完善財(cái)政立法，走向民主財(cái)政

阿計(jì)

今年全國兩會(huì)上，不少代表、委員發(fā)出了推進(jìn)財(cái)政立法的建言。去年兩會(huì)期間，也出現(xiàn)了制定財(cái)政法等動(dòng)議。這表明，如何構(gòu)建和完善財(cái)政立法，正日益成為集聚了社會(huì)共識、呼聲和期待的焦點(diǎn)議題。

公共財(cái)政是支撐政治活動(dòng)、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金基石，也是國家宏觀調(diào)控、參與分配的經(jīng)濟(jì)工具。據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)，我國財(cái)政收入已占國民生產(chǎn)總值的20.9%。如此龐大的資金體量，能否做到取之有道、用之合理，能否實(shí)現(xiàn)管理有序、經(jīng)營得當(dāng)，直接關(guān)系到政府公信和人民福祉，這就需要將公共財(cái)政活動(dòng)全面納入法制軌道。尤其是，公共財(cái)政牽扯到復(fù)雜的利益分配，由此引發(fā)的國家與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系，中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等諸多深層次問題，都必須以立法手段加以厘清。正是從這個(gè)意義而言，財(cái)政立法是現(xiàn)代財(cái)政的制度性標(biāo)志，也是依法治國、依法行政的一大關(guān)鍵。

近些年來，以推動(dòng)財(cái)政制度現(xiàn)代化為訴求的預(yù)算法修改，由“稅收法定”原則激活的一系列稅收立法行動(dòng)等等，無不見證了我國財(cái)政立法的顯著進(jìn)步。但也應(yīng)當(dāng)看到，我國財(cái)政立法仍存在著體系不全等短板，其突出表現(xiàn)是，盡管財(cái)政領(lǐng)域的制度規(guī)范數(shù)量龐雜，但高位級的法律供給嚴(yán)重不足，不少領(lǐng)域處于法律盲區(qū)。比如，財(cái)政立法并未涵蓋全部財(cái)政資金，行政事業(yè)收費(fèi)、社保基金經(jīng)營性支出等資金規(guī)模巨大的收支項(xiàng)目，仍游離于法律規(guī)制之外。此外，現(xiàn)有的財(cái)政法律，主要由針對收入的稅法和針對支出的預(yù)算法構(gòu)成，基本局限于財(cái)政資金的流量。對于財(cái)政資金存量的資產(chǎn)處置權(quán)等等，相關(guān)法律約束卻是空白，幾乎完全由行政部門控制。諸如此類的立法缺陷，不僅難以避免企業(yè)稅負(fù)過高、資產(chǎn)處置無序等現(xiàn)實(shí)問題，亦無法最大程度地阻止聚財(cái)不當(dāng)、預(yù)算偏差、用度浪費(fèi)乃至行政腐敗等潛在危險(xiǎn)。

正因此，強(qiáng)化和完善財(cái)政立法，不僅是當(dāng)下法治建設(shè)的時(shí)代課題，并且其終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步構(gòu)建民主財(cái)政。事實(shí)上，自1215年英國國王被迫簽署“大憲章”、進(jìn)而萌生預(yù)算制度起，議會(huì)立法權(quán)如何制約政府財(cái)政權(quán)就始終是公共財(cái)政的發(fā)展方向。財(cái)政權(quán)力源于人民授權(quán)的現(xiàn)代民主政治常識，決定了公共財(cái)政的籌集、分配、使用、支付以及處置等等，必須置于民主與法治的制度框架下，接受人民意志的審視和控制。而財(cái)政立法的重心，也必然由絕對服務(wù)財(cái)政職能，全面轉(zhuǎn)向防止財(cái)政權(quán)力的濫用。

基于這樣的理念，未來的財(cái)政立法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)首先堅(jiān)守財(cái)政法定的原則，這是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的基礎(chǔ)途徑。依據(jù)這一原則，所有公共財(cái)政資金應(yīng)納入法律規(guī)制視野，一切政府財(cái)政行為應(yīng)取得法律的明確許可或授權(quán)，而不允許法外財(cái)政資金和財(cái)政行為的存在。其次，就立法具體設(shè)計(jì)而言，應(yīng)當(dāng)秉持人民利益、平等保護(hù)、程序正義等價(jià)值追求，明晰財(cái)政活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，劃定財(cái)政權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任等邊界，以確保財(cái)政立法不僅具有合法性，而且根植公平正義的精神內(nèi)核。

更為重要的是，構(gòu)建和完善全方位、多層次的監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是未來財(cái)政立法的重點(diǎn)方向。除了立足政府內(nèi)部監(jiān)督的審計(jì)法律制度外，至為關(guān)鍵的是強(qiáng)化人大的外部監(jiān)督功能。事實(shí)上，近年來各級人大預(yù)算監(jiān)督的不斷升級，以及全國人大常委會(huì)多次聽取審議特定領(lǐng)域財(cái)政資金報(bào)告等行動(dòng)，已經(jīng)充分彰顯了人大財(cái)政監(jiān)督由弱變強(qiáng)的歷史變遷。諸如此類的改革努力，理應(yīng)在立法層面加以固化。比如，有必要立法明確，重大的財(cái)政收支、資產(chǎn)處置等權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)等等，必須經(jīng)過人大審批；重點(diǎn)財(cái)政基金的收支、運(yùn)作等情況，應(yīng)當(dāng)定期向人大報(bào)告；而事關(guān)財(cái)政監(jiān)督的聽證、質(zhì)詢、預(yù)算修正等各項(xiàng)人大政治權(quán)力，也有待在立法上作出細(xì)化性的制度安排。

完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，還有賴于廣泛的公共參與。公共財(cái)政必須接受公共監(jiān)督，是民主政治的基本倫理要求。這就要求，不僅應(yīng)當(dāng)建立法定的財(cái)政信息公開制度，以確保全社會(huì)的財(cái)政知情權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)以立法手段賦予其以聽證、批評、建議等財(cái)政監(jiān)督權(quán)，為普通公民、專家學(xué)者、民間組織、公共輿論等參與財(cái)政監(jiān)督開辟法制化的通途。而由此形成的監(jiān)督合力，亦將使公共財(cái)政監(jiān)督更加符合民意，也更加富有實(shí)效。

從本質(zhì)而言，公共財(cái)政的公共性，決定了人民利益、人權(quán)保護(hù)乃是其應(yīng)有的歸宿和使命。財(cái)政立法只有以此為基點(diǎn)，才能在實(shí)現(xiàn)依法聚財(cái)、依法用財(cái)、依法理財(cái)之原始目標(biāo)的同時(shí)，走向民主財(cái)政的遠(yuǎn)大理想，并最終成為政治民主、法治進(jìn)步的國家標(biāo)志。