基于績效評估的精準(zhǔn)扶貧增效策略

戴祥玉，卜凡帥

（1.青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266061；2.青島大學(xué) 師范學(xué)院，山東 青島 266071）

一、引言

精準(zhǔn)扶貧與績效管理的有效銜接是提升精準(zhǔn)扶貧工作實效，盡快實現(xiàn)全面建成小康社會的必然要求。隨著農(nóng)村貧困原因多元化、貧困人口分布混亂及扶貧效應(yīng)的遞減，在脫貧攻堅背景下，中央政府高度重視扶貧的質(zhì)量和效率。2014年在《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，提出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機制”的要求，并于2015年將精準(zhǔn)扶貧確定為我國農(nóng)村扶貧的總方略，特別強調(diào)貧困人口的自我發(fā)展，這為我國農(nóng)村貧困治理扶真貧、真扶貧指明了方向。反觀各地精準(zhǔn)扶貧實踐，盡管我國貧困治理路徑逐漸由普惠式救濟(jì)向適度競爭式扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)換，農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象早已得到緩解，扶貧事業(yè)持續(xù)取得進(jìn)展，但是一些地方的精準(zhǔn)幫扶方式還停留在財政補貼、社會救助的物質(zhì)幫扶階段，扶貧工作還面臨精準(zhǔn)識別偏差、扶貧資源使用低效、扶貧供需脫嵌等精準(zhǔn)管理滯后問題，部分地方官員在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中崇尚“數(shù)字脫貧”，致使形式化、短期化、政績化扶貧問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)“越扶越貧”的怪圈，亟需從績效管理的觀點審視精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)發(fā)展問題，構(gòu)建綜合化的精準(zhǔn)扶貧績效評估體系。

從既有的研究成果來看，精準(zhǔn)扶貧績效評估研究已從早期的經(jīng)驗描述、結(jié)果評價逐漸轉(zhuǎn)向理論分析。具體來說，相關(guān)研究在評估指向上強調(diào)扶貧的公共價值、主體責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展；在研究內(nèi)容上涵蓋扶貧制度分析、扶貧對象能力發(fā)展、扶貧方式拓展等；在評估方式上主張從政府主導(dǎo)向參與式評估、動態(tài)評估、綜合評估等方向發(fā)展；在研究形式上包括調(diào)查報告、比較研究、模式構(gòu)建和應(yīng)用型研究等。這些研究無疑拓寬了我們進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧績效研究的視野和研究框架，但縱觀既有研究成果，國內(nèi)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績效評估的研究時間相對較短，大部分研究散見于有關(guān)精準(zhǔn)扶貧問題或具體扶貧項目的研究之中。以“精準(zhǔn)扶貧績效”“精準(zhǔn)扶貧評估”和“精準(zhǔn)扶貧績效評估”為主題的文獻(xiàn)遠(yuǎn)少于以“精準(zhǔn)扶貧”為主題的文獻(xiàn)數(shù)量，精準(zhǔn)扶貧的績效評估體系及基本框架研究還未引起國內(nèi)學(xué)者的足夠重視。為從宏觀上把握相關(guān)研究的主要貢獻(xiàn)和亟待進(jìn)一步挖掘的研究空間，筆者將從績效評估的視角對精準(zhǔn)扶貧績效評估的目標(biāo)與功能、績效評估的內(nèi)容與方法、績效評估的影響因素、績效增進(jìn)策略幾個方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以期為提升精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量和效率提供更好的應(yīng)對之策。

