消除重慶市集體經(jīng)濟“空殼村”的幾點建議

唐詩平

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織。2019年，中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出，要探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面的功能作用。近年來，重慶市農(nóng)村對集體資產(chǎn)按照家庭聯(lián)產(chǎn)承包的原則，將集體資產(chǎn)應分盡分，導致集體經(jīng)濟無經(jīng)營性收入的“空殼村”眾多。探尋解決集體經(jīng)濟發(fā)展中遇到的五大問題，有針對性地采取消除“空殼村”的相應對策，更好地發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進脫貧攻堅、實現(xiàn)共同富裕具有重大現(xiàn)實意義。

一、重慶市村級集體經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題

2017年，重慶市實現(xiàn)集體經(jīng)濟收入45.5億元，比2016年增加了2.2億元，但其僅增長4.8%，遠低于全市GDP增長率、人均收入水平增長率。截至2017年，全市“空殼村”比例高達58.1%。由于村級集體經(jīng)濟薄弱，重慶市農(nóng)民收入的四大構成中，現(xiàn)階段財產(chǎn)性收入比例較少（僅3%～4%），與發(fā)達地區(qū)相比差距較大，如先行改革的廣東南海、上海閔行區(qū)，其在農(nóng)民收入構成中，股份分紅的財產(chǎn)性收入已經(jīng)占到了農(nóng)民可支配收入的20%以上。

（一）農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和村集體經(jīng)濟組織發(fā)展滯后

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革完成后，如果沒有取得合法營業(yè)資格和組織機構代碼，就無法真正意義上開展經(jīng)營活動。目前，重慶市村級集體經(jīng)濟組織組建和登記不到5%，嚴重滯后，必須加快推進。

（二）發(fā)展村級集體經(jīng)濟缺少可用資源

一是缺少自然資源。上世紀80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，多數(shù)村已將集體土地、山林、水庫等資產(chǎn)全部包產(chǎn)到戶或組，已無集體資產(chǎn)可用。少數(shù)村有集體資產(chǎn)，但由于地勢偏遠，交通不便，開發(fā)利用價值不大。近年來，水利、交通、農(nóng)綜、國土等項目實施對農(nóng)村基礎設施建設投入較大，但是這些基礎設施產(chǎn)權不明晰，對發(fā)展集體經(jīng)濟的促進作用尚不明顯。

二是缺少“能人”。很多年富力強、懂經(jīng)濟、有頭腦、有闖勁的人紛紛外出務工或創(chuàng)業(yè)，導致多數(shù)村干部年齡偏大，缺乏經(jīng)營能力。村干部常規(guī)工作任務重、壓力大，整天疲于應付，沒有把心思和精力用在發(fā)展村級集體經(jīng)濟和增加群眾收入上。就是有人看準了項目，在沒有足夠的利益導向和政策激勵時，往往是自己干成了最優(yōu)選擇，很少有人會交給集體干。

（三）村級集體發(fā)展路徑不清晰

重慶市已經(jīng)形成發(fā)展壯大集體經(jīng)濟意識，也確定了產(chǎn)業(yè)帶動型、資源開發(fā)型、服務創(chuàng)收型、租賃經(jīng)營型、項目拉動型五種發(fā)展方式。但具體發(fā)展路徑尚不清晰，對如何配合發(fā)展集體經(jīng)濟難以明晰，組織部門、財政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門沒有形成合力，進而難以達到預期效果。

（四）村級集體經(jīng)濟監(jiān)督亟待規(guī)范

重慶市普遍實行了村賬鎮(zhèn)管，成立了“三資”監(jiān)管平臺，但財務管理信息化仍低于85%。建立了村級財務公開制度，但公布賬目大多不及時，有些村還處于一年做一次賬的狀態(tài)。村級集體財務管理主體責任不明確，基層有的是經(jīng)發(fā)辦管理，有的是財政所管理，有的在農(nóng)業(yè)服務中心，可見沒有統(tǒng)一的經(jīng)管隊伍導致成效較低。

（五）發(fā)展村級集體經(jīng)濟配套政策不夠完善

一是普遍存在認識不足、重視不夠、擔當不力的現(xiàn)象。有人擔心集體經(jīng)濟發(fā)展會走以前大鍋飯的老路，對發(fā)展壯大集體經(jīng)濟可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民共同富裕的重要作用認識不足。政府各相關職能部門多是在形式上贊同，但沒有發(fā)展集體經(jīng)濟的整體規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌配套的激勵政策措施。如辦理相關證照難，稅收優(yōu)惠與項目扶持力度不大。重慶市村級集體經(jīng)濟組織目前大多是注冊為農(nóng)民合作社，但實際承擔的又非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營功能，難以按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》運作，且注冊時應工商部門要求，發(fā)起人大多只是村組干部等寥寥幾人，存在一定的法律及道德風險。

