性支出的功能。以新型肺炎事件為例，僅截止至2020年3月4日，各級(jí)財(cái)政就已安排疫情防控資金1104.8億元(1)新華社：《各級(jí)財(cái)政投入1104.8億元助力戰(zhàn)“疫”》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-03/05/content_5487299.htm，訪問(wèn)日期：2022-05-26。，突發(fā)性的巨額財(cái)政支出使預(yù)備費(fèi)難以滿足實(shí)際需要，轉(zhuǎn)而只能通過(guò)調(diào)整預(yù)算來(lái)彌補(bǔ)不足，這不僅削弱了預(yù)算的穩(wěn)定性，也給財(cái)政帶來(lái)一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。此外，新冠肺炎疫情防控初期在傳染病防治基礎(chǔ)設(shè)施、傳染病檢測(cè)、醫(yī)護(hù)人才、防護(hù)服、防護(hù)口罩及酒精等方面應(yīng)急資源的短缺，也反映出應(yīng)急資源離平戰(zhàn)結(jié)合的要求還有較大差距，說(shuō)明財(cái)政引導(dǎo)資源配置和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能尚未充分發(fā)揮，從而導(dǎo)致應(yīng)急財(cái)政前瞻性與適應(yīng)性的不足。

3. 應(yīng)急財(cái)政的多元性和公共性不足，應(yīng)急財(cái)政來(lái)源的市場(chǎng)化和社會(huì)化程度較低，中央和地方應(yīng)急財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)不明晰

通常而言，應(yīng)急財(cái)政資金主要有政府財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金和財(cái)政支持下的巨災(zāi)保險(xiǎn)資金等。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為以市場(chǎng)化手段分散風(fēng)險(xiǎn)的基本方式，是指以巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品為承擔(dān)載體，以繳納保費(fèi)為支付對(duì)價(jià)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分散對(duì)沖投保人巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的一種應(yīng)急保障方式(王和，2020)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，由于多數(shù)公共風(fēng)險(xiǎn)都是因?yàn)樗饺祟I(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積而造成的，但當(dāng)私人風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到公共領(lǐng)域時(shí)其影響又是公共性的。因此，風(fēng)險(xiǎn)治理的理想方式是由政府、相關(guān)企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十五條規(guī)定“建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)”，希望通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)緩解財(cái)政應(yīng)急壓力和提高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)(李亙等，2014)。但是由于缺乏財(cái)政支持的方式、領(lǐng)域及比例等具體規(guī)定，加之市場(chǎng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)的匱乏、對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的公共性缺乏理解及推進(jìn)過(guò)程中的討價(jià)還價(jià)等原因，巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)發(fā)展緩慢。據(jù)研究，目前巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付金額只占到中國(guó)災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的3%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家則一般占到30%～40%左右(陳明之，2019)。同時(shí)，社會(huì)捐贈(zèng)資金作為應(yīng)急財(cái)政的另一資金來(lái)源，同樣在財(cái)政應(yīng)急的總支出中占比較低。以廣西壯族自治區(qū)新冠肺炎疫情防控為例，截至2020年5月31日，來(lái)源于區(qū)紅十字會(huì)、慈善總會(huì)的可供區(qū)防疫指揮部統(tǒng)籌使用的社會(huì)捐贈(zèng)資金為1.09億元，僅占本級(jí)防疫資金總投入的7.5%(張與焉，2021)。由此可知，應(yīng)急財(cái)政資金主要還是依靠政府財(cái)政資金，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制和社會(huì)化機(jī)制化解公共風(fēng)險(xiǎn)治理的資金比例仍有待提高。

