國庫支出無紙化模式下事中監(jiān)督風(fēng)險防范的思考

孫宏鵬

近年來，由于國庫“3T”系統(tǒng)的快速發(fā)展，國庫信息化建設(shè)不斷加強。財政支出無紙化上線運行，實現(xiàn)了國庫支出業(yè)務(wù)由“人控”向“機控”里程碑式的轉(zhuǎn)變。無紙化業(yè)務(wù)處理模式，在提高國庫工作效率，保證資金安全等方面發(fā)揮了重要作用，但是由此帶來的風(fēng)險也逐漸顯現(xiàn)出來。如何在國庫支出無紙化模式下積極應(yīng)對產(chǎn)生的各種風(fēng)險已成為各級人行國庫部門面臨的一個重要課題。本文結(jié)合鞍山轄區(qū)實際情況，分析國庫支出無紙化模式下事中監(jiān)督存在的風(fēng)險并提出相關(guān)建議，旨在提升國庫經(jīng)理水平，實現(xiàn)國庫高質(zhì)量發(fā)展目標。?

事中監(jiān)督存在的風(fēng)險

責(zé)任主體界限不清

現(xiàn)有無紙化支付管理辦法責(zé)任主體界限不清。截至2018年底，遼寧省已有多個地市實現(xiàn)財政支出無紙化，并制定了相配套的無紙化支付管理辦法，辦法雖然對國庫、財政、代理行各自的權(quán)利與義務(wù)進行了陳述，但是并未對各方責(zé)任界限進行明確的劃分。例如由于財政無紙化系統(tǒng)未能及時更新憑證狀態(tài)傳送回單，財政不能及時了解該筆撥款是否成功，影響財政資金調(diào)度效率，應(yīng)由財政聯(lián)系相關(guān)部門解決，但事實上財政一直把責(zé)任歸咎到人行國庫，要求國庫尋求解決辦法。責(zé)任主體界限不明，是財政與國庫之間產(chǎn)生矛盾的主要根源，也是造成某些環(huán)節(jié)監(jiān)督空白的主要原因。

應(yīng)急預(yù)案可行性不足

應(yīng)急預(yù)案可行性不足，影響應(yīng)急處置效率與能力。雖然各級國庫、財政、代理行均制定了支出無紙化應(yīng)急預(yù)案，但從內(nèi)容上看，應(yīng)急預(yù)案不夠系統(tǒng)和細化，涉及的場景不能涵蓋支出無紙化可能出現(xiàn)的各種突發(fā)事件，特別是突發(fā)事件的分類不具體，應(yīng)急處置流程不詳細，導(dǎo)致預(yù)案可行性不足，影響了應(yīng)對突發(fā)事件的效率與能力。例如鞍山轄區(qū)曾發(fā)生在進行資金清算時，由于財政庫存圈存失敗，導(dǎo)致原有額度被占用且當(dāng)日無法恢復(fù)，極有可能造成商行墊款這一突發(fā)狀況，國庫部門雖憑借相關(guān)經(jīng)驗找到了解決辦法，但是現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案中暫無相關(guān)突發(fā)事件的描述亦無應(yīng)急操作流程可供參考。

業(yè)務(wù)人員難以滿足發(fā)展需求

一是人數(shù)與業(yè)務(wù)量的增長需求不匹配。隨著經(jīng)濟規(guī)模不斷壯大，國庫工作業(yè)務(wù)量不斷增長，而國庫人員配備無法滿足國庫業(yè)務(wù)發(fā)展和業(yè)務(wù)量增長的需要，此矛盾在縣支行表現(xiàn)尤為突出。以鞍山轄區(qū)為例：從2013年至2018年6年間，縣支庫業(yè)務(wù)量由117萬多筆增加到143萬多筆，增長了22.22%，其中支出業(yè)務(wù)量由4萬多筆增加到9萬多筆，增長了約1.25倍，增幅之大顯而易見。而在人員配備方面，鞍山轄區(qū)的3個縣支行中，2013～2018年，平均每個縣支行從事國庫業(yè)務(wù)人員僅3人，一直沒有增長。這些人員除了辦理日常的國庫會計核算外，還要負責(zé)支付結(jié)算、財務(wù)、科技等部門的工作，在業(yè)務(wù)量較大時勢必造成崗位人員緊張、職責(zé)分工不清、內(nèi)控難度加大等問題。二是能力與業(yè)務(wù)發(fā)展需要不匹配。財政支出無紙化后，集中支付業(yè)務(wù)仍采取商業(yè)銀行代理模式，代理銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)辦理實行“柜員制”，監(jiān)督制約機制缺失;代理銀行業(yè)務(wù)人員為1～2人，且均為兼職，僅限于滿足國庫集中支付業(yè)務(wù)處理的最低限度，對集中支付業(yè)務(wù)的培訓(xùn)和考核、自查幾乎為零，人員配備達不到內(nèi)控制度的要求;而且大多數(shù)的代理銀行經(jīng)辦人員平均年齡在45～55歲之間，學(xué)歷偏低，對新興業(yè)務(wù)接受較慢，代理銀行人員綜合素質(zhì)問題成為制約國庫支出無紙化發(fā)展的又一瓶頸。