二、精準(zhǔn)扶貧績效的影響因素與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

精準(zhǔn)扶貧項目的實施過程包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理等多個環(huán)節(jié)，其實施效果受多重因素的制約，厘清精準(zhǔn)扶貧績效的影響因素是提升精準(zhǔn)扶貧績效的前提條件。結(jié)合我國精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策與精準(zhǔn)扶貧績效評估相關(guān)文獻(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧能否取得理想績效，顯然與精準(zhǔn)扶貧資源是否充裕、精準(zhǔn)扶貧政策定位是否得當(dāng)、精準(zhǔn)扶貧制度體系是否完善、精準(zhǔn)扶貧機制是否有效和原有扶貧模式路徑依賴程度有著密切關(guān)系。具體來說，資源基礎(chǔ)決定著精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展條件，完善的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和富足的旅游資源為各地精準(zhǔn)扶貧項目的差異化發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。績效目標(biāo)影響著精準(zhǔn)扶貧的價值取向和工作原則，合理的目標(biāo)定位有助于踐行包容性增長和可持續(xù)發(fā)展的扶貧理念，構(gòu)建因地制宜、內(nèi)外結(jié)合、全面科學(xué)的精準(zhǔn)扶貧體系，切實提升扶貧對象的脫貧能力。政策環(huán)境和制度設(shè)計影響著精準(zhǔn)扶貧的合法性基礎(chǔ)和扶貧路徑，前瞻性的制度設(shè)計、清晰的扶貧清單、明確的權(quán)責(zé)體系和綜合性的評價指標(biāo)，有助于扶貧主體明確精準(zhǔn)扶貧項目的準(zhǔn)入條件，界定精準(zhǔn)扶貧的對象分類和具體內(nèi)容，規(guī)制扶貧主體的扶貧行為。工作機制和扶貧能力影響著精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理工作的針對性和可操作性，高效的扶貧工作機制有利于發(fā)揮扶貧模式和工具的潛在價值，規(guī)避扶貧過程的潛在風(fēng)險。此外，原有的扶貧模式，在一定程度上牽制著扶貧主體應(yīng)對風(fēng)險的態(tài)度和行為選擇預(yù)期。

當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧在實踐中還面臨著技術(shù)、思想及制度層面等多維困境。[1]結(jié)合我國扶貧實踐，具體來講，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入推進(jìn)主要面臨以下四個方面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：

首先，在項目定位方面，精準(zhǔn)扶貧理念缺乏可持續(xù)性?，F(xiàn)階段，精準(zhǔn)扶貧涉及易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、兜底保障等多個領(lǐng)域，部分地方在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作過程中對政績考核時效性要求很強，過分注重扶貧數(shù)量和效率，在復(fù)雜且專業(yè)化的扶貧需求面前，部分基層官員尚未樹立全面脫貧意識，面臨專業(yè)知識不足、扶貧目標(biāo)替代和敷衍、多元角色困境等扶貧行為異化挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租和貪腐問題，造成扶貧資源的錯誤配置和浪費。此外，現(xiàn)階段精準(zhǔn)幫扶主體結(jié)構(gòu)單一，多元治理主體間缺乏扶貧主體意識，各自為營現(xiàn)象嚴(yán)重，尚未形成有效的競爭扶貧機制；扶貧對象存在明顯的“福利依賴”心理，缺乏主動退出扶貧機制的意識，從事發(fā)展性脫貧工作的積極性不強，甚至采取故意隱瞞收入等方式套取扶貧待遇，存在只進(jìn)不退、過度依賴扶貧的現(xiàn)象，違背了全面發(fā)展理念和精準(zhǔn)扶貧初衷。

其次，在制度設(shè)計方面，扶貧項目不注重制度銜接和連貫性。我國各地資源稟賦不同、致貧原因各異，精準(zhǔn)扶貧的深入開展需要制度層面具體化的管理規(guī)范和扶貧彈性空間予以支持，然而，扶貧項目的碎片化、運動化正是由于缺乏統(tǒng)一的法律約束和制度規(guī)范，忽視制度壁壘和制度銜接所致。具體來說，在我國的扶貧系統(tǒng)設(shè)置中沒有專司監(jiān)督和評估的機構(gòu)，尚未建立中央到各級地方政府的扶貧監(jiān)督評估體系，[2]在精準(zhǔn)識別和建檔立卡時，統(tǒng)計部門與基層部門的識別指標(biāo)和方法不一致，[3]在扶貧項目運行中，扶貧部門權(quán)力配置交叉，扶貧政策政出多門，扶貧機構(gòu)中缺乏財權(quán)與事權(quán)相分離的管理制度，駐村干部扶貧績效考核激勵機制亟待完善，社會組織和企業(yè)在參與貧困治理中也缺乏可操作性的規(guī)范制度和監(jiān)管措施。此外，基層干部在扶貧資金使用過程中存在挪用扶貧資金、無效配置扶貧資源的道德風(fēng)險及敷衍塞責(zé)的瀆職行為，嚴(yán)重削弱了精準(zhǔn)扶貧效益。

