環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中政府的角色定位

楊杰

黨的十九大報(bào)告提出，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。本質(zhì)上而言，構(gòu)建該治理體系的目的在于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治。政府在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中扮演著至為關(guān)鍵的角色，如何發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，直接關(guān)乎環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治能否得到有序推進(jìn)，亦關(guān)乎國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否得到順利實(shí)現(xiàn)。

一、正位：環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用

在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中，政府基于其獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、信息、技術(shù)等比較優(yōu)勢(shì)而居于主導(dǎo)地位，既決定國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大政方針，又引導(dǎo)其他參與共治主體積極支持、配合環(huán)境保護(hù)立法與決策的“落地”。政府在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中之所以要發(fā)揮主導(dǎo)“正位”作用，主要有如下原因：

第一，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定及其治理的“復(fù)合性”，迫切需要政府在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中發(fā)揮主導(dǎo)“正位”作用。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的奠基者烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)的危機(jī)可以概括為“我餓”，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的危機(jī)則表達(dá)為“我害怕”?！拔液ε隆币馕吨L(fēng)險(xiǎn)的不確定性以及社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的恐懼。此外，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還具有“人因性”“復(fù)雜性”特征，這決定了單純依靠企業(yè)、社會(huì)組織或公眾因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)往往力有未逮、效果不彰。換言之，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效防治必須依賴(lài)于政府，充分發(fā)揮其在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中的引導(dǎo)、激勵(lì)和強(qiáng)制作用[1]，如此方能更好地回應(yīng)日趨復(fù)雜的現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

第二，政府相較于其他參與者在環(huán)境治理上具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，決定了政府在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中應(yīng)發(fā)揮“正位”作用。申言之，環(huán)境治理中的政府擁有決策、資金、信息流、技術(shù)、專(zhuān)業(yè)人才、組織等諸多優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)是企業(yè)、社會(huì)組織和公眾任何一方都不具備或不完全具備的，尤其是在環(huán)境治理市場(chǎng)尚不成熟、制度規(guī)范尚未健全、環(huán)保組織未成體系以及公眾環(huán)保意識(shí)亟待提升的當(dāng)下，由政府主導(dǎo)和推進(jìn)環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治無(wú)疑是一種最穩(wěn)妥、最可靠、最有效的環(huán)境治理方式。概言之，基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與“復(fù)合性”以及政府環(huán)境治理的比較優(yōu)勢(shì)，使得環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中的政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)“正位”作用。

二、缺位：環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)實(shí)障礙

從應(yīng)然層面看，環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中的政府在政策引導(dǎo)、信息公開(kāi)、監(jiān)督管理、法治保障等方面應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)“正位”作用，但現(xiàn)實(shí)中政府在以上方面均存在一定程度的“缺位”，成為環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治的現(xiàn)實(shí)障礙。

（一）部分政策引導(dǎo)職能缺位

2015年1月1日起實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第9條明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳、營(yíng)造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！睋?jù)此可見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)政策宣傳與引導(dǎo)是政府的應(yīng)盡職責(zé)，但在實(shí)然層面，各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)政策尤其是環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治政策的宣傳及引導(dǎo)并不到位。以危險(xiǎn)廢物治理為例，2016年新修訂的《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》規(guī)定了46大類(lèi)別479種危險(xiǎn)廢物，但“針對(duì)名錄中規(guī)定的廢舊電池、壞節(jié)能燈、過(guò)期藥品等家庭危險(xiǎn)廢棄物，大部分民眾既不清楚其危害性，也不知如何回收處置”[2]。究其緣由，莫不與政府未積極履行危險(xiǎn)廢物污染防治職責(zé)相關(guān)，即政府并未實(shí)質(zhì)性地向公眾宣傳其危險(xiǎn)廢物污染防治政策，也并未采取多種有效方式組織和引導(dǎo)公眾學(xué)習(xí)危險(xiǎn)廢物回收、利用與無(wú)害化處置等知識(shí)，以至于政府作為環(huán)境保護(hù)工作“第一責(zé)任人”之定位并未得到體現(xiàn)。