二是發(fā)展村級集體經(jīng)濟政策支持力度不夠。一方面是責任大，風險與責任不成正比，不愿意擔責。認為發(fā)展集體經(jīng)濟費力不討好，風險自己擔、利潤集體得、紅利社員享。另一方面是有的村很想發(fā)展集體經(jīng)濟，也看準了項目，但村集體一直處于保運轉狀態(tài)，沒有積累，缺“第一桶金”，只能望洋興嘆。

二、消除集體經(jīng)濟“空殼村”的建議意見

對照中央和重慶市委消除“空殼村”的目標任務，針對重慶市發(fā)展集體經(jīng)濟存在的主要問題，提出以下幾點建議意見。

（一）加快推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和村級集體經(jīng)濟組織發(fā)展

要嚴格按照中央統(tǒng)一安排部署，加強農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和村級集體經(jīng)濟組織組建工作，加快向已完成集體產(chǎn)權制度改革的村發(fā)放統(tǒng)一的組織登記證書，以便人民銀行憑證書辦理開戶手續(xù)，開展經(jīng)營活動。

（二）做好農(nóng)村集體“三塊地”改革大文章

農(nóng)村目前最有價值的是農(nóng)村承包地、農(nóng)村集體建設用地、農(nóng)村宅基地，規(guī)劃與自然資源管理部門牽頭的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的三項改革，每一樣都能為集體經(jīng)濟帶來巨大收益。建議盡快開展試點，明確農(nóng)村集體土地所有權主體和產(chǎn)權主體，在土地征收制度上實現(xiàn)集體有收益;允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，真正實現(xiàn)與國有土地同等入市，同權同價，關注點還包括部分區(qū)域的小面積集體建設用地，也可產(chǎn)生巨大收益;探索集體經(jīng)濟組織成員新申請宅基地有償使用、宅基地自愿有償退出時集體取得收益方式等。通過“三塊地”改革為城市資本下鄉(xiāng)投資、城市居民下鄉(xiāng)消費創(chuàng)造產(chǎn)權條件。

（三）積極盤活集體資產(chǎn)

一是充分挖掘自身資源潛力，盤活各類看似不起眼的資源、資產(chǎn)，如仍屬村集體管理的閑置校舍、果園、荒山、魚塘、小型水利設施等。特別是城郊結合部、中心集鎮(zhèn)等區(qū)位優(yōu)勢明顯的地方，可采取村企聯(lián)建、合股經(jīng)營、租賃、拍賣等方式為集體經(jīng)濟注入新的血液，產(chǎn)業(yè)特點上選擇農(nóng)業(yè)興村、工業(yè)興村、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)興村、旅游興村等多種形式。如梁平區(qū)虎城鎮(zhèn)集中村位于虎城場鎮(zhèn)周邊，村集體整合資金建設了新的農(nóng)貿(mào)市場用于出租，每年收租金12萬元;梁山街道東明村改建蠶房為柚子加工廠，在梁平服務區(qū)修建銷售門市經(jīng)營農(nóng)特產(chǎn)品，年經(jīng)營收入近50萬元。二是合理利用地票收益資金。例如，重慶市梁平區(qū)集體經(jīng)濟組織賬上資金1.87億元，地票收益資金集體部分就有1.27億元（共1.74億元，已使用0.47億元），占比68%。目前這部分資金都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理中心或財政所賬上，成為“僵尸錢”，沒有發(fā)生任何效益。《重慶市農(nóng)業(yè)委員會、重慶市國土資源和房屋管理局下發(fā)了關于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織地票資金使用管理的通知》提出：主要用于集體成員普遍受惠的公益性、公共服務性等新農(nóng)村項目建設，也可用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。但重慶市2018年4月份凍結了地票資金的使用，同年底解凍，又沒有明確用于發(fā)展集體經(jīng)濟，建議盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織地票資金助推鄉(xiāng)村振興的意見，重點發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

