進(jìn)一步完善京津冀產(chǎn)業(yè)鏈布局

文 葉堂林 王雪瑩 李 璐

抓好國(guó)家進(jìn)行“十四五”規(guī)劃這一戰(zhàn)略機(jī)遇，京津冀三地要完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，確立適合京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域內(nèi)布局，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)精準(zhǔn)施策，保證京津冀三地在產(chǎn)業(yè)上的合理錯(cuò)位，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

京津冀協(xié)同發(fā)展五年來(lái)，區(qū)域整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步提升、發(fā)展水平日益提高，發(fā)展結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換明顯，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。但在產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面還面臨著以下問(wèn)題。

第一，先天不足、后天不良，協(xié)作基礎(chǔ)差。

所謂先天不足，指的是三地原有發(fā)展基礎(chǔ)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)定位不銜接，北京在產(chǎn)業(yè)鏈中定位于高端研發(fā)、總部經(jīng)濟(jì)、品牌營(yíng)銷，但這些環(huán)節(jié)是服務(wù)于全國(guó)的，對(duì)服務(wù)區(qū)域關(guān)注不足；天津是我國(guó)國(guó)家重器聚集區(qū)，有大火箭、大飛機(jī)、大煉油、大無(wú)縫，企業(yè)主要是央企和外資企業(yè)的制造和組裝環(huán)節(jié)，在產(chǎn)業(yè)鏈上依賴北京總體不高，且外溢明顯不足；河北在長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)選擇過(guò)程中，為了避免優(yōu)質(zhì)資源向北京集聚，走了一條獨(dú)特的工業(yè)化之路，重點(diǎn)發(fā)展重化工業(yè)（如鋼鐵、水泥、石化）和資源密集型產(chǎn)業(yè)（如勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、土地密集型產(chǎn)業(yè)和礦產(chǎn)品等）。

后天不良即市場(chǎng)力量發(fā)育不足。產(chǎn)業(yè)鏈中國(guó)企、央企等比重較大，民營(yíng)企業(yè)和中介組織發(fā)展不足，導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈缺乏活力和彈性，市場(chǎng)的外溢效益嚴(yán)重不足，很難形成產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。其中，市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)不足是關(guān)鍵所在。

第二，產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈、缺鏈現(xiàn)象嚴(yán)重，接續(xù)難度大。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力落差大，增加了產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的接續(xù)難度。京津冀三地?zé)o論是在創(chuàng)新投入還是創(chuàng)新產(chǎn)出方面都存在巨大差距，新產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品更新?lián)Q代狀況參差不齊，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈條的各環(huán)節(jié)發(fā)展不均衡，接續(xù)難度不斷增加，制約產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。企業(yè)大量集中于產(chǎn)業(yè)鏈的部分環(huán)節(jié)，配套企業(yè)協(xié)作能力弱。特別是長(zhǎng)鏈條產(chǎn)業(yè)，其縱向包括研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、服務(wù)和銷售等不同的輔助環(huán)節(jié)，企業(yè)大多集中于某些環(huán)節(jié)甚至是某個(gè)環(huán)節(jié)的某些部分。以機(jī)械制造業(yè)為例，企業(yè)大多集中于關(guān)鍵設(shè)備的研發(fā)與制造，但重要部件的生產(chǎn)占比較小，加大了產(chǎn)業(yè)配套半徑，生產(chǎn)成本增加。小企業(yè)在補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈上的重要作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。在產(chǎn)業(yè)鏈中，對(duì)于一些利潤(rùn)空間較小、需求量較少的輔助環(huán)節(jié)，小企業(yè)往往發(fā)揮著重要的支撐作用。當(dāng)前京津冀制造業(yè)尤其是現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展不足及產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系不完善，導(dǎo)致對(duì)這類小企業(yè)需求拉動(dòng)不足，制約了其發(fā)揮填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)鏈的輔助環(huán)節(jié)的作用。

