定南縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處對(duì)策與思考

黃敬文 葉友青

摘要：闡述了山林權(quán)屬爭議調(diào)處的重要性和定南縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處的現(xiàn)狀，分析了引起山林權(quán)屬爭議的原因，從健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)調(diào)解組織、堅(jiān)持依法調(diào)處、充實(shí)調(diào)處力量等方面提出了做好定南縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處工作的對(duì)策和措施，對(duì)其他縣的調(diào)處工作提供一定的參考作用。

關(guān)鍵詞：定南縣;山林權(quán)屬爭議調(diào)處;現(xiàn)狀;原因;對(duì)策

中圖分類號(hào)：$922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2019）15-0225-03

1引言

森林是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要資源，是實(shí)現(xiàn)定南縣綠色崛起的基礎(chǔ)資源。它具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三大效益，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，林權(quán)改革的不斷完善，人們對(duì)森林資源的利用不斷增加，各種矛盾沖突也日趨明顯。山林權(quán)屬爭議（通常又稱山林糾紛）是山區(qū)農(nóng)村、林區(qū)工作中的突出問題，山林權(quán)屬爭議的不斷產(chǎn)生和久拖不解決或解決不好，不僅會(huì)對(duì)林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生一定影響，破壞森林資源，不利明晰產(chǎn)權(quán)為主要內(nèi)容的林權(quán)制度改革，而且容易引發(fā)個(gè)體和群體矛盾事件，如吵鬧、傷害、纏訪等，嚴(yán)重影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，山林權(quán)屬爭議已成為社會(huì)普遍問題，日益受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。通過對(duì)定南縣山林權(quán)屬爭議的調(diào)解處理（簡稱調(diào)處，下同）工作經(jīng)歷及對(duì)山林權(quán)屬爭議情況的調(diào)研，對(duì)做好定南縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處提出了對(duì)策建議與思考，相信對(duì)其他地方亦有一定的參考作用。

2定南縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處現(xiàn)狀

2.1定南縣森林資源概況

定南縣位于江西贛州市南部，素有“江西南大門”之稱，全縣屬丘陵低中山地貌，處中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，境內(nèi)氣候溫和。森林特征類型以常綠闊葉林為主，樹種資源豐富，有46科103屬225種。全縣土地總面積132223hm²，其中林地面積111237.7hm²，占土地總面積的84.1%，森林覆蓋率83.01%。定南縣屬類型的山區(qū)林業(yè)縣，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，被贊譽(yù)為“贛粵門戶，生態(tài)定南”。

2.2定南縣山林權(quán)屬的歷史演變

定南縣的山林權(quán)屬經(jīng)歷了6個(gè)歷史演變階段，依次為：第一階段是土地改革時(shí)期（1950～1953年底）。分配山林給農(nóng)戶等所有并頒發(fā)了土地房產(chǎn)所有證，農(nóng)戶享有山林所有權(quán);第二階段是農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期（1956年6月30日至1958年8月29日）。農(nóng)民將土改分得的山林作價(jià)入社，農(nóng)戶私有的山林轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社集體所有;第三階段是人民公社化時(shí)期（1958年8月29日至1959年底）。全體農(nóng)民人社，所有農(nóng)民私有土地和已歸高級(jí)社集體所有的土地全部成為集體土地，高級(jí)社直接轉(zhuǎn)入人民公社大隊(duì)，其土地歸大隊(duì)所有;第四階段是四固定時(shí)期（1960～1965年）。確認(rèn)山林歸大隊(duì)所有，固定給生產(chǎn)隊(duì)使用，頒發(fā)“四固定”山林所有權(quán)證或登記造冊(cè);第五階段是林業(yè)三定時(shí)期（1980～1985年）。是以四固定經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，把大部分山林從大隊(duì)所有下放給生產(chǎn)隊(duì)所有，將生產(chǎn)隊(duì)所有的林地大部分分給社員（村民）群眾使用管理作自留山，保留了少量集體所有的山林，頒發(fā)了自留山證和山林所有權(quán)執(zhí)照;第六階段是林改階段（2004～2006年）。是對(duì)林業(yè)“三定”的進(jìn)一步規(guī)范和完善，不是重新分配，目的是明晰森林、林木的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林地的使用權(quán)，換發(fā)了林權(quán)證。全縣經(jīng)過林改階段的確權(quán)，142萬畝集體所有林地中自留山和責(zé)任山占121.5萬畝，分山到戶率達(dá)86%，因此，村民之間引起的山林權(quán)屬爭議占了定南縣山林權(quán)屬爭議的多數(shù)。

