探索建設中國特色自由貿(mào)易港

文/史本葉 王曉娟

自由貿(mào)易港的本質、功能與特征

（一）自由貿(mào)易港的本質與范疇

自由貿(mào)易港是設在一國（地區(qū)）境內(nèi)關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。其本質上是一組允許商品、要素自由流動的特殊制度安排，是一個經(jīng)濟體在其境內(nèi)放棄部分經(jīng)濟主權而營造的世界最高水平的自由交易市場。從地理范疇上講，自由貿(mào)易港可以是以船舶為運輸載體的沿海港，也可以是以航空運輸為主的內(nèi)陸港。從功能范疇上講，自由貿(mào)易港作為一國對外開放前沿發(fā)揮著特殊的經(jīng)濟功能。

（二）自由貿(mào)易港的功能和類型

自由貿(mào)易港根據(jù)不同時期經(jīng)濟發(fā)展的需要，主要經(jīng)歷了轉口貿(mào)易、加工增值貿(mào)易和綜合服務三個發(fā)展階段。依據(jù)功能差異，自由貿(mào)易港可以分為貿(mào)易型自由貿(mào)易港、工貿(mào)結合型自由貿(mào)易港和綜合型自由貿(mào)易港，綜合型自由貿(mào)易港在工貿(mào)結合的基礎上重點發(fā)展服務業(yè)，是現(xiàn)代自由貿(mào)易港的主要形式。我國探索建設的自由貿(mào)易港將肩負著對外貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)升級等多種功能，從長期發(fā)展的角度來看，自由貿(mào)易港的功能和形式必將是多元和綜合的。

（三）自由貿(mào)易港的主要特征

自由貿(mào)易港具有交易成本低的特征，即通過開放高效的制度安排，主動后移國內(nèi)國際市場邊界，打造交易成本“洼地”和制度創(chuàng)新“高地”，充分釋放市場活力。交易成本低的制度優(yōu)勢決定自由貿(mào)易港自由、經(jīng)濟、高效的特征。具體來說，就是在貿(mào)易往來、金融支持、人員出入境等方面實行更加開放便利的政策，促進國際要素的自由流動?！熬硟?nèi)關外”是自由貿(mào)易港最顯著的管理特征，即在自由貿(mào)易港實行“一線放開、二線管住”的特殊海關監(jiān)管制度。這種管理模式明確了自由貿(mào)易港的地理邊界范圍和制度適用空間，人為營造了制度“高地”。

建設自由貿(mào)易港的經(jīng)濟學解析

（一）自由貿(mào)易港與市場開放

根據(jù)經(jīng)典國際貿(mào)易理論，在完全競爭條件下，市場越自由、越開放則資源配置效率越高，貿(mào)易雙方得到的利益就更多。但是，現(xiàn)實中不完全的市場環(huán)境以及普遍存在的貿(mào)易成本，在很大程度上弱化了貿(mào)易對經(jīng)濟增長的促進作用。自由貿(mào)易港“境內(nèi)關外”模式下的一系列便利化措施，在本質上通過制度創(chuàng)新在經(jīng)濟主權和市場優(yōu)勢中尋求一個有利平衡點，最大限度地創(chuàng)造出低交易成本的市場環(huán)境，推動一國競爭優(yōu)勢向制度、服務、品牌和國際聲譽轉變，由世界商品的提供者向世界市場的提供者轉變。

應注意的是，傳統(tǒng)貿(mào)易理論的嚴格假設下單純追求交換利益和忽視內(nèi)生性增長可能帶來比較嚴重的“比較優(yōu)勢陷阱”問題，而新貿(mào)易理論和新新貿(mào)易理論從規(guī)模經(jīng)濟、市場結構和產(chǎn)業(yè)組織等多個角度強調(diào)了貿(mào)易利得問題，企業(yè)異質性、內(nèi)生性技術進步和優(yōu)質制度供給將帶來持續(xù)的貿(mào)易競爭優(yōu)勢，保證一國真正獲得貿(mào)易利益和實現(xiàn)經(jīng)濟增長。