第三，產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈發(fā)展不協(xié)同，嚴(yán)重影響創(chuàng)新成果落地。一是創(chuàng)新研發(fā)能力與產(chǎn)業(yè)梯度的巨大落差嚴(yán)重制約創(chuàng)新成果落地。京津冀三地產(chǎn)業(yè)梯度大，創(chuàng)新研發(fā)能力的落差在一定程度上拉大產(chǎn)業(yè)梯度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展落差，需要提升津冀兩地的創(chuàng)新實(shí)力，提高承接轉(zhuǎn)化北京創(chuàng)新研發(fā)成果的能力。二是創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與專業(yè)人才隊(duì)伍缺乏。一方面，由于技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目普遍存在周期長(zhǎng)、成功率低的特點(diǎn)，京津冀區(qū)域自負(fù)盈虧的技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)育不足，制約了創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)落地；另一方面，高校尚未設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)專業(yè)，僅通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)移專員培訓(xùn)培育技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)人員，無(wú)論在數(shù)量還是質(zhì)量上都無(wú)法滿足創(chuàng)新成果落地轉(zhuǎn)化的需要。

形成這些問(wèn)題的原因，主要在于治理體系不完善，尚未形成多元主體、網(wǎng)絡(luò)化治理體系。

一是政府主導(dǎo)作用發(fā)揮不足。在推動(dòng)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展初期，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，由于京津冀三地的行政劃分，在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理及產(chǎn)業(yè)鏈布局中，三地政府部門協(xié)商時(shí)間長(zhǎng)，時(shí)間成本高，減弱了政府主導(dǎo)作用發(fā)揮。二是市場(chǎng)力量有待加強(qiáng)，中介組織亟須培育。在京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展進(jìn)行到一定階段后，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)性或助推性作用，通過(guò)制度化方式促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，如發(fā)揮社群和行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織的橋梁和紐帶作用，使其在企業(yè)融資、人才招聘和產(chǎn)權(quán)交易等方面起到重要作用。當(dāng)前京津冀產(chǎn)業(yè)鏈中國(guó)企、央企等比重較大，民營(yíng)企業(yè)和中介組織發(fā)展不足，已成為制約區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局的重要因素。三是尚未形成網(wǎng)絡(luò)化的治理體系。多元主體形成的組織間網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理是區(qū)域治理的主要特征之一。當(dāng)前京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同中的多元主體存在缺位或越位等現(xiàn)象，治理體系有待形成和完善。

原因之二是政策體系不銜接，需進(jìn)一步加強(qiáng)政策創(chuàng)新。

京津冀三地的產(chǎn)業(yè)協(xié)同是不同工業(yè)化階段地區(qū)之間的協(xié)同，北京、天津處于后工業(yè)化階段，而河北處于工業(yè)化中期階段，三地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求上面臨著許多需要磨合和解決的難題。長(zhǎng)久以來(lái)，行政區(qū)劃“藩籬”造成了京津冀三地間產(chǎn)業(yè)政策銜接度不高。一是資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)問(wèn)題。企業(yè)如果在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局中采用子公司、新設(shè)公司形式，原有繳稅記錄、業(yè)績(jī)證明、專利發(fā)明、認(rèn)證體系等不能獲得遷入地的認(rèn)可，影響其融資、政府補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策；若采用分公司形式，則享受不了遷入地的優(yōu)惠政策等。二是統(tǒng)計(jì)口徑銜接問(wèn)題。企業(yè)以分公司形式落地，其經(jīng)濟(jì)指標(biāo)無(wú)法屬地入統(tǒng)，但能耗、環(huán)保等指標(biāo)納入屬地統(tǒng)計(jì)。三是稅收分享問(wèn)題。2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》發(fā)布，其對(duì)于分享范圍及分享比例的劃分較為簡(jiǎn)單，不足以滿足當(dāng)前產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移的需要。遷出地與遷入地政府有關(guān)稅收分享的協(xié)商協(xié)議面臨即將到期的情況，下一步稅收分享問(wèn)題解決亟須政策上的創(chuàng)新與突破。通過(guò)政策創(chuàng)新推動(dòng)京津冀政策體系有效銜接是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域內(nèi)布局的重要保障。如京冀兩地在生物醫(yī)藥領(lǐng)域通過(guò)政策創(chuàng)新，實(shí)行異地監(jiān)管政策，有效促進(jìn)了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈在京津冀區(qū)域布局。

