鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準脫貧攻堅有機銜接研究

◎楊世偉

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準脫貧攻堅，是黨中央著眼于黨和國家事業(yè)全局，在決勝全面建成小康社會沖刺階段對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。處于扶貧重點前沿陣地的深度貧困地區(qū)，是精準脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施交匯并存的主攻戰(zhàn)場。在脫貧攻堅決勝的關(guān)鍵階段，深度貧困地區(qū)實現(xiàn)精準脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，對于打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)、順利實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是實踐的迫切需要，具有學(xué)理研究的必要性和重要性。

銜接的內(nèi)在邏輯

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）提出“統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興?！倍迩搴桶盐锗l(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準脫貧攻堅銜接的內(nèi)在邏輯關(guān)系，是打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)、有序推進鄉(xiāng)村振興的必要前提。

1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準脫貧攻堅有機銜接的理論邏輯

鄉(xiāng)村振興與精準脫貧攻堅“這兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的，鄉(xiāng)村振興的前提是擺脫貧困，打好脫貧攻堅戰(zhàn)本身就是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容?！盵1]精準脫貧攻堅的目的在于擺脫貧困，脫貧攻堅的勝利能為鄉(xiāng)村振興的實施創(chuàng)造必要的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，目的在于高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，進一步加快實現(xiàn)脫貧目標、鞏固脫貧成果。

（1）精準脫貧攻堅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要前提和物質(zhì)準備。一是讓鄉(xiāng)村脫貧，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是最有效的抓手。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺起來后，廣大農(nóng)民有了持續(xù)性的可靠收入，就能穩(wěn)定地擺脫貧困。實施精準脫貧攻堅的過程，內(nèi)在地包含著精準有效地推動貧困鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興。二是精準脫貧攻堅就是用靶向治療的手段，消除貧困的“病根”。精準識別、精準幫扶和精準管理有利于鄉(xiāng)村治理的改善。多年的精準扶貧工作，培養(yǎng)了一批熟悉“三農(nóng)”工作的干部隊伍，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施夯實了必要的人才基礎(chǔ)。精準脫貧攻堅中大力進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（2）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施可以系統(tǒng)促進精準脫貧攻堅的鞏固和落實。一是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以前瞻性引導(dǎo)精準脫貧攻堅工作，貧困鄉(xiāng)村可以將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想和原則融入具體的脫貧攻堅計劃和行動之中，既立足短期脫貧目標的需要，也著眼鄉(xiāng)村振興的長遠需求。二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的系列考核指標，能有效避免脫貧攻堅工作中的形式主義、弄虛作假和急功近利現(xiàn)象，對推動精準脫貧攻堅工作的落實起到強力督導(dǎo)作用。三是通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，可以進一步補齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板，厚筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，提高鄉(xiāng)村治理能力，鞏固和擴大脫貧攻堅成果。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準脫貧攻堅有機銜接的實踐邏輯

（1）從規(guī)劃時序看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準脫貧攻堅存在行動時間的有機契合。2018年1月2日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性目標任務(wù)是：“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成……各地區(qū)各部門推進鄉(xiāng)村振興的思路舉措得以確立”。2018年6月15日印發(fā)的《指導(dǎo)意見》，要求“到2020年，鞏固脫貧成果，……確?，F(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，消除絕對貧困；確保貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”“確保到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾同全國一道進入全面小康社會，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎(chǔ)”。同時，《指導(dǎo)意見》明確了“脫貧攻堅期內(nèi)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)是脫貧攻堅”。由此可見，在2018-2020年期間，精準脫貧攻堅的沖刺階段和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開篇階段在行動時間方面是有機契合的，兩者在實踐過程中將呈現(xiàn)并存、交匯與融合的狀態(tài)。

（2）從實現(xiàn)目標看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準脫貧攻堅的扶貧脫貧目標一脈相承。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準脫貧攻堅都是為實現(xiàn)“兩個一百年”目標確定的國家戰(zhàn)略。精準脫貧攻堅立足于“第一個百年目標”，著力于解決貧困群眾的絕對貧困問題；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則著眼于“第二個百年目標”，目的是解決城鄉(xiāng)發(fā)展中鄉(xiāng)村人口的相對貧困問題。到2020年這個特殊的歷史節(jié)點期間，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準脫貧攻堅在“現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”[2]目標是一致的。同時，“脫貧攻堅期內(nèi)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)是脫貧攻堅。鄉(xiāng)村振興相關(guān)支持政策要優(yōu)先向貧困地區(qū)傾斜，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板，以鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧成果”[3]。而且，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略每個階段的目標任務(wù)來看，2020年“農(nóng)民增收渠道進一步拓寬……解決區(qū)域性整體貧困”[4]，2022年“農(nóng)民收入水平進一步提高，脫貧攻堅成果得到進一步鞏固”[5]，2035年“農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高，相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐”[6]，2050年“農(nóng)民富全面實現(xiàn)”[7]，都把解決貧困問題作為貫穿始終的目標任務(wù)。

影響銜接的難點和薄弱環(huán)節(jié)