（二）自由貿(mào)易港與制度創(chuàng)新

自由貿(mào)易港的本質是一種制度供給，其內(nèi)在邏輯在于通過制度創(chuàng)新降低交易成本，提升國內(nèi)外資源的配置能力，進而獲得國際競爭優(yōu)勢。以阿西莫格魯為代表的經(jīng)濟學家認為包容性經(jīng)濟制度注重市場自由進入和公平競爭，涵蓋了保障市場機制發(fā)揮作用的制度基礎，是經(jīng)濟持續(xù)增長的關鍵。自由貿(mào)易港具有包容性的制度特征，在口岸集約化管理、負面清單縮短、資本賬戶開放、離岸稅制設計等領域的探索性體制機制的創(chuàng)新突破，都旨在進一步開放市場，激勵創(chuàng)新，增加市場交易機會，為新經(jīng)濟部門的持續(xù)成長創(chuàng)造條件，是經(jīng)濟制度進一步向包容性方向改革的體現(xiàn)。

從制度演進的視角，科斯認為中國改革成功的原因在于兩種不同的改革路徑——自上而下由政府推動的改革和自下而上誘發(fā)的邊際革命的結合。自由貿(mào)易港的建設，也依然需要沿襲頂層設計和基層創(chuàng)新相結合推動下的漸進式“帕累托改進”模式，適應性地進行區(qū)域探索。在中國特色自由貿(mào)易港的建設過程中，我國首先在上海等地分階段建立自由貿(mào)易試驗區(qū)，經(jīng)歷了探索性的初步試水，然后宣布在海南探索建設自由貿(mào)易港，適應性地完成自由貿(mào)易區(qū)向自由貿(mào)易港的過渡，這種漸進的逐增式探索路徑體現(xiàn)了中國經(jīng)驗和中國智慧。

（三）自由貿(mào)易港與經(jīng)濟空間演化

空間經(jīng)濟學解釋了由自由貿(mào)易港帶來的經(jīng)濟增長的空間邏輯，理清這個邏輯，有助于把握由自由貿(mào)易港開啟的未來中國經(jīng)濟演化發(fā)展的空間脈絡。根據(jù)法國學者佩魯提出的空間增長極理論，一個國家的經(jīng)濟增長通常始于一個或幾個“增長極”，并由“增長極”向其他區(qū)域或部門傳導。自由貿(mào)易港的制度和政策優(yōu)勢使得其具備作為“增長極”的先天特征，同時還具有其他地區(qū)無法比擬的產(chǎn)業(yè)集聚機制和效率優(yōu)勢。從新經(jīng)濟地理學的角度，不難發(fā)現(xiàn)自由貿(mào)易港具備了形成現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)集聚的重要環(huán)境和條件：一是國際物流成本的大幅降低，形成了產(chǎn)業(yè)集聚的一個重要前提；二是“境內(nèi)關外”模式極大降低了資本、人才等優(yōu)質要素的進入壁壘，促進了勞動力等要素的跨區(qū)域流動，為產(chǎn)業(yè)集聚的形成提供了要素“蓄水池”；三是我國市場容量巨大，容易發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應，形成產(chǎn)業(yè)集聚的巨大向心力，并持續(xù)增強規(guī)模報酬遞增的自我實現(xiàn)機制。因此，自由貿(mào)易港是現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)集聚的最佳區(qū)位，也將是引領中國未來經(jīng)濟格局的新“增長極”。在新一輪的改革開放中，自由貿(mào)易港將作為對外開放的前沿高地，通過極化和擴散效應盤活我國整個經(jīng)濟空間格局，搭建起現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的區(qū)域空間架構。