（二）部分信息公開(kāi)職能缺位

政府作為環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中信息披露與風(fēng)險(xiǎn)交流的主導(dǎo)者，理應(yīng)拓寬環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治信息發(fā)布與交互管道，“讓社會(huì)公眾都成為風(fēng)險(xiǎn)防控專(zhuān)家”[3]。但目前我國(guó)政府在環(huán)境信息公開(kāi)與交互尚面臨諸多困境：一是信息發(fā)布的單向性，環(huán)境信息往往從政府向社會(huì)單線條傳遞，嚴(yán)重忽視了企業(yè)、社區(qū)、媒體、專(zhuān)家、環(huán)保組織、行業(yè)協(xié)會(huì)在信息發(fā)布中的作用;二是信息發(fā)布的滯后性，政府難以事先對(duì)所有的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估與機(jī)敏預(yù)警，在污染發(fā)生前后常常難以及時(shí)向公眾傳遞有效的聯(lián)防聯(lián)控信息;三是信息發(fā)布后缺乏互動(dòng)，由于環(huán)境信息交流平臺(tái)與互動(dòng)反饋機(jī)制尚未建立，政府在信息公開(kāi)之后難以與公眾展開(kāi)有效互動(dòng)。在環(huán)境信息公開(kāi)與信息互動(dòng)不足的情況下，政府也難以引導(dǎo)或鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境治理，更難以獲得以上參與者的真正信賴(lài)。

（三）部分監(jiān)督管理職能缺位

環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治本質(zhì)上是“小政府、強(qiáng)政府、大社會(huì)”[4]治理格局，政府不再對(duì)環(huán)境治理“大包大攬”，而是“協(xié)調(diào)服務(wù)”，同時(shí)注重各主體的協(xié)作分工，以“分工出效率”[5]理念為指引，提高環(huán)境治理效率。然而，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管層面卻存在監(jiān)管方式單一和監(jiān)管剛性不足的雙重困境，阻礙了環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。第一，監(jiān)管方式單一，環(huán)保部門(mén)常選擇“以罰代治”、“以罰代管”方式處置環(huán)境污染，在“罰字當(dāng)頭”的監(jiān)管模式下，政府無(wú)法有效組織和引導(dǎo)社會(huì)組織、第三方治理企業(yè)和廣大公眾參與環(huán)境治理;第二，監(jiān)管剛性不足。主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，由于受地方保護(hù)主義與部門(mén)保護(hù)主義、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制尚未健全等因素的影響，環(huán)保部門(mén)在監(jiān)管執(zhí)法中對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的案件常選擇“有案不移”或“以罰代刑”，嚴(yán)重弱化了環(huán)保部門(mén)監(jiān)管的剛性與嚴(yán)肅性;另一方面，政府在環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域（流域）尚未建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，致使各層級(jí)環(huán)保部門(mén)在監(jiān)管中陷入“單打獨(dú)斗”“孤軍奮戰(zhàn)”的局面，難以與其他監(jiān)管部門(mén)做到信息共享與協(xié)同監(jiān)管。

三、補(bǔ)位：環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的路徑選擇

為構(gòu)建環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中的主導(dǎo)作用進(jìn)行“補(bǔ)位”，充分發(fā)揮政府在共治中的組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)商、服務(wù)與保障作用。

（一）加強(qiáng)環(huán)境共治政策宣傳與引導(dǎo)