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2018年末全國還有1660萬農(nóng)村貧困人口需要脫貧。而尚需脫貧的貧困人口大多集中在西藏、四省藏區(qū)（指青海藏區(qū)、四川藏區(qū)、云南藏區(qū)、甘肅藏區(qū)）、南疆四地州（指喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及阿克蘇地區(qū)）和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等深度貧困地區(qū)。對于深度貧困地區(qū)來講，精準脫貧攻堅剩下的難啃“硬骨頭”，也是銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待解決的難點和薄弱環(huán)節(jié)。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱

深度貧困地區(qū)長期信息閉塞、觀念陳舊，習慣于世代相傳的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，新產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動難度較大。同時，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，落后的交通條件致使運輸流通成本高，產(chǎn)品競爭力弱?？傮w來看，深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，支柱產(chǎn)業(yè)的示范帶動效應(yīng)不強，初步運行的農(nóng)民專業(yè)合作社等新生產(chǎn)組織形式成效不高，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展還處于起步階段，延伸性的產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)脫貧能力不足。

2.人力資源短板突顯

長期以來的歷史因素導(dǎo)致深度貧困地區(qū)人群受教育程度普遍不高，科學(xué)文化水平不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需要。農(nóng)業(yè)科技人才、農(nóng)村實用人才缺口較大，“頭雁”式的鄉(xiāng)土人才、致富帶頭人更是稀缺。“‘以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕’的家計模式”[8]，大量青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)，留守人員多為老人、兒童及殘疾人，人力資源“空心化”和“貧血癥”問題嚴重。組織參加技能培訓(xùn)、農(nóng)民夜校，缺乏年輕主體參與，培育新型職業(yè)農(nóng)民較為困難。

3.生活環(huán)境惡劣和發(fā)展性設(shè)施落后雙重疊加

深度貧困地區(qū)大都為偏遠的山區(qū)半山區(qū)，地質(zhì)條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱。由于根深蒂固的安土重遷思想，許多貧困群眾不愿意搬出他們世代居住的地方，為建設(shè)“生態(tài)宜居”的生活環(huán)境增添了難度。由于居住分散，且?guī)缀醵继幵诘匦螐?fù)雜的山區(qū)，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施很難達到全覆蓋。深度貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給不足和發(fā)展保障能力弱等問題突出。如聯(lián)結(jié)外界的道路、網(wǎng)絡(luò)、通信以及農(nóng)田水利建設(shè)等發(fā)展性基礎(chǔ)設(shè)施還存在欠賬多、不配套等問題；農(nóng)村安全飲水、衛(wèi)生問題還較為嚴重等。

4.貧困群眾的精神貧困現(xiàn)實存在

由于扶貧政策存在一定的福利性誘惑，深度貧困地區(qū)部分貧困群眾以當貧困戶為榮，等、靠、要、爭政府扶貧救濟，存在“要我脫貧”的依賴思想和“我窮我有理”的心安理得，而“我要脫貧”的主動致富意識不強，脫貧內(nèi)生動力不足，在思想、意識和精神方面的貧困赤字較為嚴重。

5.項目發(fā)展的短視性和功利性潛藏隱患

在脫貧攻堅中，為了盡快出成果，有的扶貧資金主要投向周期短、見效快和易評估的項目，與后續(xù)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求聯(lián)系不緊密，造成扶貧資源某種浪費；某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖產(chǎn)生了立竿見影的短期效果，卻無長遠持續(xù)性的發(fā)展空間，且在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面特色不足、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，對預(yù)期的市場前景和市場風險考慮不足，為鄉(xiāng)村振興階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展埋下隱患。

6.有機銜接的統(tǒng)籌規(guī)劃和保障機制尚未建立健全

現(xiàn)階段，深度貧困地區(qū)協(xié)調(diào)推進精準脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性體制機制還不完善，應(yīng)具備的組織保障、協(xié)同配合、統(tǒng)籌規(guī)劃等機制尚未建立健全。精準脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)工作在一定程度上還是各自為政，沒有做到統(tǒng)籌安排、一體部署，導(dǎo)致精準脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在內(nèi)容方面缺少相互呼應(yīng)，在銜接上出現(xiàn)不同程度的斷鏈。

有機銜接的實現(xiàn)路徑

要實現(xiàn)深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準脫貧攻堅的有機銜接，需要立足深度貧困地區(qū)客觀實際，抓住重點、補齊短板、健全機制，做到立足于長遠謀劃、統(tǒng)籌推進。

1.抓好銜接的“兩個重點”：產(chǎn)業(yè)和人才

（1）立足脫貧謀振興，戰(zhàn)略規(guī)劃精準脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)有機銜接的核心紐帶。在當前精準脫貧攻堅決勝階段和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的起步階段，要緊扣農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向，摒棄短平快的扶貧思維，著眼于長期效益、穩(wěn)定增收，結(jié)合深度貧困地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦及貧困戶客觀需求，精心打造深度貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，保障全面小康實現(xiàn)后，這些產(chǎn)業(yè)仍有較強的生命力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。同時，秉承大農(nóng)業(yè)理念，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，推動農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化發(fā)展，形成“產(chǎn)業(yè)興旺”的鄉(xiāng)村。