再次，在扶貧機制方面，缺乏有效的退出機制和評估方法。貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)粗放、扶貧資源投入分散、管理監(jiān)督評估體系欠缺、扶貧激勵約束機制不健全、社會主體參與機制不完善是我國傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧機制設(shè)計的主要缺陷與障礙。[2]就退出機制而言，大部分貧困地區(qū)的貧困退出機制不靈活，退出標(biāo)準(zhǔn)和退出程序不完善，動態(tài)脫貧機制、脫貧摘帽過渡期補償機制和返貧風(fēng)險防范機制嚴(yán)重缺失，[4]部分地區(qū)不注重扶貧對象的發(fā)展意愿和脫貧后生計策略的轉(zhuǎn)化、創(chuàng)收能力的培養(yǎng)，扶貧對象的退出名單直接由村委會干部討論決定，缺乏民主評議和公示環(huán)節(jié)，致使部分貧困問題得不到及時解決，貧困退出機制依然面臨嚴(yán)峻的返貧形勢。就評估方法而言，既有的扶貧評估方法偏重于資源投入，一直以資源投入和扶貧活動指標(biāo)為主，對扶貧基礎(chǔ)、資源整合水平、扶貧開發(fā)條件等指標(biāo)有所忽視，尚未形成一套科學(xué)的評估方法體系。綜合評價缺乏針對性，結(jié)果指標(biāo)權(quán)重過高；考評數(shù)據(jù)采集方法不科學(xué)，數(shù)據(jù)核實困難；數(shù)據(jù)填報不及時、不可靠，與考評要求脫節(jié)；個別指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高等是當(dāng)前農(nóng)村扶貧資金績效考評方法所面臨的主要問題。[5]

最后，在路徑依賴方面，政府主導(dǎo)型扶貧開發(fā)模式長期存在。隨著我國貧困人口的分布由整體性向個體性過渡，精準(zhǔn)扶貧上升為我國貧困治理總戰(zhàn)略，但是受傳統(tǒng)的粗放式、政府主導(dǎo)的扶貧模式影響，我國大部分地區(qū)仍實行自上而下的科層治理和指令性扶貧資源配置方式，部分官員機械執(zhí)行扶貧政策，參與式扶貧和類型瞄準(zhǔn)式扶貧觀念缺位，社會參與和組織動員平臺建設(shè)遲緩，扶貧對象認(rèn)定行政化、靜態(tài)化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧項目落實存在委托-代理的問題，扶貧項目的碎片化問題嚴(yán)重。尤其是在壓力型體制下，有些政府官員甚至將扶貧項目視為撈取政治資本的手段，對上負(fù)責(zé)對下敷衍，忽視扶貧對象的個性化脫貧需求，簡單、機械地照搬精準(zhǔn)扶貧路徑，盲目興辦華而不實的扶貧項目，扶貧項目與社會治理和市場規(guī)律脫節(jié)，對扶貧過程中不規(guī)范和效益差的項目采取報喜不報憂的策略，導(dǎo)致扶貧項目存在趨同化、功利化的發(fā)展傾向，貧困戶長期沉淀。

三、精準(zhǔn)扶貧績效評估的目標(biāo)與功能

隨著農(nóng)村貧困治理多樣性和精細(xì)化需求的增加，扶貧對象的精準(zhǔn)識別、扶貧項目的情境嵌入和扶貧資源的有效利用無不需要有效的績效評估予以保障，一些地區(qū)輕視本地實際發(fā)展?fàn)顩r和關(guān)鍵脫貧需求，出現(xiàn)扶貧對象失焦、盲目復(fù)制扶貧模式等問題，這些問題正是由于缺乏全局性的精準(zhǔn)扶貧績效目標(biāo)定位所致。針對以上問題，我國學(xué)者在分析產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等具體扶貧形式，闡釋救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧等扶貧模式的現(xiàn)實問題和優(yōu)化路徑時，對于精準(zhǔn)扶貧績效評估的目標(biāo)和功能已形成基本共識，將其視為保障精準(zhǔn)扶貧功能實現(xiàn)的有效路徑。概括之，精準(zhǔn)扶貧績效評估的根本目的，是基于扶貧政策目標(biāo)和具體的貧困原因，依托有效的評估指標(biāo)和評估方法，對精準(zhǔn)扶貧的效果和效益進(jìn)行綜合性評估，以發(fā)現(xiàn)和改善扶貧工作中存在的問題，減少傳統(tǒng)扶貧理念、僵化扶貧模式等因素的消極影響，促進(jìn)扶貧地區(qū)和扶貧對象抗貧能力的可持續(xù)發(fā)展。具言之，精準(zhǔn)扶貧績效評估的功能主要包括以下三個方面：