（四）鼓勵村級集體經(jīng)濟組織開展經(jīng)營活動

一是組織參加簡單勞務工程項目。每年重慶市都有大量的財政投資項目在農(nóng)村實施，集體經(jīng)濟組織完全可以參加一些不要求資質(zhì)的工程承包，或者有資質(zhì)公司承包后，一些技術門檻要求不高的勞務可由當?shù)氐募w經(jīng)濟組織承擔。落實《重慶市財政局關于印發(fā)重慶市農(nóng)村綜合改革轉移支付資金管理實施辦法的通知》要求：“綜改資金支持的工程類項目，技術要求不高、村級有能力實施的，原則上由村民自行組織實施，實行報賬制管理;技術要求較高、村級無能力實施的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（含涉農(nóng)街道）組織實施”。二是承接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務、壩壩席服務、環(huán)境保潔服務、物業(yè)管理等收益穩(wěn)定的經(jīng)營活動。三是結合農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鼓勵社會資本、新型經(jīng)營主體與村集體經(jīng)濟組織開展合股聯(lián)營，發(fā)展村級特色高效產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟。

（五）培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與股權化改革項目

鼓勵土地適度流轉集中，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點培育更多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。根據(jù)《重慶市梁平區(qū)農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權化改革方案》要求，安排給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、且額度達到30萬元及以上的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，可將補助資金的25%分配給村集體經(jīng)濟組織，每年按分配金額的約定比例（如銀行年基準貸款利率5%）保底分紅。截至目前，梁平區(qū)農(nóng)業(yè)、水務、林業(yè)、發(fā)改共參加股權化改革項目資金3475萬元，涉及34個村，到分紅期后每年可享受分紅43.44萬元。建議各區(qū)縣參考這一政策，走出適合自己區(qū)縣的道路，并適度提高村集體經(jīng)濟組織持股比例。

（六）完善集體收益分配機制

集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生收益后，對利潤的分配要嚴格按照該集體經(jīng)濟組織章程執(zhí)行（梁平區(qū)統(tǒng)一不低于60%向成員分配，不高于40%提取為公積公益金），需要調(diào)整分配方案的，應經(jīng)成員代表大會討論通過。建立集體經(jīng)濟收益與脫貧攻堅行動深度融合機制，可在公積公益金中拿出部分資金，專項用于補助建卡貧困戶，脫貧后應再繼續(xù)補助不少于3年，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧不返貧后方可退出。

（七）強化村級集體經(jīng)濟“三資”監(jiān)管體系建設

按照《重慶市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》規(guī)定，各級農(nóng)村經(jīng)營管理站對農(nóng)村集體資產(chǎn)具體統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)營管理機構基本沒有，資產(chǎn)、資源還處于無序管理狀態(tài)，發(fā)展的職能任務也無從談起。建議按照《中共重慶市委辦公廳重慶市人民政府辦公廳印發(fā)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設實施方案》要求，結合機構改革，加快農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理權限，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展辦公室（經(jīng)發(fā)科）加掛農(nóng)經(jīng)辦（農(nóng)經(jīng)科）牌子，做到有機構辦事、有人理事。

（八）建立部門定點幫扶村級集體經(jīng)濟組織機制

市屬部門應運用部門優(yōu)勢與鄉(xiāng)村振興示范村、貧困村對接，建立定點幫扶機制，重點培養(yǎng)集體經(jīng)濟可再生的創(chuàng)收能力。這不僅限于簡單完成修一條路、建一座房、通一座橋等建設任務，而是制定高質(zhì)量接地氣的發(fā)展規(guī)劃和實施方案并指導實施。村集體經(jīng)濟組織收入長效機制沒有形成，村集體經(jīng)濟發(fā)展沒有取得實效，絕不收兵。

（九）建立發(fā)展集體經(jīng)濟激勵和容錯機制

將村級集體經(jīng)濟組織發(fā)展作為基層黨組織評先的重要條件，每年評選20個先進基層黨組織;獎勵集體經(jīng)濟發(fā)展先進個人每人5000元。對重慶市村集體經(jīng)濟十強村，每村獎勵2萬元工作經(jīng)費;對發(fā)展村級集體經(jīng)濟工作成績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、區(qū)級部門予以表彰;對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟作出貢獻的“第一書記”優(yōu)先提撥，對符合招錄條件的村黨組織書記、村主任優(yōu)先招錄為公務員或事業(yè)單位人員，符合條件的優(yōu)先推選“兩代表一委員”。在發(fā)展集體經(jīng)濟過程中，不少區(qū)、鎮(zhèn)、村干部都有畏懼之心，集體經(jīng)濟項目難以保證都有收益，擔心萬一項目（特別是財政補助項目）不成功而被追責，反受黨紀政紀處理。建議對在改革創(chuàng)新發(fā)展過程中，明確屬于市場等不可預見、不可抗力原因產(chǎn)生的過錯，只要個人沒有違紀違法行為，則應按“三個區(qū)分開來”予以容錯。

作? 者：重慶市梁平區(qū)人民政府副區(qū)長

責任編輯：馬 健