自由貿(mào)易港建設的歷史規(guī)律和國際經(jīng)驗

（一）自由貿(mào)易港建設的歷史規(guī)律

自由貿(mào)易港發(fā)軔于歐洲，伴隨著殖民主義的滲入在亞洲和非洲的發(fā)展中國家興起，最后傳入美洲并開始由港口向腹地延伸。從全球自由貿(mào)易港的歷史演進特征來看，世界自由貿(mào)易港的發(fā)展經(jīng)歷了由被動開發(fā)到主動開放的過程，在這個過程中，港口服務半徑不斷擴大，功能逐步提升和豐富，由自由貿(mào)易港帶來的附加值不斷增加，并逐漸與港口城市融合，在經(jīng)濟全球化和各國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。發(fā)達國家整體開放度高，自由貿(mào)易港的作用往往相對弱化，對國民經(jīng)濟的帶動作用有限，而對于發(fā)展中國家或小型開放經(jīng)濟體來說，自由貿(mào)易港能夠連接國際市場，彌補國內(nèi)市場的不足，因而對其經(jīng)濟發(fā)展有著舉足輕重的作用。

（二）自由貿(mào)易港建設的國際經(jīng)驗

中國香港、新加坡和迪拜作為世界上最繁榮的自由貿(mào)易港，其高度開放的治港經(jīng)驗為中國大陸自由貿(mào)易港的建設提供了經(jīng)驗樣板。根據(jù)《全球競爭力報告2017—2018》，在基礎設施、宏觀經(jīng)濟環(huán)境、教育、市場效率、金融市場的發(fā)展方面，中國香港和新加坡均具有較強的競爭力。在商品貿(mào)易方面，對一般貨物的進出口實行免稅政策，并擁有便捷高效的一站式貨物通關程序；在投資自由化方面，除國防和個別行業(yè)外，對外資進入沒有限制，企業(yè)注冊成本低，注冊手續(xù)簡單；在要素市場上，允許本地資金和外國資本自由流動，對多個國家實行免簽或落地簽政策，并通過國際人才引進和激勵計劃促進人才流動和跨國業(yè)務的開展。寬松的稅收體系使得中國香港和新加坡具備優(yōu)良的營商環(huán)境，對全球企業(yè)有較強的吸引力。完備的自貿(mào)港法律體系是中國香港和新加坡高度開放的有效保障。在運作模式上，迪拜自由貿(mào)易港的“1+N”模式也值得我國探索和借鑒。所謂的“1+N”模式，即由1個自由貿(mào)易港結合N個特色產(chǎn)業(yè)城的功能組合協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃格局，這種發(fā)展模式可以實現(xiàn)自由貿(mào)易港內(nèi)各個功能區(qū)的快速定位，對有著廣泛腹地支撐的中國自由貿(mào)易港建設具有重要的借鑒意義。

（三）自由貿(mào)易港建設成功的關鍵要素

從歷史發(fā)展和全球自貿(mào)港的實踐中，可以發(fā)現(xiàn)最成功的自由貿(mào)易港盡管在客觀條件和政策措施方面有所差異，但通常具有一些共同的核心特征。正如一個優(yōu)良市場需要的要素一樣，自由貿(mào)易港通常具備以下關鍵要素：便利的交通運輸條件——節(jié)約運輸成本；充足的腹地產(chǎn)業(yè)支撐——發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應；大量專業(yè)化和高素質人才聚集——提高勞動生產(chǎn)率；世界一流的營商環(huán)境——節(jié)約交易費用；高水平的政府治理能力和港區(qū)運營能力——提供公共產(chǎn)品。總之，自由貿(mào)易港的特殊政策優(yōu)勢決定它是要素疊加區(qū)域，能夠實現(xiàn)資源的雙向匹配。自由貿(mào)易港可能有很多種形式，但是應具備的關鍵要素通常是一致的，不論建設何種形式自由貿(mào)易港都應抓住其本質特征和關鍵要素。

中國特色自由貿(mào)易港建設的現(xiàn)實基礎

中國特色自由貿(mào)易港的建設，要積極借鑒和對標先進自由貿(mào)易港的制度體系，但不能簡單借鑒和復制他方已有作法，而要更加強調(diào)以我為主，立足于自身的現(xiàn)實條件、產(chǎn)業(yè)基礎以及發(fā)展需求。