原因之三是承接地基礎(chǔ)配套不足，公共服務(wù)水平落差較大。

一是大規(guī)模的企業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)承接地基礎(chǔ)配套形成挑戰(zhàn)。在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，大量北京企業(yè)疏解至津冀區(qū)域。在硬配套方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅需要一定的時(shí)間周期，還離不開(kāi)大量的資金投入，這給承接地帶來(lái)了較大挑戰(zhàn)。在軟配套方面，專業(yè)技術(shù)人員供應(yīng)不足、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)融資渠道不暢都是亟須解決的難題。二是公共服務(wù)資源配置不均衡影響區(qū)域人才流動(dòng)。區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源多集聚在京津兩地，河北與京津公共服務(wù)水平落差大，很大程度上制約了人才在京津冀間的自由流動(dòng)和合理布局，不利于產(chǎn)業(yè)鏈在區(qū)域內(nèi)的布局。

建議，一要制定京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，積極引導(dǎo)區(qū)域全產(chǎn)業(yè)鏈布局。抓好國(guó)家進(jìn)行“十四五”規(guī)劃這一戰(zhàn)略機(jī)遇，京津冀三地要完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，確立適合京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域內(nèi)布局，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)精準(zhǔn)施策，保證京津冀三地在產(chǎn)業(yè)上的合理錯(cuò)位，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。一是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，細(xì)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。立足京津冀三地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，細(xì)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和發(fā)展方向，當(dāng)三地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位有所重合時(shí)，要盡量細(xì)化到產(chǎn)業(yè)鏈的某個(gè)環(huán)節(jié)，特別是在高精尖產(chǎn)業(yè)鏈布局方面，錯(cuò)位發(fā)展，避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)或資源浪費(fèi)，北京應(yīng)側(cè)重研發(fā)、品牌、營(yíng)銷等高端環(huán)節(jié)，天津應(yīng)側(cè)重成果轉(zhuǎn)化和先進(jìn)制造業(yè)等中間環(huán)節(jié)，河北應(yīng)側(cè)重于加工制造、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)鏈配套環(huán)節(jié)。二是產(chǎn)業(yè)鏈布局要有的放矢。選擇區(qū)域內(nèi)幾個(gè)資源稟賦突出和具有戰(zhàn)略性的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈布局，集中資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行發(fā)展；要提前布局新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)需要較長(zhǎng)時(shí)間周期，提前布局有利于促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，更好實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是將搭建合作交流平臺(tái)、園區(qū)共建、重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)、龍頭企業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等作為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。京津冀共同支持、合力辦會(huì)，組織策劃京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)議題和對(duì)接活動(dòng)，打造產(chǎn)業(yè)合作對(duì)接交流平臺(tái)，促進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。加快園區(qū)共建，優(yōu)先支持納入合作的重點(diǎn)項(xiàng)目，扶植和培育龍頭企業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。四是規(guī)劃制定包含成果轉(zhuǎn)化、稅收分享等全方位的產(chǎn)業(yè)政策體系。京津冀三地聯(lián)合在園區(qū)共建、科技成果轉(zhuǎn)化落地、新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等方面出臺(tái)政策措施，研究制定在產(chǎn)值分計(jì)、稅收分享以及高新技術(shù)企業(yè)、產(chǎn)品、專業(yè)技術(shù)人才和勞動(dòng)用工資質(zhì)互認(rèn)等方面的政策措施。

二要通過(guò)強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈和延鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域內(nèi)布局。