首先，精準(zhǔn)扶貧績效評估有助于提升扶貧目標(biāo)的精準(zhǔn)性。精準(zhǔn)扶貧的過程是多元主體發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，分類、分層推進(jìn)脫貧的系統(tǒng)過程。然而，扶貧主體都具有各自的行動理性和自利傾向，缺乏必要的績效考核和管理機制，難以約束扶貧主體的理性行為，很容易造成扶貧項目減貧效應(yīng)的內(nèi)卷化，產(chǎn)生扶貧項目的“最后一公里”問題。精準(zhǔn)扶貧績效評估，通過政策清單、民主評議等評估方式，有助于增強精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)與扶貧效果之間的內(nèi)在聯(lián)系，賦予扶貧主體行動的理性預(yù)期，引導(dǎo)扶貧主體準(zhǔn)確把握致貧原因，適時調(diào)整行動策略，主動調(diào)控扶貧政策執(zhí)行張力和偏差，以減少扶貧項目供給與扶貧對象需求相脫節(jié)的問題。此外，精準(zhǔn)扶貧績效評估，還將扶貧對象識別、項目選擇和決策、扶貧過程等多個維度的評估結(jié)果與政府官員晉升考核掛鉤，倒逼基層干部鎖定精細(xì)化的扶貧目標(biāo)，積極回應(yīng)各地精細(xì)化的扶貧需求，從而強化地方政府精準(zhǔn)扶貧的公共責(zé)任和顧客至上理念，有效克服精準(zhǔn)扶貧定位模糊、重數(shù)量輕質(zhì)量等現(xiàn)實問題。

其次，精準(zhǔn)扶貧績效評估有助于保障減貧方式的科學(xué)性。精準(zhǔn)扶貧績效評估推崇扶貧模式從輸血式向造血式的有機轉(zhuǎn)換，關(guān)注扶貧對象的精準(zhǔn)性、扶貧內(nèi)容的針對性和扶貧項目的適應(yīng)性，強調(diào)扶貧方式的科學(xué)性和扶貧地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力，提倡應(yīng)用先進(jìn)的數(shù)字化精準(zhǔn)識別技術(shù)。通過多維度的績效目標(biāo)、系統(tǒng)化的績效考評指標(biāo)和正負(fù)向績效激勵措施，能夠有效保障上述評估功能，提升扶貧主體創(chuàng)新性執(zhí)行扶貧計劃，積極尋求推進(jìn)參與式扶貧、分類扶貧、專業(yè)扶貧有效方式的能動性。除此以外，精準(zhǔn)扶貧績效評估還為基層政府選擇具體的減貧方式提供方向和標(biāo)準(zhǔn)，有助于基層政府參照績效評估標(biāo)準(zhǔn)來主動反思和校準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和內(nèi)容，積極掌握先進(jìn)的信息化扶貧思維和扶貧瞄準(zhǔn)技術(shù)，主動提升扶貧流程的實操性，因地制宜地淘汰無法滿足績效要求的傳統(tǒng)扶貧方式，自覺提煉值得推廣的扶貧經(jīng)驗和減貧方式，從而推進(jìn)基層政府精準(zhǔn)扶貧方式的技術(shù)性變革和發(fā)展。