第一，自由貿(mào)易港建設符合應對國內(nèi)外形勢發(fā)展的需要。在國內(nèi)市場上，我國傳統(tǒng)要素競爭優(yōu)勢減弱，資源和環(huán)境約束趨緊，以大規(guī)模的要素和投資驅動的外向型經(jīng)濟發(fā)展面臨挑戰(zhàn)；在國際市場上，隨著知識、管理等要素逐漸占據(jù)全球價值鏈高端，我國在世界分工體系中面臨“低端鎖定”的風險，與此同時，全球經(jīng)濟復蘇的基礎還不穩(wěn)固，逆全球化以及世界經(jīng)濟的不確定性，成為未來中國面臨的重大外部挑戰(zhàn)。探索建設自由貿(mào)易港既是應對國內(nèi)外新形勢、新挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略舉措，也是推動形成全面開放新格局的內(nèi)在要求。

第二，我國具有建設自由貿(mào)易港的經(jīng)濟基礎和客觀條件。首先，我國國內(nèi)40年改革開放奠定的經(jīng)濟基礎和作為世界第二大經(jīng)濟體的國際地位決定了我國建設自由貿(mào)易港的可行性與必要性。其次，“一帶一路”作為我國形成全面開放新格局的重點，為自由貿(mào)易港建設奠定了良好的基礎，自由貿(mào)易港作為重要的制度性設計將助推“一帶一路”建設，兩者之間將形成機制性嵌入和融合聯(lián)動創(chuàng)新。最后，我國是貿(mào)易大國和航運大國，具備了建立自由貿(mào)易港的港口條件和吞吐量優(yōu)勢。

第三，自由貿(mào)易試驗區(qū)為自由貿(mào)易港建設積累了實踐經(jīng)驗。改革開放以來，基于不同時期對外開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國曾建立多種具有海關特殊監(jiān)管性質的自由經(jīng)濟區(qū)，為自由貿(mào)易港的建設積累了重要經(jīng)驗。作為新一輪改革開放的“試驗田”，自由貿(mào)易試驗區(qū)緊緊圍繞服務國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展的需要，扎實推進各項建設，取得了一系列可復制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，為我國進一步擴大和探索建設自由貿(mào)易港奠定了基礎。

中國特色自由貿(mào)易港制度體系構建

建設中國特色自由貿(mào)易港，既要順應世界一般規(guī)律，又要符合我國國情和體現(xiàn)“中國特色”：一是新時代中國特色社會主義統(tǒng)領下的自由貿(mào)易港建設，不同于世界大多數(shù)基于區(qū)域性市場競爭的自由貿(mào)易港，尤其不同于歷史上舊殖民體系下被動開放的自由貿(mào)易港；二是我國自由貿(mào)易港建設依托于我國的產(chǎn)業(yè)基礎、貿(mào)易水平、全球治理能力以及規(guī)模優(yōu)勢，這是世界其他自由貿(mào)易港難以比擬的；三是我國自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港體系下的分工協(xié)作、兩岸四地的優(yōu)勢互補以及“一帶一路”建設的嵌入互動，為自由貿(mào)易港提供巨大發(fā)展空間；四是全國“一盤棋”的宏觀調(diào)控能力有助于保證自由貿(mào)易港建設的順利推進，全面深化改革開放的堅定決心將為自由貿(mào)易港建設提供充足的制度創(chuàng)新空間；五是局部試驗和逐步推廣的建設路徑是取得成功的重要保障。中國特色自由貿(mào)易港政策和制度體系的構建，可以從以下幾個方面進行探索：

（一）貿(mào)易投資制度：以離岸功能為方向探索創(chuàng)新開放模式。把區(qū)內(nèi)自由作為制度設計的重點，在“一線放開”上實現(xiàn)本質突破，從制度上拓展外商投資的空間。在實現(xiàn)投資便利、貨物進出、服務貿(mào)易、資金流動、人員往來、數(shù)據(jù)流動等“六個自由”的基礎上，重點開拓自由貿(mào)易港的離岸功能，實現(xiàn)自由貿(mào)易港由傳統(tǒng)的地理優(yōu)勢向資金和信息控制中心轉變。