（2）在精準脫貧攻堅中培育人才隊伍，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施儲備人才資源。習近平總書記深刻指出，“農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，說到底，關(guān)鍵在人”[9]。要“把脫貧攻堅戰(zhàn)場作為培養(yǎng)干部的重要陣地”[10]，扎實做好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興干部隊伍的銜接。要做好脫貧攻堅幫扶干部的人才留住工作，使他們從幫扶干部轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的得力干將。在脫貧攻堅中，要以科技扶貧為契機大力實施農(nóng)民素質(zhì)優(yōu)先提升工程，培育新型職業(yè)農(nóng)民。實施“能人返鄉(xiāng)”工程，鼓勵外出農(nóng)民工、退伍軍人等人群返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，改變貧困地區(qū)發(fā)展帶頭人匱乏情況。鼓勵各類新鄉(xiāng)賢參與脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，發(fā)揮其德、智、技等方面的引領(lǐng)作用。重點抓好村黨組織書記隊伍建設(shè)，強化增收致富帶動能力?？傊平饩珳拭撠毠糟暯余l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才瓶頸，就要以廣闊的視野、優(yōu)惠的政策，培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。

2.解決銜接的“兩塊短板”：基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和農(nóng)民精神貧困

（1）在精準脫貧攻堅階段補齊發(fā)展短板，夯實鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)。要借助脫貧攻堅的政策機遇，著力加強深度貧困地區(qū)道路、飲水、電力、通信及農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點抓好以改水、改廁、垃圾和污水處理等為重點的農(nóng)村環(huán)境綜合整治，改善發(fā)展設(shè)施條件和人居環(huán)境，提升鄉(xiāng)村綜合治理能力。踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在脫貧攻堅中保護好生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)扶貧與生態(tài)振興有效銜接。對于“一方水土養(yǎng)不活一方人”的搬遷撤并類村莊，在廣泛動員和尊重貧困群眾意愿的基礎(chǔ)上，壓茬推進易地扶貧搬遷。同時，以生態(tài)宜居工程銜接易地扶貧搬遷工程，確保易地搬遷人群搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

（2）在精準脫貧攻堅中消除農(nóng)民的精神貧困，培育鄉(xiāng)村振興的持續(xù)內(nèi)生動力。要結(jié)合深度貧困地區(qū)的文化傳統(tǒng)和心理特點，通過喜聞樂見、通俗易懂的宣傳教育形式，強化扶志和扶智，讓貧困群眾樹立起自強意識和脫貧致富的內(nèi)生動力，解決好精神上的貧困，拋棄“等靠要”的懶漢依賴思想。只有在脫貧攻堅過程中讓貧困群眾擺脫精神貧困、樹立起戰(zhàn)勝貧困的信心，才能激發(fā)其以主人翁的責任感參與振興鄉(xiāng)村、建設(shè)美麗家園。與此同時，重視深度貧困地區(qū)貧困群眾子女的基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能教育，徹底斬斷“貧困代際傳遞”鏈條。

3.設(shè)計銜接的“兩類機制”：制度保障機制和利益聯(lián)結(jié)機制

（1）完善制度保障機制，強化精準脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接的制度黏合。習近平總書記著重指出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須大力推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給”[11]。一是堅持中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的組織工作機制，著力抓好組織保障工作?？h一級負責組織保障，鄉(xiāng)、村兩級要因地制宜，落實好精準脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的具體銜接工作。二是做好體制機制的整合融合，將推動精準脫貧攻堅摘帽一整套有效機制與鄉(xiāng)村振興配套使用，研究建立自上而下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略暨脫貧攻堅決策議事、項目推進、事項跟蹤辦理等機制。三是將脫貧攻堅的建設(shè)和發(fā)展項目，有機融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，做好銜接承續(xù)，實現(xiàn)精準脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互呼應(yīng)、一張藍圖。四是整合歸并各類涉農(nóng)資金，設(shè)立鄉(xiāng)村振興“資金池”，統(tǒng)籌用于鄉(xiāng)村振興和精準脫貧攻堅的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

（2）構(gòu)建科學(xué)的利益聯(lián)結(jié)機制，把確保農(nóng)民持續(xù)增收鑄成精準脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興的牢固環(huán)節(jié)。習近平總書記強調(diào)，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，說一千，道一萬，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵?！盵12]要切實注重在農(nóng)民、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、村集體之間建立科學(xué)合理的利益聯(lián)結(jié)機制，確保農(nóng)民可持續(xù)增收，走向共同富裕。深度貧困地區(qū)在推進產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，要注重完善利益鏈，讓貧困群眾合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益；要推廣農(nóng)村“三變”改革，以股份制合作社為載體，以“利益共享、風險共擔”為發(fā)展路徑，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，大力促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)穩(wěn)定收益來源；要積極完善“龍頭企業(yè)+產(chǎn)業(yè)基地+貧困戶+”的利益聯(lián)結(jié)機制，讓貧困戶入股“分紅”、土地流轉(zhuǎn)“獲租金”，實現(xiàn)家門口就業(yè)“掙薪金”，拓寬增收渠道。