此外，根據(jù)突發(fā)事件的屬地管理原則，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的經(jīng)費(fèi)主要依靠地方政府進(jìn)行保障，但由于地方財(cái)力不足，尤其是部分省份地方財(cái)政高度依賴中央轉(zhuǎn)移支付，加之預(yù)備費(fèi)計(jì)提的積極性普遍不高和管理方式的不完善，導(dǎo)致地方政府在風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急準(zhǔn)備上的投入不足。反之，中央政府則可能鑒于事件的緊急性、嚴(yán)重性以及危害效應(yīng)的外部性，不得不在第一時(shí)間采取積極行動(dòng)，從而造成支出事實(shí)上的以中央為主。如為抵抗新冠肺炎疫情，2020年中央政府工作報(bào)告提出“財(cái)政赤字規(guī)模增加1萬(wàn)億元、抗疫特別國(guó)債發(fā)行1萬(wàn)億元”，其中抗疫特別國(guó)債主要用于地方公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出(2)新華社： 《兩個(gè)“1萬(wàn)億元”，有何特殊深意？》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-05/23/content_5514218.htm，訪問(wèn)日期：2022-05-26。。雖然這體現(xiàn)了中央在應(yīng)急管理中的及時(shí)性和回應(yīng)性，但也說(shuō)明層級(jí)政府間應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任劃分的相對(duì)模糊。2020年7月4日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，一定程度上處理了應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的模糊地帶，強(qiáng)化了各級(jí)政府在提供應(yīng)急救援、防災(zāi)減災(zāi)等基本公共服務(wù)上的相應(yīng)責(zé)任(周陽(yáng)，2020)，但《方案》的重點(diǎn)在應(yīng)急救援，而較少涉及預(yù)防預(yù)警和恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)，對(duì)于支出分擔(dān)比例的確定也缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的操作程序。

4. 應(yīng)急財(cái)政的效率性和規(guī)范性不足，應(yīng)急資金和應(yīng)急物資的收支管理不夠規(guī)范，應(yīng)急資金和物資的使用效率尚有待提高

效率性和規(guī)范性是應(yīng)急資金/物資籌集、撥付和使用的基本要求。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條對(duì)預(yù)備費(fèi)和應(yīng)急救援物資的啟用、《預(yù)算法》第四十條對(duì)預(yù)備費(fèi)的籌集和支出做出了規(guī)定，《預(yù)算法》第六十九條還規(guī)定預(yù)備費(fèi)不足時(shí)政府可以調(diào)整預(yù)算，但無(wú)論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還是《預(yù)算法》都未對(duì)應(yīng)急預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督及如何處理結(jié)余的預(yù)備費(fèi)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，也未對(duì)應(yīng)急資金/物資的撥付程序、使用范圍和途徑進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明(何立和謝婧，2014)。因此，目前應(yīng)急資金/物資通常都是采取先預(yù)撥再清算的方式，這種方式雖然有利于資金/物資的及時(shí)撥付，但卻忽略了對(duì)資金/物資使用效益的實(shí)時(shí)評(píng)估，而只能依賴事后審計(jì)對(duì)資金/物資的使用狀況進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。實(shí)時(shí)評(píng)估的缺乏使財(cái)政部門(mén)和應(yīng)急物資管理部門(mén)難以預(yù)判應(yīng)急資金/物資的實(shí)際需求額度，而只能根據(jù)屬地政府或部門(mén)的報(bào)告追加投入直至治理結(jié)束，并最終導(dǎo)致應(yīng)急資金/物資管理上的不規(guī)范和使用效益上的欠佳。

除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《預(yù)算法》外，國(guó)務(wù)院和中央部委還頒布了其他一些涉及應(yīng)急財(cái)政的規(guī)范性文件。如新冠肺炎疫情發(fā)生后，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障政策的通知》(財(cái)社〔2020〕2號(hào))和《關(guān)于進(jìn)一步做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》(財(cái)辦〔2020〕7號(hào))等政策文件，這些文件對(duì)提升應(yīng)急資金/物資調(diào)撥的規(guī)范性和促進(jìn)疫情防控起到了積極的作用。然而，這些文件一方面法律位階較低且具有臨時(shí)性，另一方面在內(nèi)容上也有待進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化，如“財(cái)社〔2020〕2號(hào)”文件規(guī)定對(duì)參加防治工作的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者根據(jù)類別分別給予300元/天和200元/天的臨時(shí)性工作補(bǔ)助，但在執(zhí)行過(guò)程中卻對(duì)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍的主體、程序以及由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督和如何問(wèn)責(zé)等問(wèn)題缺乏詳細(xì)說(shuō)明(3)中國(guó)新聞網(wǎng)：《云南一衛(wèi)生院院長(zhǎng)獲疫情補(bǔ)貼最多？官方：已要求重新申報(bào)》， http:∥news.cctv.com/2020/03/11/ARTImJuTCo9EZ1Il2uPQl4LP200311.shtml，訪問(wèn)日期：2022-05-26。。2020年2月審計(jì)署要求各地開(kāi)展新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)，也發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地區(qū)都存在疫情防控資金和捐贈(zèng)物資的撥付不及時(shí)、不規(guī)范、不透明及部分支持政策落實(shí)不到位等問(wèn)題(4)搜狐網(wǎng)：《多省份披露疫情資金專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果，有這三大共性問(wèn)題》， https:∥www.sohu.com/a/414083814_114986，訪問(wèn)日期：2022-05-26。。