系統(tǒng)參數(shù)不能自動同步更新

財政支出無紙化系統(tǒng)財政端口、人民銀行端口、國庫TCBS系統(tǒng)之間參數(shù)未能實現(xiàn)自動同步更新。這一問題體現(xiàn)在兩個方面：一個是財政支出無紙化系統(tǒng)財政端口與人民銀行端口之間參數(shù)未能自動同步更新，另一個是人民銀行端口與人行國庫TCBS系統(tǒng)之間參數(shù)未能實現(xiàn)自動同步更新。例如在實際工作中，財政支出無紙化系統(tǒng)人行端口經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)校驗失敗的情況，而90%都是提示預(yù)算單位代碼不存在，原因是由于財政部門在發(fā)送信息時在無紙化系統(tǒng)財政端口中加入了新的預(yù)算單位，但由于系統(tǒng)未同步更新，導(dǎo)致無紙化系統(tǒng)人民銀行端口中數(shù)據(jù)缺失校驗失敗。解決這一問題需要人行國庫先在TCBS系統(tǒng)中維護新增預(yù)算單位，但由于財政支出無紙化系統(tǒng)人行端口與人行國庫TCBS系統(tǒng)也未能實現(xiàn)同步更新參數(shù)，還需手工導(dǎo)出預(yù)算單位代碼，再將此代碼導(dǎo)入國庫端無紙化系統(tǒng)中，最后手工重新檢驗生效，費時費力，影響資金運行效率。

事中監(jiān)督審核權(quán)力難以發(fā)揮

在國庫支出無紙化模式下，人行實際上只是負責(zé)最終的資金清算工作，業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)到國庫時，已經(jīng)是代理行與人行進行日終清算這一最后環(huán)節(jié)，而在此之前財政或預(yù)算單位早己經(jīng)發(fā)生用款行為。由于清算時間緊、任務(wù)重，人行國庫在相對短暫的辦理時限內(nèi)對于財政部門預(yù)算執(zhí)行情況、財政資金使用的合法性、合規(guī)性、大額資金支出風(fēng)險、撥款進度用途等方面全部依靠人工進行，根本無法有效監(jiān)督，且目前無法實現(xiàn)系統(tǒng)監(jiān)督，如通過篩選大額資金、撥款用途等項目實現(xiàn)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)監(jiān)督，事中監(jiān)督審核權(quán)力難以發(fā)揮，監(jiān)督滯后，極容易造成資金風(fēng)險隱患。

信息不對稱導(dǎo)致財政資金監(jiān)督困難

人行系統(tǒng)缺少財政預(yù)算計劃以及代理銀行系統(tǒng)缺少庫存信息，導(dǎo)致無法對財政資金撥付實施有效監(jiān)督?，F(xiàn)行“3T”系統(tǒng)與支出無紙化系統(tǒng)均未導(dǎo)入財政預(yù)算計劃，人行國庫無法對財政預(yù)算執(zhí)行情況進行有效監(jiān)督，存在撥款超出預(yù)算計劃的情況。另外，代理銀行集中支付系統(tǒng)缺少財政庫存信息，導(dǎo)致辦理集中支付業(yè)務(wù)時支出金額與財政庫存脫鉤，易出現(xiàn)庫存透支現(xiàn)象。例如，某財政局曾向其代理行發(fā)出直接支付劃款指令，超出庫存限額，造成代理行未能與人行清算并墊款，使國庫支出和庫存數(shù)據(jù)失真。