最后，精準(zhǔn)扶貧績效評估有助于增進(jìn)扶貧效果的實效性。精準(zhǔn)扶貧績效評估是精準(zhǔn)管理的有效形式，有助于提升精準(zhǔn)扶貧項目的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，防止精準(zhǔn)扶貧落入停滯不前的窠臼之中。一方面，精準(zhǔn)扶貧績效評估通過明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系、脫貧標(biāo)準(zhǔn)和評估制度突出扶貧重點和難點，減少扶貧過程中因評估缺位、制度缺失所導(dǎo)致的扶貧政策無章可循，引導(dǎo)扶貧主體主動加強扶貧項目和資金的目標(biāo)管理，確保扶貧政策、扶貧資源與扶貧對象之間的有效銜接，助力實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。另一方面，精準(zhǔn)扶貧績效評估通過制定責(zé)任追究制、量化扶貧考核指標(biāo)、完善社會監(jiān)督平臺建設(shè)、引入動態(tài)監(jiān)測管理及第三方評估系統(tǒng)等有效的評估方式，可以及時發(fā)現(xiàn)扶貧過程中因瞄準(zhǔn)偏離、數(shù)字脫貧造成的虛假脫貧和項目碎片化等負(fù)面影響，減少扶貧資源漏出現(xiàn)象，增強精準(zhǔn)扶貧措施的環(huán)境耦合性，保障扶貧效果的最優(yōu)化產(chǎn)出，進(jìn)而實現(xiàn)貧困地區(qū)的有序退出和持續(xù)幫扶。此外，精準(zhǔn)扶貧績效評估為各地精準(zhǔn)扶貧實踐活動提供規(guī)制性治理工具和行動范式，還有助于渲染精準(zhǔn)管理的環(huán)境氛圍，增強扶貧主體對精準(zhǔn)扶貧理念的認(rèn)同感及精準(zhǔn)管理的責(zé)任意識。

四、精準(zhǔn)扶貧績效評估的內(nèi)容體系

已有研究大多肯定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的減貧效果，從目標(biāo)群體、可行能力等視角分析審視精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和過程，闡明其績效管理問題，并對指標(biāo)體系和績效管理機制進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)。綜觀之，精準(zhǔn)扶貧績效評估內(nèi)容具體包括目標(biāo)導(dǎo)向、執(zhí)行過程、扶貧結(jié)果和扶貧體系四個層次。

就目標(biāo)導(dǎo)向而言，精準(zhǔn)扶貧績效評估應(yīng)從系統(tǒng)角度審視精準(zhǔn)扶貧項目可持續(xù)性、合作性、公平性和效率等[6]方面的綜合效益，兼顧公平和效率，著重于多元治理主體各自的價值取向和脫貧目標(biāo)對精準(zhǔn)扶貧效果的影響。但在實踐中需要注意的是，在既有績效考核體系的影響下，部分官員具有鮮明的技術(shù)官僚主義特征，將精準(zhǔn)扶貧當(dāng)作一種技術(shù)安排，[7]致使所推進(jìn)的扶貧項目呈現(xiàn)板塊化、泛群體化特征，[8]容易忽視扶貧項目和內(nèi)容的社會合理性。村干部的自利性和扶貧精英偏好致使扶貧項目存在精英俘獲問題，扶貧項目存在門檻效應(yīng)，容易導(dǎo)致扶貧資源在精英群體內(nèi)部截留。[9]此外，農(nóng)村內(nèi)部的“不患寡而患不均”的平均主義思想長期存在，貧困人口對扶貧資源平均分配的需求強烈，也影響著全面脫貧理念的樹立。[10]因此，我國學(xué)者在論述精準(zhǔn)扶貧績效時特別強調(diào)精準(zhǔn)扶貧公平性、可持續(xù)性的目標(biāo)導(dǎo)向，重視貧困對象生存能力、生產(chǎn)能力及基本發(fā)展能力等內(nèi)源式發(fā)展能力的提升。