2.3定南縣山林權(quán)屬爭議的主要形式

《森林法》明確，我國林地的所有權(quán)，目前只存在國家所有和集體所有兩種形式。定南縣發(fā)生的山林權(quán)屬爭議有以下兩種：一是集體所有權(quán)組織與集體所有權(quán)組織、集體所有權(quán)組織與國有單位之間的林地所有權(quán)糾紛，如村與村、村與村民小組、村民小組與國有林場之間發(fā)生的糾紛。二是村民與村民、村民與村民小組之間發(fā)生的林地使用權(quán)糾紛。

2.4定南縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處現(xiàn)狀

定南縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處工作按逐級(jí)負(fù)責(zé)，分級(jí)調(diào)處的原則進(jìn)行，由縣、鎮(zhèn)兩級(jí)人民政府負(fù)責(zé)分別調(diào)處，由申請(qǐng)人向縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府分別提出書面調(diào)處申請(qǐng)，縣人民政府調(diào)處的案件，原來一直由縣林業(yè)局負(fù)責(zé)辦理調(diào)處的具體工作，存在調(diào)處工作人員少，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等情況。隨著不動(dòng)產(chǎn)制度的改革，2017年8月，上級(jí)有關(guān)部門對(duì)縣林業(yè)局、縣不動(dòng)產(chǎn)登記局（縣國土局）就山林權(quán)屬爭議調(diào)處職責(zé)作出指導(dǎo)意見，山林權(quán)屬爭議調(diào)處由不動(dòng)產(chǎn)部門牽頭，林業(yè)部門做好配合。2018年3月起，國家機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)，定南縣明確森林確權(quán)登記管理工作由新成立的自然資源部門（經(jīng)國土局整合相關(guān)部門成立）承擔(dān)，但現(xiàn)在正處在職責(zé)過渡期，未明確移交工作，還要完善修改相關(guān)法律法規(guī)等，所以，現(xiàn)在林業(yè)、自然資源部門（不動(dòng)產(chǎn)部門）都在進(jìn)行山林權(quán)屬爭議調(diào)處工作。據(jù)調(diào)查了解，自然資源部門調(diào)處工作同樣面臨著調(diào)處工作人員少，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等情況。鎮(zhèn)人民政府調(diào)處的案件，大多由鎮(zhèn)林業(yè)站承辦調(diào)處工作，個(gè)別由鎮(zhèn)司法所承辦，鎮(zhèn)林業(yè)站配合林地現(xiàn)場勘查。鎮(zhèn)林業(yè)站也只有2～3人編制，各專業(yè)人員不足，同時(shí)還要承擔(dān)森林資源管理、營造林檢查指導(dǎo)、森林防火等繁多細(xì)致的工作，所以影響調(diào)處效率。山林權(quán)屬爭議的調(diào)處是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，因相關(guān)權(quán)屬證據(jù)、證人經(jīng)歷時(shí)間長，大部分的山林早期長時(shí)間沒有管理，這些都導(dǎo)致調(diào)查取證的困難。山林權(quán)屬爭議的調(diào)解處理，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，調(diào)解無效的，負(fù)責(zé)調(diào)處的人民政府應(yīng)作出處理決定，也就是行政裁決。由于上述問題情況的存在，使山林權(quán)屬爭議案件有的不能短時(shí)間調(diào)處，有的作出處理決定了因質(zhì)量不高經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟被撤銷，要花時(shí)間再調(diào)處，這些都對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

3引起山林權(quán)屬爭議的原因

3.1山林界址遺留問題

目前，定南縣農(nóng)村山林權(quán)屬經(jīng)歷了幾個(gè)歷史演變階段，雖然大多數(shù)的農(nóng)村山林權(quán)屬問題已經(jīng)明確，但由于當(dāng)時(shí)界定山林權(quán)屬問題的工作人員綜合素質(zhì)參差不齊等原因，在界定山林權(quán)屬時(shí)，疏忽大意，界限模糊不確定，導(dǎo)致權(quán)屬問題一直存在矛盾。還有的山林界址上一輩人已經(jīng)口頭處理好了，但因沒有協(xié)議和界址圖（草圖），經(jīng)歷時(shí)間長后，后人不清楚界址而產(chǎn)生糾紛。山林界址不清是引起全縣山林權(quán)屬糾紛的主要原因。