充分發(fā)揮政府在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中的主導(dǎo)“正位”作用，首要之義在于加強(qiáng)對(duì)環(huán)境共治政策的宣傳與引導(dǎo)。前美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官史蒂芬·布雷耶曾指出，“影響社會(huì)公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的因素包括：經(jīng)驗(yàn)規(guī)則、顯著性、倫理、對(duì)專(zhuān)家的信任、固執(zhí)的判斷與計(jì)算、風(fēng)險(xiǎn)公共教育”[6]。為確保企業(yè)、社會(huì)組織和廣大公眾能夠廣泛參與到環(huán)境治理之中，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治政策的宣傳、引導(dǎo)與公共教育：一是采取多元的環(huán)境宣傳教育方式，譬如采取創(chuàng)建綠色學(xué)校和綠色社區(qū)，加強(qiáng)與媒體、企業(yè)、社區(qū)互動(dòng)交流等方式，形成社會(huì)重視、企業(yè)支持、公眾參與環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治的良好氛圍;二是創(chuàng)新環(huán)境宣傳形式，立足于地方實(shí)際和地方特色，開(kāi)展公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣教活動(dòng)，譬如為公眾編寫(xiě)了圖文并茂、淺顯易懂的有害垃圾分類(lèi)和倒放指導(dǎo)手冊(cè)，以引導(dǎo)廣大民眾正確進(jìn)行垃圾分類(lèi)回收以及積極參與到環(huán)境治理之中。

（二）強(qiáng)化環(huán)境共治信息公開(kāi)與交互

環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治的順利推行，須臾離不開(kāi)政府對(duì)環(huán)境共治信息的公開(kāi)與交互。具體而言，第一，加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)力度，讓公眾成為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控專(zhuān)家。除了通過(guò)發(fā)放小冊(cè)子、發(fā)傳單、印制廣告、新聞宣傳等傳統(tǒng)方式外，政府部門(mén)還可通過(guò)自媒體（如微信公眾號(hào)、官方微博）與網(wǎng)絡(luò)等方式向社會(huì)公眾公開(kāi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)、來(lái)源與應(yīng)對(duì)舉措，確保公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“心知肚明”與“從容應(yīng)對(duì)”;第二，豐富環(huán)境信息的交互方式。信息交互可有效加速信息增量與信息流動(dòng)，可有效減少社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境信息占有不對(duì)稱(chēng)和信息互動(dòng)不足而帶來(lái)的熵增效應(yīng)。就美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，較為可行的信息交互方式包括搭建網(wǎng)上信息交互平臺(tái)、暢通電話咨詢(xún)渠道、完善案件舉報(bào)方式等。第三，舉辦全國(guó)性或區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)學(xué)習(xí)活動(dòng)，藉由此類(lèi)學(xué)習(xí)活動(dòng)幫助廣大民眾認(rèn)識(shí)環(huán)境污染的類(lèi)型、來(lái)源與應(yīng)對(duì)措施，鼓勵(lì)第三方治理企業(yè)積極參與環(huán)境污染治理，同時(shí)引導(dǎo)民眾使用更加環(huán)保的替代產(chǎn)品，藉此有效防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（三）健全環(huán)境保護(hù)立法與執(zhí)法機(jī)制

立足于環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治法治保障的現(xiàn)存困境，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)著力健全環(huán)境保護(hù)立法與執(zhí)法機(jī)制。首先，通過(guò)修訂相關(guān)立法，逐步構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、功能齊備、內(nèi)在協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治法律體系。其次，建立健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，明確案件移送的條件與標(biāo)準(zhǔn)、廓清銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則以及“健全不移送案件的刑事追究機(jī)制”[7]，以有效遏制環(huán)保部門(mén)“有案不移”、“以罰代刑”等問(wèn)題。最后，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的環(huán)境法治工作機(jī)制，加強(qiáng)市、縣級(jí)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)注重引入新技術(shù)（如大數(shù)據(jù)、自動(dòng)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感）開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法，為環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治保駕護(hù)航。如此一來(lái)，政府在環(huán)境保護(hù)社會(huì)共治中的主導(dǎo)“正位”作用才能得到真正體現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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作? 者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部主任，教授

責(zé)任編輯：劉小僑