我國監(jiān)察體制改革與監(jiān)察官制度構(gòu)建

摘要：改革開放以來，國家對監(jiān)察體制進(jìn)行了多次改革，尤其是2016年的改革，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，順應(yīng)時代要求，整合分散的監(jiān)督懲戒機(jī)構(gòu)與職能，組建了全面覆蓋、權(quán)威高效的國家監(jiān)察委員會，將制度反腐和法治反腐有機(jī)統(tǒng)一起來，有力震懾和懲處了腐敗分子。監(jiān)察官是履行監(jiān)察職責(zé)，打擊腐敗分子的中堅(jiān)力量。我國的監(jiān)察官制度總體看優(yōu)于西方國家，但目前還應(yīng)制定專門法律，完善配套措施;合理設(shè)定監(jiān)察官入職范圍和條件;建立完善的監(jiān)察官職業(yè)保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;監(jiān)察委員會;權(quán)力制約;監(jiān)察官

中圖分類號：D262.6 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）14-0071-03

權(quán)力的行使必須有所控制，否則就會超出邊界?，F(xiàn)代國家通過建立各種各樣的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制來制約權(quán)力，以期使權(quán)力始終在制度的軌道上正常有序運(yùn)行。自新中國成立以來，我國就開始探索建設(shè)國家監(jiān)督體系，在維護(hù)政治穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會的發(fā)展和國家日新月異的變化，其中的不足也隨之凸顯出來，進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革勢在必行。

一、監(jiān)察委員會與監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察體制改革

新中國誕生初期，國家就設(shè)置了政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，用以制約公職人員的權(quán)力?！豆餐V領(lǐng)》中提到，要在縣市以上設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否依法履行職責(zé)，并對違法失職人員予以糾正。上世紀(jì)50年代以后，政治形勢發(fā)生變化，隨之而來的非正?；位顒邮沟脟艺５恼沃刃蚝头芍贫仍獾狡茐?，監(jiān)察體制也隨之取消。改革開放以后，社會主義經(jīng)濟(jì)迅速繁榮，社會建設(shè)蓬勃發(fā)展，國家監(jiān)督體系的落后使得腐敗問題開始抬頭，監(jiān)督力量的不足造成了違法違紀(jì)卻逃避懲罰的情況屢見不鮮。因此，國家下大力氣開始重新建設(shè)國家監(jiān)督體系，于上世紀(jì)80年代再次設(shè)立監(jiān)察部，為國家建設(shè)保駕護(hù)航，順應(yīng)了時代需要。我國國家監(jiān)督體系的發(fā)展體現(xiàn)出一定的規(guī)律，如監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有多元性，建國以來承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的主要有權(quán)力機(jī)關(guān)即各級人大及其常委會，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，以及檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪監(jiān)督等。總體上表現(xiàn)為三位一體的監(jiān)督格局，監(jiān)督范圍具有疊合性。