五、 應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化：實(shí)踐路徑與政策建議

風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)是某種損害性后果發(fā)生的可能性。應(yīng)急管理現(xiàn)代化及國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展與安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要建立以風(fēng)險(xiǎn)治理為理論根基的現(xiàn)代化應(yīng)急財(cái)政體系。根據(jù)上述應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵和問(wèn)題分析框架，推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化亟需在以下方面進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

1. 建立健全應(yīng)急財(cái)政的“三階段體系”，引導(dǎo)主體行為和資源配置轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)治理

受傳統(tǒng)財(cái)政觀念的影響，以往財(cái)政體系設(shè)計(jì)遵循的主要是確定性思維下的財(cái)富分配邏輯，但在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)分配卻正在成為社會(huì)分配的主導(dǎo)邏輯(烏爾希里·貝克，2018)。為此，財(cái)政體系設(shè)計(jì)必須從財(cái)富分配邏輯轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯，讓財(cái)政更加凸顯“防范風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，更加體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)觀念，增強(qiáng)財(cái)政在風(fēng)險(xiǎn)治理的資源配置、行為養(yǎng)成及倫理道德中的引導(dǎo)能力(武靖州，2020)。具體而言，可根據(jù)應(yīng)急管理的事前預(yù)防預(yù)警、事中應(yīng)急處置和事后恢復(fù)重建等三個(gè)階段，設(shè)計(jì)與各個(gè)階段的主要任務(wù)及要求相適應(yīng)的應(yīng)急財(cái)政體系(如表3)，合理安排每個(gè)階段的財(cái)政投入，改變“重應(yīng)急處置、輕預(yù)防預(yù)警”的支出結(jié)構(gòu)。由于從一般規(guī)律看，預(yù)防預(yù)警通常是突發(fā)事件治理最有效的方式，即預(yù)防預(yù)警的資金投入效果優(yōu)于應(yīng)急處置的資金投入效果，而應(yīng)急處置的資金投入效果優(yōu)于恢復(fù)重建的資金投入效果。為此，一方面，可以在既有支出總額的情況下加大預(yù)防預(yù)警的財(cái)政投入；另一方面，則可通過(guò)事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重新科學(xué)設(shè)定財(cái)政撥款水平，促進(jìn)治理重心的前移，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政投入帶動(dòng)應(yīng)急管理觀念和行為的轉(zhuǎn)變。

表3 應(yīng)急財(cái)政的“三階段體系”及主要內(nèi)容

2. 提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例和實(shí)行基金式管理，增加應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、人才和科技的儲(chǔ)備

安全需求是社會(huì)最為基礎(chǔ)的公共需求，如何通過(guò)預(yù)算使公共需求得到最優(yōu)化滿足是財(cái)政預(yù)算實(shí)施需要考慮的重要問(wèn)題。根據(jù)應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化的前瞻性和適應(yīng)性原則，應(yīng)從多個(gè)方面完善應(yīng)急管理的資源儲(chǔ)備與技術(shù)儲(chǔ)備。首先，應(yīng)嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》的下線計(jì)提預(yù)備費(fèi)，或者在未來(lái)《預(yù)算法》修訂時(shí)適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例，在保證下線的基礎(chǔ)上賦予各個(gè)區(qū)域根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)類型、頻率、規(guī)模和強(qiáng)度的不同而提高計(jì)提比例的靈活性。其次，由于流量式管理不利于預(yù)備費(fèi)的積累，難以充分發(fā)揮預(yù)備費(fèi)的“穩(wěn)定器”作用，為此可以考慮實(shí)行預(yù)備費(fèi)的滾動(dòng)式預(yù)算，建立應(yīng)急財(cái)政支出的跨年度預(yù)算平衡制度，或者實(shí)行預(yù)備費(fèi)的基金式管理，嚴(yán)格限制預(yù)備費(fèi)的非突發(fā)性支出，保證未來(lái)有充足的資金應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件，進(jìn)而提高地方政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政能力。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)為基金后的預(yù)備費(fèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和預(yù)警投入，增強(qiáng)財(cái)政支出對(duì)資源配置和社會(huì)行為的引導(dǎo)性作用。最后，除應(yīng)急資金外，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急人才、應(yīng)急科技和應(yīng)急物資等的提前儲(chǔ)備也是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的必要條件。根據(jù)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的要求，應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)代化不僅需要完善預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例和管理方式，更要通過(guò)整個(gè)財(cái)政體系的觀念調(diào)整和制度優(yōu)化，促進(jìn)與抵御風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)安全等有關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)科技企業(yè)、高校及科研院所之間的合作，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急救援裝備的科學(xué)性、舒適性。同時(shí)，要通過(guò)發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、安全產(chǎn)業(yè)的方式帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，做到平時(shí)民用生產(chǎn)、戰(zhàn)時(shí)及時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)，使其成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。