就執(zhí)行過程而言，精準(zhǔn)扶貧績效評估涉及扶貧機制中扶貧技術(shù)、扶貧方式的有效性問題。在扶貧對象識別技術(shù)方面，有學(xué)者指出，傳統(tǒng)的程序識別法和逐級指標(biāo)分配法，因模糊性的識別標(biāo)準(zhǔn)和識別方式，存在識別精度的技術(shù)困境，[11]精準(zhǔn)扶貧技術(shù)靶向需定位在扶貧開發(fā)工作存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離和精英俘獲問題上。[10]在扶貧方式方面，當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧方式主要包括政府主導(dǎo)扶貧、參與式扶貧、分類式扶貧和區(qū)域協(xié)作式扶貧等模式，其中，參與式扶貧潛能的發(fā)揮，需要為扶貧對象創(chuàng)造表達(dá)意愿的機會，賦予其知情權(quán)和參與權(quán)，動員其參與到扶貧項目的決策、實施和監(jiān)督的全過程。[12]分類式扶貧模式效能的提升，需要構(gòu)建扶貧對象的精準(zhǔn)識別和定位機制，重點支持有發(fā)展能力的弱貧家庭，發(fā)揮基層政府的統(tǒng)籌作用和社會組織在貧困治理中的專業(yè)性扶貧作用。[13]跨區(qū)域的協(xié)作式扶貧模式依托政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，其有效運行需要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的考評機制和指標(biāo)，[14]強化跨區(qū)域扶貧的對口支援工作。

就扶貧結(jié)果而言，精準(zhǔn)扶貧績效評估應(yīng)著重考量扶貧政策、扶貧項目管理及扶貧實踐的效益。現(xiàn)階段，在精準(zhǔn)扶貧政策方面，還存在“重扶貧開發(fā)、輕安全網(wǎng)建設(shè)，重扶貧工程建設(shè)、輕人力資本開發(fā)，重實物扶貧、輕文化精神扶貧，重新制度建設(shè)、輕現(xiàn)有制度整合”等問題。[15]在精準(zhǔn)扶貧實踐方面，扶貧分配標(biāo)準(zhǔn)缺乏調(diào)查依據(jù)，各扶貧主體及部門之間的協(xié)調(diào)不足，扶貧項目的管理和審批復(fù)雜，扶貧過程缺乏社會組織和扶貧對象的有效參與。[16][17]此外，扶貧資金使用效率低下，還存在資金閑置、浪費、冒領(lǐng)、挪用、違規(guī)使用、貪污腐敗等行為，迫切需要加強對扶貧資金使用的監(jiān)控。[18]尤其是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的精準(zhǔn)扶貧，還存在資金投入不足、建設(shè)周期長、投資回報低等突出問題。[19]

就扶貧體系而言，精準(zhǔn)扶貧績效評估應(yīng)注重扶貧整體性效益。鑒于各地精準(zhǔn)扶貧工作的復(fù)雜性和動態(tài)性，為保證評估的客觀性和科學(xué)性，反映扶貧過程中的利益相關(guān)者的利益沖突，我國學(xué)者普遍主張構(gòu)建多元、立體式的綜合績效評估體系。例如，焦克源和徐彥平從貧困基礎(chǔ)、人文發(fā)展和生產(chǎn)環(huán)境三個維度構(gòu)建少數(shù)民族貧困縣的扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)體系；[20]徐莉萍、凌彬和譚天瑜以合作博弈理論為指導(dǎo)，借鑒歐盟共同體的目標(biāo)層次和治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村扶貧利益共同體綜合績效評價模式；[21]李興江和陳懷葉從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會發(fā)展水平和能力建設(shè)四個維度，構(gòu)建參與式扶貧模式績效評價指標(biāo)體系；[22]陳愛雪和劉艷從精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減貧成效等5個方面構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績效評價體系；[23]于敏為提升扶貧資金使用績效，將財政扶貧資金績效考評指標(biāo)體系分為扶貧成效、資金管理及使用、工作評價和其他方面（違規(guī)違紀(jì)情況、受災(zāi)情況、區(qū)域差異情況）。[5]凡此種種個有見地，但綜合來看，精準(zhǔn)扶貧績效綜合評估體系既應(yīng)該包括扶貧項目的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益、社會效益、環(huán)境效益等方面宏觀影響，又需考察扶貧機制、貧困對象獲得感和能力建設(shè)等方面的微觀效應(yīng)。