2016年底，國家決定繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革。面對我國權(quán)力監(jiān)督體系機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、力量分散、統(tǒng)籌效率不高等問題，決定將政府部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及預(yù)防腐敗部門與檢察院的反貪局、反瀆局和預(yù)防職務(wù)犯罪部門等進(jìn)行整合，成立國家監(jiān)察委員會，形成全面覆蓋、統(tǒng)一高效的國家權(quán)力監(jiān)督體系，對所有行使公權(quán)力的人員進(jìn)行監(jiān)督。這次改革是建國以來對國家監(jiān)察體制最大的一次變革，主要體現(xiàn)在三個方面：一是監(jiān)督對象。以往的行政監(jiān)察只對政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，而其他履行公務(wù)的人員則游離于監(jiān)督體系之外，造成了監(jiān)督的片面性和缺失性。而黨內(nèi)監(jiān)督不斷加強(qiáng)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)已將監(jiān)督范圍覆蓋到所有單位。這就出現(xiàn)了黨政監(jiān)督力量不一致的局面。新的監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的人員進(jìn)行全覆蓋，有力彌補(bǔ)了這一短板。二是領(lǐng)導(dǎo)體制。過去監(jiān)察機(jī)關(guān)既要受到政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要受到上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，即雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，不利于監(jiān)察權(quán)的履行和職能的發(fā)揮。新的監(jiān)察體制改革實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，中央領(lǐng)導(dǎo)地方，上級領(lǐng)導(dǎo)下級，有利于監(jiān)察權(quán)的充分行使和監(jiān)察工作的有力開展。三是監(jiān)察權(quán)限。上世紀(jì)80年代的監(jiān)察部門在50年代的基礎(chǔ)上增加了一定的權(quán)限，涵蓋了調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)，尤其是處分權(quán)，給予了監(jiān)察機(jī)構(gòu)懲治腐敗的直接權(quán)力。新的監(jiān)察體制改革改變了調(diào)查權(quán)行使的對象、方法和手段，使監(jiān)察權(quán)限煥然一新。

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職責(zé).第一，監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力的人員進(jìn)行監(jiān)督，對其是否依法辦公，依法用權(quán)，廉潔自律以及生活作風(fēng)等方面進(jìn)行監(jiān)督。同時黨內(nèi)監(jiān)督條例也規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)內(nèi)容，與國家監(jiān)察具有共通之處，在合署辦公的條件下能夠積極統(tǒng)籌，互相貫通，發(fā)揮更大作用。第二，調(diào)查、監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法犯罪調(diào)查權(quán)的統(tǒng)一履行是國家監(jiān)察體制改革的重中之重，在制度反腐和法治反腐建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)規(guī)定，國家監(jiān)察委員會對88個職務(wù)犯罪具有調(diào)查權(quán)，共涉及六大類。第三，處置，處置是三大職責(zé)的最后一步，也是極為重要的一步，關(guān)系到反腐敗體系是否能夠順利獲得成效。根據(jù)監(jiān)督和調(diào)查得出的結(jié)論，做出合適的相應(yīng)處置，推動廉政體系建設(shè)的有序進(jìn)行。由此可見，監(jiān)察權(quán)并非單一的行政監(jiān)察或者檢察院的預(yù)防職務(wù)犯罪的權(quán)限簡單疊加，而是綜合了各方面職責(zé)權(quán)能后作出的整體規(guī)劃考量設(shè)計(jì)。

二、中西方監(jiān)察官制度的分析對比

國家監(jiān)察體制改革使得監(jiān)察委員會擁有了原本屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，監(jiān)察委員會工作人員既要了解黨紀(jì)，又要熟悉國法。因此，建立一支專業(yè)的監(jiān)察官隊(duì)伍就顯得尤為重要。第一，建立專業(yè)的監(jiān)察官隊(duì)伍是保障監(jiān)察體制改革有序進(jìn)行的重要舉措，有利于增強(qiáng)監(jiān)察委員會職能實(shí)踐的可操作性。隨著反腐敗工作逐漸進(jìn)入深水區(qū)，新組建的監(jiān)察委員會也將面對很多新情況。建立專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍有助于擴(kuò)大打擊職務(wù)犯罪的成果，提高反腐敗的整體效能。第二，舊有的紀(jì)檢監(jiān)察體制因其各方面的局限性，已經(jīng)難以全面應(yīng)對新時期形態(tài)各樣的腐敗問題，建立全新的監(jiān)察官隊(duì)伍成了順應(yīng)時代要求，加強(qiáng)新時期反腐建設(shè)的重要推動力，有利于提高反腐敗工作隊(duì)伍的職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，收到思想素質(zhì)和專業(yè)工作齊頭并進(jìn)的良好效果。第三，建立專業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍有助于增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部的職業(yè)認(rèn)同感，通過對各項(xiàng)職業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一制定，能夠使得反腐敗工作人員在各方面找到自己的價值追求和職責(zé)所在，對身份、榮譽(yù)、職業(yè)等形成共同認(rèn)知和肯定，并獲得強(qiáng)烈的尊嚴(yán)感和歸屬感。