（二）要素政策：以集聚全球優(yōu)質資源為導向放活要素市場。匯聚和配置好境內(nèi)境外兩種資源，形成全球資金、人才和信息的中心地帶。在資本流動上，逐步放松資本項目管制，推進人民幣資本賬戶可兌換政策的落地。在人才政策上，探索實行自然人自由進出制度，放寬自由貿(mào)易港入境和簽證制度。尤其要重視信息和數(shù)據(jù)等新型要素的發(fā)掘和利用，發(fā)展新一代信息技術產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟。

（三）稅收制度：以降低企業(yè)成本為目的簡化稅制設計。探索零關稅、低稅率，簡化稅制體系，營造具有國際競爭力的稅收環(huán)境。一是豁免自貿(mào)港區(qū)內(nèi)企業(yè)交易的流轉稅，二是下調(diào)企業(yè)增值稅和所得稅稅率，三是在目前最高達45%的個人所得稅稅率基礎上進一步減輕稅負壓力。此外，與離岸功能的開拓相適應，必須加快對自由貿(mào)易港離岸稅制的設計。

（四）產(chǎn)業(yè)政策：以現(xiàn)代服務業(yè)為重點引領產(chǎn)業(yè)轉型升級。將服務業(yè)開放作為自由貿(mào)易港建設的重點之一，按照服務業(yè)全面擴大開放與重點領域開放相結合的原則，率先開放與貨物貿(mào)易相關的生產(chǎn)性服務業(yè)，吸引一批輻射和集聚效應強的現(xiàn)代服務業(yè)入駐，承接現(xiàn)代國際服務產(chǎn)業(yè)的轉移。通過服務業(yè)的有序開放，最終實現(xiàn)自由貿(mào)易港業(yè)務整合和功能升級，形成主體功能突出的現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)中心。

（五）區(qū)位布局：對接區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇建港關鍵要素富集區(qū)。基于比較優(yōu)勢原則綜合考慮各地區(qū)的功能定位，深入對接“一帶一路”。在開放的層次上，基于海南自貿(mào)港建設，先從自然條件便利的沿海開始，循序漸進延伸到內(nèi)陸。在開放的區(qū)位選擇上，重點考慮長三角、泛珠三角和環(huán)渤海地區(qū)以及“一帶一路”重要節(jié)點城市。在制度滲透上，內(nèi)陸向西深入，沿海向南拓展，以互聯(lián)互通加強對外開放，以擴大開放促進互聯(lián)互通，最終實現(xiàn)自由貿(mào)易港與“一帶一路”的區(qū)域對接和戰(zhàn)略互動。

（六）運作模式：以“1+N”為模板探索港城一體化發(fā)展。中國特色自由貿(mào)易港建設要跳出物理圍網(wǎng)的局限，與腹地經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)功能需求相結合，探索“區(qū)內(nèi)+區(qū)外”的建設模式。以自由貿(mào)易港為核心大膽進行制度創(chuàng)新和改革，實現(xiàn)最高水平的對外開放；以“產(chǎn)業(yè)+園區(qū)”作為外圍支撐，將自由貿(mào)易港的政策空間不斷放大，發(fā)揮制度輻射效應，以點帶面，推動“港城一體化”建設，實現(xiàn)自貿(mào)港與城市腹地經(jīng)濟的融合聯(lián)動發(fā)展。

（七）監(jiān)管制度：以安全高效為準則創(chuàng)新監(jiān)管體制。中國特色自由貿(mào)易港建設的穩(wěn)定性，關鍵在于“二線”有效管住。要加快國家層面《自由貿(mào)易港法》的法律體系設計，在中央充分授權的前提下，建立與之相適應的地方自貿(mào)港管理制度，解決好改革和立法如何同步協(xié)調(diào)的問題。在法律明確規(guī)定的范圍內(nèi)，監(jiān)管模式由事前審批向以信用管理為核心的事中事后監(jiān)管轉變，打造智慧口岸，實現(xiàn)跨區(qū)域信息共享和智能化監(jiān)管。