加強國庫事中監(jiān)督工作的建議

完善國庫相關(guān)管理辦法

一是細化各方權(quán)利與義務(wù)。要修訂和完善現(xiàn)有的無紙化管理辦法，明確相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù)，細化責(zé)任分工，劃清責(zé)任界限，強化責(zé)任意識，有效提高各方履職能力，進而提升業(yè)務(wù)與監(jiān)督水平。二是制定應(yīng)急預(yù)案補充方案。全面衡量支出無紙化過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，對突發(fā)事件的類別進行詳細劃分，對突發(fā)事件按來源、性質(zhì)、風(fēng)險程度進行分級管理，使應(yīng)急預(yù)案更具針對性和可操作性。建立一個統(tǒng)一的、常設(shè)的、固定的綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)機制，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，不需臨時部署，相關(guān)人員自覺就位，提高應(yīng)急處理能力與效率。

加強國庫干部隊伍建設(shè)，提高履職能力

一是打破縣支行現(xiàn)有人員招收限制。以人民銀行國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需求為依據(jù)，增加縣支行國庫人員編制，健全崗位設(shè)置，確保人員到位;選調(diào)政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的優(yōu)秀人才充實國庫隊伍，解決現(xiàn)有國庫人員不足問題。二是加強國庫從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。針對國庫支出無紙化運行現(xiàn)狀，采取多種渠道，多種形式加強對相關(guān)崗位人員開展新業(yè)務(wù)、新知識、新技能的培訓(xùn)，并制定培訓(xùn)長效機制，努力建設(shè)一支精通金融、財稅、法律、計算機等業(yè)務(wù)知識的干部隊伍，不斷提升干部的履職能力，強化國庫隊伍建設(shè)，進而提高國庫經(jīng)理水平。

加快系統(tǒng)參數(shù)同步更新建設(shè)，實現(xiàn)信息對稱

一是深化各系統(tǒng)之間的對接程度，爭取早日實現(xiàn)系統(tǒng)參數(shù)同步更新，減少人工干預(yù)，降低操作風(fēng)險。二是設(shè)置預(yù)算計劃導(dǎo)入模塊，實現(xiàn)撥款與預(yù)算計劃實時比對，為財政決策提供數(shù)據(jù)支撐，強化財政預(yù)算管理職能，保障國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定運行，完善庫存信息提示功能，杜絕財政庫存透支與商行墊付資金風(fēng)險。三是盡快研發(fā)國庫事中監(jiān)督系統(tǒng)，對國庫會計核算業(yè)務(wù)處理流程進行實時的動態(tài)監(jiān)控與預(yù)警，最后由人工審核修正，建立以“機控為主，人控為輔”的新型事中監(jiān)督機制。

逐步實現(xiàn)由商業(yè)銀行代理向人民銀行直接辦理過渡，追本溯源防范風(fēng)險

一是對辦理無紙化支付業(yè)務(wù)的代理銀行資格嚴格認定。依托風(fēng)險評估設(shè)置內(nèi)控制度建設(shè)、業(yè)務(wù)風(fēng)險防控、系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)等類別指標，根據(jù)其危害程度賦予相應(yīng)的風(fēng)險系數(shù)，對上述風(fēng)險項目分別賦值并加權(quán)匯總計算出風(fēng)險總分，以確定代理銀行風(fēng)險級別或等次，對風(fēng)險系數(shù)較大的取消代理資格。二是在條件成熟的情況下，積極推進人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)。集中支付無紙化的實現(xiàn)，解決了人民銀行直接辦理支付模式下網(wǎng)點少、人員不足問題。人民銀行直接辦理支付，將通過 TCBS 一點接入、一點清算，實現(xiàn)財政資金的“集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度”，將款項直接劃轉(zhuǎn)收款人賬戶，不僅能增強資金安全性，大大縮減周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，還能徹底解決代理銀行墊付資金問題，強化人行監(jiān)督職能，實現(xiàn)從根本上防控風(fēng)險。

（作者單位：中國人民銀行鞍山市中心支行）