我國監(jiān)察制度古已有之，監(jiān)察御史在歷代王朝中扮演了不可或缺的重要角色。監(jiān)察制度最早可以追溯于西周，秦朝正式確立，漢朝進(jìn)一步鞏固，通過后來的三國兩晉以及唐宋的進(jìn)一步發(fā)展，最終成熟于明清。雖然在奴隸社會和封建社會背景下有著極大的局限性，但它確實(shí)起到了整頓吏治，打擊腐敗，維護(hù)政治穩(wěn)定的作用，其優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)和寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給我們帶來了極大的參考價值，對現(xiàn)代反腐敗工作具有重要的啟示作用。我們應(yīng)該站在時代的高度，取其精華，棄其糟粕，繼承和發(fā)揚(yáng)歷史的有益經(jīng)驗(yàn)，并不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件和具體情況開拓創(chuàng)新。

瑞典于1809年建立起近代意義上的監(jiān)察制度，20世紀(jì)中葉在世界范圍內(nèi)開始普及。隨著行政權(quán)的日益加強(qiáng)，這項(xiàng)制度被廣泛應(yīng)用。在實(shí)踐中，各國根據(jù)實(shí)際情況衍生出了不同類型的監(jiān)察官制度。一是提高了監(jiān)察官任職的門檻。比如要求具有專業(yè)的法律知識或者具備行政管理、會計(jì)、審計(jì)或調(diào)查等方面的能力。二是給予監(jiān)察官極大的自由調(diào)查的權(quán)力。比如可以調(diào)查針對公職人員的一切申訴，或者隨時抽調(diào)審閱有關(guān)政府文件。三是對監(jiān)察官履行職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的保障。通過對監(jiān)察官的選任、晉升、福利待遇、履職特權(quán)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，保障監(jiān)察官獨(dú)立履行監(jiān)察權(quán)。四是監(jiān)察官實(shí)行專業(yè)化與職業(yè)化。以監(jiān)察專員的形式使監(jiān)察官“術(shù)業(yè)有專攻”，集中精力對某個具體方面進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)察工作，極大提高了監(jiān)察效率。

通過對比，我們可以發(fā)現(xiàn)許多西方國家監(jiān)察制度與我國監(jiān)察體制的不同，其中的內(nèi)涵對監(jiān)察官制度有著重要的導(dǎo)向和影響。第一，從職責(zé)分配角度來看，西方國家采取“多管齊下”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，多個不同的機(jī)構(gòu)均具有監(jiān)察和反腐敗的職權(quán)。而我國監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會成為反腐敗的專職機(jī)關(guān)，既有預(yù)防腐敗的職能，又有調(diào)查和懲治腐敗的職權(quán)，兩位一體綜合治理，避免多部門牽扯和協(xié)調(diào)，極大提高了反腐敗的效率。第二，從監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)來看，發(fā)達(dá)國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)三個任務(wù)，即司法救濟(jì)、保障人權(quán)、限制行政權(quán)，這也是西方國家強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官應(yīng)具有法律素養(yǎng)的主要原因。而其他發(fā)展中國家則更加側(cè)重打擊腐敗。我國監(jiān)察委員會是反腐敗的專職機(jī)關(guān)，具有專業(yè)化和職業(yè)化的特點(diǎn)，綜合素質(zhì)要求比較高，不僅要有法律知識，會計(jì)、審計(jì)、調(diào)查、行政管理、計(jì)算機(jī)等方面的知識同樣需要融會貫通。第三，從監(jiān)察制度的屬性來看，西方國家的監(jiān)察制度嚴(yán)格限制于三權(quán)分立的框架之下，監(jiān)察機(jī)構(gòu)或?qū)儆诹⒎?quán)，或?qū)儆谛姓?quán)，這要看其國家的具體權(quán)力劃分。但不管怎樣，監(jiān)察官不能逾越權(quán)力分立的紅線。因此，監(jiān)察官的大部分活動沒有直接強(qiáng)硬的政治效力，都是通過調(diào)查施加壓力來達(dá)到自身目的。而我國監(jiān)察官擁有調(diào)查和處置的權(quán)限，能夠直接對腐敗分子啟動監(jiān)察工作程序，并采取一系列切實(shí)的調(diào)查懲戒措施，具有強(qiáng)硬的職能效力。