3. 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)合理劃分政府支出責(zé)任，推動(dòng)成立多方共同出資設(shè)立的應(yīng)急基金

應(yīng)急財(cái)政資金來(lái)源的多樣化不是弱化政府財(cái)政的應(yīng)急功能，而是更加重視政府財(cái)政的導(dǎo)向性和服務(wù)性，更加重視培育行政主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”應(yīng)急共同體。為此，要完善個(gè)人捐贈(zèng)和社會(huì)組織的公益募捐機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)屬性、社會(huì)屬性和公共屬性的理念認(rèn)同，通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)分散、減輕政府和受災(zāi)群體的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體和市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)治理職能的適當(dāng)回歸，推動(dòng)應(yīng)急財(cái)政多元共擔(dān)責(zé)任體系的不斷完善。為推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政政府支出責(zé)任的合理劃分，可以先在地方層面成立具有公共權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，其成員由當(dāng)?shù)卣⑾嚓P(guān)專家、基層工作者及社會(huì)公眾組成，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組再根據(jù)可能性和影響性兩個(gè)維度對(duì)地方可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行打分賦值，將風(fēng)險(xiǎn)分為低、中、高和極高四個(gè)級(jí)別(如圖2所示)(張小明等，2018)，進(jìn)而建立風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估體系，并按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分層級(jí)政府之間的財(cái)政支出責(zé)任，將風(fēng)險(xiǎn)匹配給最適宜承擔(dān)的那一級(jí)政府(呂冰洋，2021)。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣圖

此外，還可成立多方共同出資設(shè)立的應(yīng)急管理基金，這也是國(guó)際應(yīng)急財(cái)政保障建設(shè)的重要措施。如美國(guó)在20世紀(jì)60至70年代相繼發(fā)生凱霍加河大火事件、拉夫運(yùn)河土地污染事件和三里島核泄漏事故等一系列突發(fā)性環(huán)境災(zāi)難事件，為緩解政府環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)害救助的財(cái)政壓力，美國(guó)在1980年通過(guò)了《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償與責(zé)任法》。該法案的特點(diǎn)是建立了一個(gè)涵蓋所有可能與環(huán)境污染事件有關(guān)各方的廣泛責(zé)任計(jì)劃，規(guī)定由污染發(fā)生地的過(guò)去和現(xiàn)在的所有者及經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)全部的有害物質(zhì)清理及自然資源損害等費(fèi)用(David M. Bearden，2012)。同時(shí)，對(duì)無(wú)法確認(rèn)潛在責(zé)任方或無(wú)法支付清理費(fèi)用的污染地點(diǎn)設(shè)立“超級(jí)基金”，授權(quán)聯(lián)邦政府為清理提供資金，以資助受污染地點(diǎn)的清理。為應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件治理帶來(lái)的財(cái)政壓力，澳大利亞也在2019年通過(guò)了《應(yīng)急基金法案》(The Emergency Response Fund Act)。根據(jù)該法案，澳大利亞設(shè)立了40億美元的應(yīng)急基金，且允許澳大利亞政府在現(xiàn)有資金的基礎(chǔ)上，可在任何一年里籌集至多2億美元的資金用于災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)和備災(zāi)，確保澳大利亞政府做好充分準(zhǔn)備以面對(duì)各種突發(fā)事件，并迅速地從重大突發(fā)事件中恢復(fù)和建設(shè)更加強(qiáng)大的社區(qū)(Australian Government，2020)。與此同時(shí)，該法案還設(shè)立未來(lái)董事會(huì)對(duì)應(yīng)急基金進(jìn)行投資和管理，允許未來(lái)董事會(huì)收購(gòu)金融資產(chǎn)作為應(yīng)急基金的投資，從基金獲得的回報(bào)可用于改善基礎(chǔ)設(shè)施或改善災(zāi)難發(fā)生時(shí)的計(jì)劃等與應(yīng)急相關(guān)的工作，并為社區(qū)建立可持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能的災(zāi)害影響。參照國(guó)際上的一些做法，中國(guó)也可因地制宜地成立資金來(lái)源多元化、基金運(yùn)作社會(huì)化的應(yīng)急基金。該基金可委托應(yīng)急管理部實(shí)行專項(xiàng)預(yù)算和管理，結(jié)余資金可流轉(zhuǎn)到下一財(cái)政年度，并規(guī)定當(dāng)基金額度低于某個(gè)限度時(shí)可通過(guò)年度財(cái)政撥款和補(bǔ)充撥款來(lái)補(bǔ)充資金賬戶。同時(shí)，可允許基金進(jìn)行穩(wěn)健的市場(chǎng)化投資，并加強(qiáng)對(duì)基金市場(chǎng)化運(yùn)作的監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，鼓勵(lì)基金通過(guò)適當(dāng)盈利補(bǔ)充現(xiàn)有的應(yīng)急財(cái)政資金。

