從深圳灣環(huán)評(píng)抄襲事件引發(fā)的關(guān)于如何提高環(huán)評(píng)質(zhì)量的思考

謝慧星

摘要：隨著深圳灣航道疏浚工程環(huán)評(píng)涉嫌抄襲引發(fā)輿論廣泛關(guān)注以來(lái)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)更是對(duì)環(huán)評(píng)做假采取“零容忍”態(tài)度，將環(huán)評(píng)文件抽查復(fù)核作為常態(tài)化管理工作之一，在此情形下，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)如何提高自身環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量以規(guī)避失信、處罰的風(fēng)險(xiǎn)，文章從全過(guò)程質(zhì)量控制、質(zhì)量審核及檔案管理等三個(gè)方面提出了一些建議，可供有關(guān)機(jī)構(gòu)借鑒。

關(guān)鍵詞：環(huán)評(píng);全過(guò)程質(zhì)量控制;檔案管理

2020年3月19日，深圳市交通運(yùn)輸局在其官方網(wǎng)站公示《深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)境影響報(bào)告書(shū)送審稿公眾參與公告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告書(shū)》），并附有該報(bào)告征求意見(jiàn)稿的全文鏈接。因被網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)，報(bào)告多處出現(xiàn)“湛江”等字樣，涉嫌抄襲，而被推上輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。而這份錯(cuò)得離譜的報(bào)告并不僅僅是個(gè)例。

2019年9月20日，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）編制監(jiān)督管理辦法》（部令第9號(hào)，自2019年11月1日起施行，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），并啟用了全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)，對(duì)存在質(zhì)量問(wèn)題的環(huán)評(píng)編制單位和人員進(jìn)行通報(bào)和失信記分。經(jīng)查環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)，自2019年11月1日啟用平臺(tái)以來(lái)，全國(guó)共有25家環(huán)評(píng)編制單位和30名編制人員因環(huán)評(píng)文件質(zhì)量問(wèn)題被采取信用管理措施。其中，2家編制單位被長(zhǎng)期列入環(huán)境影響評(píng)價(jià)失信“黑名單”，3家編制單位列入限期整改名單，2名編制人員列入限期整改名單，2名編制人員列入“黑名單”。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公開(kāi)通報(bào)2019年第三季度、第四季度、2020年第一季度環(huán)評(píng)文件常態(tài)化復(fù)核工作發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及處理意見(jiàn)，該時(shí)段內(nèi)復(fù)核的環(huán)評(píng)文件共涉及27個(gè)?。▍^(qū)、市）各級(jí)審批部門(mén)審批的300份建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）。經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)，共有24份建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）存在遺漏評(píng)價(jià)因子、降低環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)、縮小環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍、環(huán)境影響因素分析不全、污染源源強(qiáng)核算內(nèi)容不全或方法錯(cuò)誤、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)內(nèi)容不全或方法/結(jié)果錯(cuò)誤、未按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護(hù)措施或所提環(huán)境保護(hù)措施可行性論證不符合相關(guān)規(guī)定等質(zhì)量問(wèn)題。

繼深圳灣環(huán)評(píng)抄襲事件以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部以環(huán)辦環(huán)評(píng)函[2020]18號(hào)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）編制質(zhì)量監(jiān)管工作的通知》，明確將全面加強(qiáng)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量監(jiān)管，要求各級(jí)生態(tài)部門(mén)建立環(huán)評(píng)文件質(zhì)量專(zhuān)項(xiàng)檢查機(jī)制，采用大數(shù)據(jù)手段開(kāi)展環(huán)評(píng)文件常態(tài)化復(fù)核抽查，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)及重點(diǎn)單位和人員加大抽查比例和頻次。

同時(shí)，在社會(huì)普遍大力倡導(dǎo)簡(jiǎn)政放權(quán)、壓縮審批時(shí)限、優(yōu)化投資環(huán)境的外部壓力下，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)如何提高自身環(huán)評(píng)報(bào)告的質(zhì)量，在環(huán)保咨詢服務(wù)領(lǐng)域長(zhǎng)久保持生命力與競(jìng)爭(zhēng)力，值得我們深思。筆者將從環(huán)評(píng)全過(guò)程質(zhì)量控制、質(zhì)量審核、檔案管理等方面提出個(gè)人的一些建議。