三、構(gòu)建科學(xué)的國家監(jiān)察官制度

（一）制定專門法律，完善配套措施

監(jiān)察官是依照法律規(guī)定具體履行監(jiān)察職責(zé)的人員，《監(jiān)察官法》是保障監(jiān)察官日常工作、規(guī)范監(jiān)察官行為舉止的重要依據(jù)。制定《監(jiān)察官法》，使監(jiān)察官制度于法有依，對于保障監(jiān)察官依法履職，提高監(jiān)察能力和水平，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作全面高效有序開展具有重要意義。《監(jiān)察法》對于監(jiān)察官的有關(guān)規(guī)定是原則性的，因此需要制定更加細(xì)化的《監(jiān)察官法》來完善監(jiān)察官制度。

從內(nèi)容結(jié)構(gòu)層面來看，制定《監(jiān)察官法》可以借鑒我國《檢察官法》和《法官法》的相關(guān)規(guī)則，以及司法體制改革的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。但是否采取員額制，則有待商榷。2014年的司法體制改革對建構(gòu)監(jiān)察官制度很有啟發(fā)，但不能盲目照搬。司法工作和監(jiān)察工作并不相同，在本質(zhì)上有所差異。第一，司法工作是法官、檢察官運(yùn)用法律知識對所辦案件做出理性的個人判斷，追求內(nèi)心的自我確信，只以法律為依據(jù)，不受其他任何因素的影響。而監(jiān)察工作是對公職人員涉嫌違法違紀(jì)的行為進(jìn)行調(diào)查和處置，本著保護(hù)干部的原則，更加側(cè)重于集體決策，是對公職人員負(fù)責(zé)任的一種態(tài)度，需要慎重處理。第二，司法工作是被動性的，遵循不告不理的原則。在人口浮動不大，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的條件下，通過長期的規(guī)律探索，一個地區(qū)特定時期內(nèi)的案件數(shù)量是可以估量出來的，所以法官的員額數(shù)也就有了判斷的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。但是監(jiān)察工作強(qiáng)調(diào)主動性，案件數(shù)量也存在很大的隨機(jī)性，監(jiān)察人員的具體工作量難以衡量，也就無法確定需要多少員額監(jiān)察官。

（二）合理設(shè)定監(jiān)察官入職范圍和條件

監(jiān)察官的入職范圍是監(jiān)察體制最為重要的問題之一，直接關(guān)系到監(jiān)察官隊(duì)伍的建設(shè)和監(jiān)察工作的開展。目前關(guān)于監(jiān)察官入職范圍有兩種理論：一種是認(rèn)為應(yīng)該將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員全部納入，另一種是要求效仿員額制。綜合各方面因素，監(jiān)察官的入職范圍應(yīng)該考慮以下三個方面：一是專業(yè)問題，建立一支專業(yè)化職業(yè)化的監(jiān)察官隊(duì)伍是我們的基本要求，首要一點(diǎn)就是監(jiān)察官專業(yè)素質(zhì)必須過硬，這也是監(jiān)察工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)所在。二是公平問題，不同單位，不同層級，不同區(qū)域的監(jiān)察人員都能公平地獲得選任監(jiān)察官的機(jī)會。三是善后問題，可以借鑒司法改革中的辦法，將之前的老紀(jì)檢監(jiān)察人員合理地轉(zhuǎn)為新任監(jiān)察官。