針對(duì)京津冀產(chǎn)業(yè)鏈存在的斷鏈、缺鏈現(xiàn)象，要通過(guò)強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈和延鏈實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈布局，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)力。一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建，推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈在京津冀園區(qū)內(nèi)布局。以北京高精尖產(chǎn)業(yè)和區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，圍繞新一代信息技術(shù)、智能制造和新材料、節(jié)能環(huán)保及新能源、現(xiàn)代交通等產(chǎn)業(yè)，在天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園、河北曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、河北張承生態(tài)功能區(qū)等園區(qū)內(nèi)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈布局。針對(duì)非首都功能疏解，應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)作用，支持津冀建設(shè)若干個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集中承接地。二是沿著重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)展招商引資。針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中缺失或薄弱的環(huán)節(jié)，進(jìn)行招商引資，吸引國(guó)內(nèi)外龍頭企業(yè)落地，充分發(fā)揮行業(yè)龍頭企業(yè)或關(guān)鍵企業(yè)的集聚效應(yīng)。三是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈融合方式。鼓勵(lì)北京企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際，結(jié)合津冀資源稟賦，通過(guò)投資共建、參股、并購(gòu)、授權(quán)委托、品牌輸出等多種方式，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)鏈目標(biāo)。

三要推動(dòng)優(yōu)勢(shì)政策互動(dòng)共享，引導(dǎo)資本、人才要素在區(qū)域內(nèi)集聚。

一是推動(dòng)優(yōu)勢(shì)政策互動(dòng)共享，打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策高地。京津冀有著眾多產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，如中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策、天津自貿(mào)區(qū)政策、北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)政策、雄安新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策等。積極爭(zhēng)取這些優(yōu)勢(shì)政策在區(qū)域內(nèi)交叉覆蓋、疊加發(fā)力，并通過(guò)對(duì)外合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)將政策逐步推廣至其他地區(qū)。二是搭建多渠道融資體系，保證產(chǎn)業(yè)的資金投入。京津冀可設(shè)立產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基金，支持中小企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投融資體系建設(shè)；鼓勵(lì)各類銀行在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)展信用貸款、股權(quán)質(zhì)押貸款、小額貸款保證保險(xiǎn)等融資產(chǎn)品創(chuàng)新；支持企業(yè)通過(guò)并購(gòu)、信托、債券等進(jìn)行融資。三是創(chuàng)新人才培育、交流模式，建立人才共享機(jī)制。京津冀三地政府應(yīng)出臺(tái)職稱互認(rèn)、專業(yè)技術(shù)人員異地執(zhí)業(yè)等方面的區(qū)域性統(tǒng)一政策，努力實(shí)現(xiàn)京津冀人才支持政策相互銜接。積極促進(jìn)人才交流和聯(lián)合培養(yǎng)，完善跨區(qū)域人才服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，努力實(shí)現(xiàn)工作體系相互對(duì)接、資源市場(chǎng)相互貫通、發(fā)展平臺(tái)相互支撐。共同建立京津冀人才數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建三地高層次人才資源交流共享平臺(tái)。

四要完善稅收分享、GDP分計(jì)機(jī)制，打造區(qū)域利益共同體。

一是創(chuàng)新稅收分享模式，完善分享機(jī)制。京津冀三地政府主管部門通過(guò)深入調(diào)研，針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)的具體情況研究設(shè)立稅收分享政策。如在京津冀共建園區(qū)稅收分享方面，積極探索研究按要素投入比例共享稅收收入等方面的利益共享機(jī)制和具體實(shí)施細(xì)則，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)資源跨區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化配置。二是加強(qiáng)信息評(píng)估交流，實(shí)現(xiàn)信息共享。一方面，定期開(kāi)展京津冀全產(chǎn)業(yè)鏈布局、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展動(dòng)態(tài)評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、企業(yè)集聚等建設(shè)進(jìn)展情況的跟蹤、分析；另一方面，推動(dòng)跨部門、跨區(qū)域信息交流平臺(tái)建設(shè)，有效整合各類信息渠道，及時(shí)發(fā)布動(dòng)態(tài)信息，加強(qiáng)京津冀三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)數(shù)據(jù)交流。