五、精準(zhǔn)扶貧績效的增效路徑

毋庸置疑，精準(zhǔn)扶貧績效評估是精準(zhǔn)管理的重要路徑，也是做到扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效“六個精準(zhǔn)”[24]的重要保障。囿于政府主導(dǎo)的扶貧模式，來源單一的扶貧資源，以及大且分散的扶貧對象，各地政府為提升扶貧質(zhì)量，涌現(xiàn)出許多值得推廣的精準(zhǔn)扶貧模式。為清晰總結(jié)各地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的典型路徑和成功經(jīng)驗，筆者搜索近年來各地成功的精準(zhǔn)扶貧案例并歸類（詳見表1）。結(jié)合我國精準(zhǔn)扶貧成功案例及既有研究，關(guān)于提升精準(zhǔn)扶貧公正性、規(guī)范性和可持續(xù)性的績效增進(jìn)策略概括起來，主要包括以下三個維度。

（一）更新扶貧理念，加強靶向治貧

在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的指引下，基層政府精準(zhǔn)扶貧應(yīng)踐行可持續(xù)發(fā)展的扶貧理念，除了達(dá)到“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）和“三保障”（保障義務(wù)教育、保障基本醫(yī)療、保障安全住房）的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。一是要徹底轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元分治的治理模式和運動化、普惠式的傳統(tǒng)扶貧路徑，加大扶貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和配套條件的支持力度，增強扶貧對象持續(xù)受益意識，注重發(fā)展扶貧對象的內(nèi)生發(fā)展能力。二是要加強精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)管理意識，改變過去自上而下的貧困指標(biāo)分配方法，兼顧扶貧過程和扶貧結(jié)果，注重數(shù)據(jù)核查、入戶走訪、摸底排查的積極作用，加強扶貧對象致貧原因、幫扶措施等扶貧過程和社會發(fā)展短板問題的信息動態(tài)核實，綜合考察貧困戶的致貧原因和可行能力，轉(zhuǎn)變片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度和扶貧數(shù)量的扶貧形式。三是要培養(yǎng)因地制宜扶貧開發(fā)思維，確保扶貧措施的差異化和精細(xì)化，謹(jǐn)防一勞永逸式的識貧模式，突出本地資源優(yōu)勢和扶貧重點，注重盤活農(nóng)村特色存量資源，積極探索符合實地需要的教育、文化、旅游和金融等多種扶貧形式。

表1 各地精準(zhǔn)扶貧的增效維度與成功樣本

（二）刷新扶貧體制，推進(jìn)整體性管理

增進(jìn)扶貧地區(qū)和扶貧對象的精準(zhǔn)扶貧制度紅利獲得感，有賴于中央政府進(jìn)一步強化精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計和科學(xué)布局，制定相應(yīng)的引導(dǎo)和獎勵政策，通過財政補貼、稅收減免等方式增強基層政府推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的積極性。因此，地方政府要增強扶貧政策和制度的聯(lián)動性，制定統(tǒng)一的且有針對性的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，其一，在扶貧資源管理制度方面，建立扶貧資源管理信息定期公開制度，完善扶貧項目后續(xù)管護(hù)制度，進(jìn)一步明晰扶貧資源的分配權(quán)和管理權(quán)，以保障扶貧資源的整合使用，防止扶貧項目條塊分割的碎片化現(xiàn)象。其二，在扶貧干部管理制度方面，基于分工負(fù)責(zé)和項目負(fù)責(zé)的原則，完善目標(biāo)管理責(zé)任制、個人責(zé)任清單；健全駐村干部培訓(xùn)選拔、競爭上崗、問責(zé)和退出制度，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的綜合績效考核體系，細(xì)化扶貧績效評價指標(biāo)，將綠色、創(chuàng)新、共享發(fā)展理念及用戶滿意度等內(nèi)容納入績效評價體系；制定有吸引力的獎懲制度和鼓勵扶貧創(chuàng)新的容錯試錯制度，增加成功經(jīng)驗和模式的獎勵方式，避免過去只獎不罰的管理方式，對扶貧政策落實不力、不作為的懶政行為給予必要處分，提升駐村干部實時跟蹤、反饋扶貧效果的積極性。其三，在扶貧主體合作開發(fā)方面，完善公私合作的制度基礎(chǔ)，通過合同等規(guī)范性文件的形式明確公私方權(quán)責(zé)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)明晰的多元治理主體利益保障與制衡機制，并明確合作爭端所使用的法律處置程序，完善對社會主體評估和監(jiān)管的法律體系，引導(dǎo)社會組織提升其專業(yè)化組織能力。其四，在幫扶對象方面，秉持外援式扶貧資源與內(nèi)源式脫貧能力相結(jié)合的扶貧原則，強化旨在培育扶貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的扶貧制度導(dǎo)向，在制度上賦予扶貧對象有效的知情權(quán)和話語表達(dá)權(quán)，完善民主決策制度，將扶貧對象的可行能力、抗貧能力和項目滿意度納入精準(zhǔn)扶貧的績效評估體系，制定分類指導(dǎo)、因戶施策的具體扶貧制度和措施。