1全過(guò)程質(zhì)量控制

全過(guò)程質(zhì)量控制由《管理辦法》第十三條提出，原文為編制單位應(yīng)當(dāng)建立和實(shí)施覆蓋環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過(guò)程的質(zhì)量控制制度，落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作程序，并在現(xiàn)場(chǎng)踏勘、現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)資料收集、環(huán)境影響預(yù)測(cè)等環(huán)節(jié)以及環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）編制審核階段形成可追溯的質(zhì)量管理機(jī)制。有其他單位參與編制或者協(xié)作的，編制單位應(yīng)當(dāng)對(duì)參與編制單位或者協(xié)作單位提供的技術(shù)報(bào)告、數(shù)據(jù)資料等進(jìn)行審核。

首先，全過(guò)程質(zhì)量控制應(yīng)貫穿于環(huán)評(píng)整個(gè)工作程序中，包括資料收集、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)、報(bào)告書(shū)（表）編制審核等。筆者認(rèn)為，還應(yīng)將公眾參與調(diào)查、報(bào)告書(shū)（表）后續(xù)的評(píng)審及報(bào)批前修改一并納入質(zhì)量控制。在實(shí)際環(huán)評(píng)工作中，很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)往往忽略或輕視過(guò)程管理，在審核或報(bào)批階段才介入質(zhì)量管理，此時(shí)若發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，往往會(huì)造成時(shí)間及經(jīng)濟(jì)成本的浪費(fèi)。

其次，各質(zhì)量控制環(huán)節(jié)應(yīng)可追溯，對(duì)各過(guò)程資料應(yīng)保存完整的記錄，具體到各環(huán)節(jié)為：現(xiàn)場(chǎng)踏勘應(yīng)有踏勘人員、踏勘時(shí)間、現(xiàn)場(chǎng)照片、現(xiàn)場(chǎng)情況等的記錄資料;資料收集應(yīng)保存建設(shè)單位提供的項(xiàng)目原始資料、對(duì)過(guò)程資料的反饋、最終資料的確認(rèn)等;現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)留有原始監(jiān)測(cè)方案、內(nèi)部對(duì)監(jiān)測(cè)方案的審核記錄、第三方監(jiān)測(cè)單位原始采樣、分析記錄及監(jiān)測(cè)報(bào)告等;環(huán)境影響預(yù)測(cè)應(yīng)有預(yù)測(cè)的輸入、控制及輸出文件、與預(yù)測(cè)相關(guān)的氣象、地形、水文地質(zhì)等原始數(shù)據(jù)文件，報(bào)告編制審核應(yīng)有各級(jí)審核意見(jiàn)記錄及對(duì)應(yīng)的修改記錄文件等;公眾參與調(diào)查應(yīng)包括網(wǎng)上公示鏈接及截圖，當(dāng)?shù)孛襟w公示文件的原件，張貼公告的原始文件、現(xiàn)場(chǎng)照片，其余如座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)需有相關(guān)會(huì)議簽到記錄、會(huì)議紀(jì)要、現(xiàn)場(chǎng)照片等;報(bào)告評(píng)審及報(bào)批前修改應(yīng)有評(píng)審意見(jiàn)、評(píng)審人員簽到單、意見(jiàn)修改記錄、復(fù)核意見(jiàn)等。

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可結(jié)合自身管理的需要，建立項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，涵蓋項(xiàng)目前期合同評(píng)審、資料收集、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、項(xiàng)目策劃、內(nèi)部審核、報(bào)批等全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)線上線下管理相結(jié)合，以確保全流程可追溯。

2質(zhì)量審核

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的質(zhì)量審核制度，特別應(yīng)加強(qiáng)前期、中間過(guò)程的質(zhì)量管控，包括資料收集、現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)資料真實(shí)性的審核，對(duì)現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)采樣分析方法、分析結(jié)果、監(jiān)測(cè)報(bào)告的審核，對(duì)環(huán)境影響預(yù)測(cè)模型選用、參數(shù)設(shè)置、結(jié)果輸出等的審核。

對(duì)編制的報(bào)告書(shū)（表）內(nèi)容的審核，應(yīng)重點(diǎn)結(jié)合《管理辦法》第二十六條、第二十七條所述的相關(guān)要求進(jìn)行審核，具體包括：建設(shè)項(xiàng)目概況是否描述全面、正確;環(huán)境影響因素是否分析全面、正確;評(píng)價(jià)因子是否全面;污染源源強(qiáng)核算內(nèi)容是否全面，核算方法、結(jié)果是否正確;環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來(lái)源、監(jiān)測(cè)因子、監(jiān)測(cè)頻次或者布點(diǎn)等是否符合相關(guān)規(guī)定，或者所引用數(shù)據(jù)是否有效;環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是否調(diào)查全面，與建設(shè)項(xiàng)目的位置關(guān)系描述是否描述正確;環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的相關(guān)環(huán)境要素現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)、區(qū)域污染源調(diào)查內(nèi)容是否全面、正確;環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作等級(jí)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)范圍是否正確;環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)方法或者結(jié)果是否正確，或者相關(guān)環(huán)境要素、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)內(nèi)容是否全面;是否按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護(hù)措施，所提環(huán)境保護(hù)措施或者其可行性論證是否符合相關(guān)規(guī)定;環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論是否正確、合理等。