4. 完善應(yīng)急收支的過(guò)程監(jiān)督和結(jié)果評(píng)價(jià)，健全應(yīng)急資金和物資的規(guī)范化管理體系

完善應(yīng)急財(cái)政收支的過(guò)程監(jiān)督和結(jié)果評(píng)價(jià)，是提高應(yīng)急財(cái)政運(yùn)行效率和規(guī)范化程度的重要保障。面對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的巨大沖擊，世界貨幣基金組織就曾指出各國(guó)政府要加強(qiáng)財(cái)政管理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的能力(Sandeep Saxena和Michelle Stone，2020)。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(2020)在新冠肺炎疫情發(fā)生之后，就通過(guò)給州政府和地方政府建立健全災(zāi)害財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)(Disaster Financial Management System)的形式，為州政府和地方政府的應(yīng)急財(cái)政管理提供了指導(dǎo)。該系統(tǒng)確定了成功的災(zāi)害財(cái)務(wù)管理應(yīng)具備的預(yù)算預(yù)測(cè)、現(xiàn)金流管理、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和災(zāi)害評(píng)估等多項(xiàng)涉及緊急保護(hù)措施、及時(shí)跟蹤報(bào)告及災(zāi)后恢復(fù)的技能和能力，認(rèn)為州政府及地方政府應(yīng)在災(zāi)前為所有類型的突發(fā)事件制定可靠、可擴(kuò)展、靈活和適應(yīng)性強(qiáng)的災(zāi)害財(cái)務(wù)管理計(jì)劃和流程，對(duì)應(yīng)急資金進(jìn)行更加準(zhǔn)確、及時(shí)、有效的管理、追蹤和評(píng)估，從而更好地管理災(zāi)難，降低響應(yīng)成本并為長(zhǎng)期恢復(fù)行動(dòng)做準(zhǔn)備。

從中國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《預(yù)算法》未對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金/物資的籌集、撥付程序、使用范圍和途徑做出明確說(shuō)明，因此，未來(lái)應(yīng)將相關(guān)內(nèi)容加入到《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《預(yù)算法》《防震減災(zāi)法》和《防洪法》等相關(guān)法律之中，逐步構(gòu)建起完善的應(yīng)急財(cái)政法律體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急資金/物資籌集、撥付和使用的全過(guò)程指導(dǎo)，使其更好地承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)的突發(fā)性和緊急性也使得應(yīng)急資金/物資的調(diào)撥與使用不同于常規(guī)管理程序。為此，一方面要在應(yīng)急資金/物資管理系統(tǒng)的建設(shè)時(shí)考慮到應(yīng)急資金/物資撥付及使用的緊急性，建立獨(dú)立的、規(guī)范的應(yīng)急資金/物資使用程序及制度，建立跨主體、跨區(qū)域和跨層級(jí)的應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，明確相關(guān)各方的應(yīng)急財(cái)政權(quán)利和義務(wù)；另一方面要設(shè)立獨(dú)立的專項(xiàng)審計(jì)小組，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急資金/物資調(diào)撥和使用情況的審查，并完善應(yīng)急資金/物資來(lái)源和支出去向?qū)徲?jì)結(jié)果的網(wǎng)絡(luò)查詢機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急資金/物資使用過(guò)程與結(jié)果的信息公開(kāi)與披露機(jī)制，提高應(yīng)急支出的透明度。最后，要加強(qiáng)應(yīng)急資金/物資管理與使用的事后評(píng)估，通過(guò)應(yīng)急資金/物資使用的績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)應(yīng)急財(cái)政體制機(jī)制的優(yōu)化與完善，進(jìn)而從財(cái)政制度層面促進(jìn)對(duì)突發(fā)事件的全過(guò)程治理。