監(jiān)察官的入職條件也是一個重要的方面，大致包括：擁有堅(jiān)定的政治立場，良好的道德品質(zhì)，具備一定的工作經(jīng)驗(yàn)，獲得相關(guān)的資格證書等等，而受過刑事處罰、被開除公職或受到紀(jì)律處分者則失去選任資格。《監(jiān)察法》中對于監(jiān)察人員的各項(xiàng)素質(zhì)都有明確規(guī)定，在《監(jiān)察官法》中可加以細(xì)化。

另外，監(jiān)察官是否需要獲得法律職業(yè)資格證書也是一個爭論的焦點(diǎn)。有人認(rèn)為，法律職業(yè)資格是監(jiān)察官必備的專業(yè)素質(zhì)。但從我們國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能以及目前人員來看，不宜制定過高標(biāo)準(zhǔn)，而且司法考試改革方案中，并未提到監(jiān)察人員。監(jiān)督工作一般不會用到過多的法律職業(yè)素養(yǎng)，但是調(diào)查工作尤其是針對職務(wù)犯罪的調(diào)查則必須運(yùn)用專業(yè)的法律知識形成案卷、證據(jù)材料移送檢察機(jī)關(guān)，所以調(diào)查部門的人員可以要求具備相關(guān)的法律職業(yè)資格。

（三）建立完善的監(jiān)察官職業(yè)保障機(jī)制

世界上無論哪個國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，最重要的原則就是獨(dú)立行使職權(quán)。我國《監(jiān)察法》對此也做了明確規(guī)定，任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人都不得干涉監(jiān)察權(quán)的行使。因此，為了確保監(jiān)察工作順利進(jìn)行，必須對監(jiān)察工作的獨(dú)立性進(jìn)行保障。

第一，完善監(jiān)察官的工資福利待遇，建立健全約束機(jī)制。應(yīng)切實(shí)保障監(jiān)察官的工資福利待遇，使其在生活保障上沒有后顧之憂。在經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)個人的工作價值，使其具有極大的獲得感和認(rèn)同感。同時完善約束機(jī)制，明確監(jiān)察官的責(zé)任，使其做到權(quán)責(zé)一致。第二，出臺對監(jiān)察官的人身保護(hù)措施。在辦理腐敗案件中，部分犯罪分子往往鋌而走險，給監(jiān)察官造成了極大的人身風(fēng)險甚至傷害。應(yīng)盡快出臺保護(hù)措施，對監(jiān)察官及其親屬人身安全加強(qiáng)保護(hù)。第三，給予監(jiān)察官合理的履職豁免權(quán)。為了保證監(jiān)察官在正常履行職務(wù)過程中不受到責(zé)任追究，應(yīng)當(dāng)給予監(jiān)察官一定的豁免權(quán)。比如在監(jiān)察委員會內(nèi)部的言論和表決對外不受追究，非經(jīng)監(jiān)察委員會批準(zhǔn)不受逮捕等。第四，完善監(jiān)察官晉升機(jī)制。有助于對監(jiān)察官形成正向激勵，使監(jiān)察官積極履行監(jiān)察職責(zé)，提升自身的業(yè)務(wù)能力和水平，讓能力出眾、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)暮酶刹坎槐宦駴]，發(fā)揮更大作用。第五，建立健全責(zé)任追究機(jī)制。任何權(quán)力擁有者都可能滋生腐敗，監(jiān)察官也不例外。建立健全監(jiān)察責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對監(jiān)察官自身的監(jiān)督，守住反腐敗最后一道防線，是保障監(jiān)察機(jī)關(guān)有序高效運(yùn)行的重要舉措。

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作者簡介：王富民（1994—），男，漢族，山東濰坊人，單位為中共山東省委黨校。

（責(zé)任編輯：李直）