在質(zhì)量審核環(huán)節(jié)應(yīng)考慮不同級(jí)別人員的多級(jí)組合審核形式，明確各級(jí)審核的要點(diǎn)及要求，并對(duì)逐級(jí)審核后的成果進(jìn)行檢查、復(fù)核。當(dāng)內(nèi)部審核人員技術(shù)能力無(wú)法滿足要求時(shí)，應(yīng)考慮借助外部專(zhuān)家資源，對(duì)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行進(jìn)一步的把控。

3檔案管理

根據(jù)《管理辦法》第十五條，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）及其審批文件存檔。編制單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）編制工作完整檔案。檔案中應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目基礎(chǔ)資料、現(xiàn)場(chǎng)踏勘記錄和影像資料、質(zhì)量控制記錄、環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）以及其他相關(guān)資料。開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)和調(diào)查、環(huán)境影響預(yù)測(cè)或者科學(xué)試驗(yàn)的，還應(yīng)當(dāng)將相關(guān)監(jiān)測(cè)報(bào)告和數(shù)據(jù)資料、預(yù)測(cè)過(guò)程文件或者試驗(yàn)報(bào)告等一并存檔。建設(shè)單位委托技術(shù)單位主持編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）的，建設(shè)單位和受委托的技術(shù)單位應(yīng)當(dāng)分別將委托合同存檔。存檔材料應(yīng)當(dāng)為原件。

環(huán)評(píng)檔案管理不僅是履行環(huán)保部要求的必備憑證，更是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的重要寶藏。一份完整規(guī)范的環(huán)評(píng)檔案，可以詳細(xì)體現(xiàn)環(huán)評(píng)工作的全過(guò)程，包括從項(xiàng)目承接到合同簽訂，從現(xiàn)場(chǎng)踏勘到風(fēng)險(xiǎn)判定，從資料收集到現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)，從源強(qiáng)確定到影響分析，從報(bào)告編寫(xiě)到多級(jí)審核，從文件報(bào)批到最后批復(fù)。但目前很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的檔案管理現(xiàn)狀卻存在著諸多問(wèn)題，如收集不全、關(guān)鍵記錄缺失、質(zhì)量差、不規(guī)范等，導(dǎo)致環(huán)評(píng)檔案經(jīng)不起外部檢查，且影響后續(xù)利用。

那如何做好檔案管理呢，筆者認(rèn)為，首先，要結(jié)合相關(guān)文件規(guī)定及日常監(jiān)管部門(mén)的要求，針對(duì)不同的文件類(lèi)型，再考慮單位自身的需要，設(shè)立存檔資料清單，應(yīng)包括電子版存檔資料及紙質(zhì)版存檔資料清單，明確每一份文件對(duì)應(yīng)的存檔資料的內(nèi)容。筆者認(rèn)為應(yīng)至少包括項(xiàng)目委托合同、基礎(chǔ)技術(shù)資料、現(xiàn)場(chǎng)踏勘記錄和影像資料、質(zhì)量控制記錄、現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)報(bào)告、預(yù)測(cè)文件、環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）、批復(fù)文件、公眾參與調(diào)查記錄以及其他相關(guān)資料等。

其次，設(shè)立至少兩級(jí)的審核制度，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)存檔情況進(jìn)行初步審查，再由檔案管理員做最后審核。一級(jí)審核主要對(duì)資料的完整性、規(guī)范性、技術(shù)質(zhì)量合規(guī)性等進(jìn)行把關(guān)，檔案管理員主要對(duì)信息填寫(xiě)的正確性、一致性、資料完整性進(jìn)行最后的審核，并進(jìn)行編號(hào)、蓋章處理等，進(jìn)行正式存檔。

通過(guò)環(huán)評(píng)，對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，這是國(guó)際通行的環(huán)保制度。我國(guó)自2003年9月起施行環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，已建立了比較完善的環(huán)評(píng)制度體系，在預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面發(fā)揮了重要作用。環(huán)評(píng)質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量密切相關(guān)，質(zhì)量是環(huán)評(píng)文件的生命線。環(huán)評(píng)粗制濫造，弄虛作假，對(duì)一個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展可能造成難以逆轉(zhuǎn)的巨大危害。因此，要提高環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量，作為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，我們?nèi)匀挥泻芏喙ぷ饕觥?/p>