（三）創(chuàng)新扶貧機制，注重動態(tài)監(jiān)管

精準(zhǔn)扶貧不能一蹴而就，堅持精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)管理的目標(biāo)導(dǎo)向，切實提升基層政府對扶貧資源的統(tǒng)籌整合能力和扶貧過程的全方位監(jiān)督能力，防止精準(zhǔn)扶貧項目流于形式，需要加強依托現(xiàn)代化的治理技術(shù)，構(gòu)建并優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧動態(tài)管理機制，為精準(zhǔn)扶貧項目決策和執(zhí)行提供科學(xué)的參考依據(jù)。由于精準(zhǔn)扶貧機制的復(fù)雜性特征及內(nèi)源性發(fā)展要求，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧流程，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機制。首先，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的民主決策機制。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，拓寬扶貧對象和社會多元治理主體的參與渠道，通過農(nóng)戶申請、村民大會民主評議、村委會審查公示等民主化程序，以及信息公開和政策宣傳等方式，保障精準(zhǔn)扶貧決策和過程的民主化、開放化程度，扭轉(zhuǎn)扶貧信息不公開不透明的狀況。通過政府職能評議、貧困戶評議、村民評議、第三方評議相結(jié)合的方式評價扶貧績效，對重大扶貧項目召集專家科學(xué)論證，及時調(diào)整、修正扶貧計劃和評價指標(biāo)。其次，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的組織協(xié)調(diào)機制。積極發(fā)揮基層政府在扶貧資金和資源配置方面的引領(lǐng)作用，構(gòu)建常態(tài)化的扶貧主體溝通與協(xié)作平臺、常設(shè)性的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)和扶貧機構(gòu)，促進(jìn)社會扶貧資源與扶貧需求的有效對接，積極應(yīng)用網(wǎng)站、微博和微信等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，加強脫貧經(jīng)驗交流與合作，促進(jìn)扶貧開發(fā)信息互聯(lián)互通、開放共享，引導(dǎo)社會公眾、高?？蒲性核榷嘣黧w直接或間接地參與扶貧、發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建互補開發(fā)的扶貧格局。再次，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的評估預(yù)警機制。著力構(gòu)建本地扶貧信息資源庫、績效評估專家?guī)旌唾Y源管理檢測信息系統(tǒng)，重視扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、市場開發(fā)前景、扶貧主體結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施等各類扶貧信息的篩選和評估，采取專項督察與全程督察相結(jié)合、抽樣調(diào)查與實地考察相結(jié)合的的管理方式，引入信息化、系統(tǒng)化、法制化的績效評估系統(tǒng)，[25]全程監(jiān)測扶貧資金的撥付進(jìn)度，隨時了解扶貧項目的定位和執(zhí)行情況，及時補錄貧困人口，剔除不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)者，持續(xù)防控扶貧開發(fā)的負(fù)面影響。最后，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的人才發(fā)展機制。利用政策宣傳、專家講座、駐村幫扶、技術(shù)培訓(xùn)和鍛煉交流等形式，引導(dǎo)扶貧干部和主體樹立正確的扶貧觀念，加深干部對扶貧地區(qū)資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀和制約因素的深入了解，提升其精準(zhǔn)應(yīng)用數(shù)字化數(shù)據(jù)決策、管理、考核和服務(wù)的“循數(shù)管理技能”，[26]深化其對數(shù)字化脫貧技術(shù)的認(rèn)知與應(yīng)用。