回望方知行漸遠(yuǎn)
——煙臺(tái)市人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)依法行使監(jiān)督權(quán)紀(jì)實(shí)

□王國(guó)京 程 偉

今年是地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年。1979年召開(kāi)的五屆全國(guó)人大二次會(huì)議決定，在縣級(jí)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。這是我國(guó)政治體制和政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重大改革，是人民代表大會(huì)制度的重要發(fā)展和完善。1983年11月30日，在撤地設(shè)市后煙臺(tái)市十屆人大一次會(huì)議上，選舉產(chǎn)生了煙臺(tái)市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，至今已歷經(jīng)7屆。36年來(lái)，煙臺(tái)市人大常委會(huì)始終把加強(qiáng)監(jiān)督擺在工作的重要位置，積極主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，依法改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作，一屆接著一屆干，取得了明顯成效。

在實(shí)踐中發(fā)展前行：吾將上下而求索

回顧煙臺(tái)市人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)的歷程，可以概括為三個(gè)階段。

（一）探索階段。煙臺(tái)市人大常委會(huì)成立之后，從實(shí)際出發(fā)、在探索中前進(jìn)，邊學(xué)習(xí)、邊工作、邊總結(jié)，除了嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定聽(tīng)取和審查有關(guān)工作報(bào)告和計(jì)劃、預(yù)算及執(zhí)行情況的報(bào)告、組織代表視察外，注重把制度建設(shè)放在首位。圍繞行使好監(jiān)督權(quán)，先后制定了《關(guān)于煙臺(tái)市人大常委會(huì)幾項(xiàng)制度暫行規(guī)定》《煙臺(tái)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作細(xì)則（試行）》以及人代會(huì)議事規(guī)則、常委會(huì)議事規(guī)定，對(duì)監(jiān)督工作進(jìn)行了規(guī)范。這一時(shí)期，聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告成為監(jiān)督的最主要、最基本的形式。市十屆、十一屆人大常委會(huì)履職期間（1983年11月—1993年3月），圍繞法律法規(guī)的實(shí)施和改革發(fā)展中的重大問(wèn)題及人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，共聽(tīng)取和審議關(guān)于法律法規(guī)實(shí)施情況匯報(bào)67次、有關(guān)工作情況匯報(bào)129次，提出了一系列有針對(duì)性的意見(jiàn)建議，對(duì)“一府兩院”工作起到了有力促進(jìn)作用。

（二）深化階段。市十二屆、十三屆人大常委會(huì)（1993年3月—2003年2月）履職以來(lái)，對(duì)監(jiān)督工作中的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了規(guī)范，并探索出一些行之有效的新路子。一是深化計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督。通過(guò)加強(qiáng)初步審查、開(kāi)展會(huì)前調(diào)研、充實(shí)專(zhuān)業(yè)力量等措施，推動(dòng)工作由程序性到程序性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合。二是加強(qiáng)執(zhí)法檢查。組織對(duì)實(shí)施全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例土地管理法等十幾部法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查，有力推動(dòng)了工作，有效保證了法律法規(guī)的全面正確實(shí)施。三是組織開(kāi)展評(píng)議工作。將代表評(píng)議引入市級(jí)人大監(jiān)督機(jī)制，從1994年起，組織部分市人大代表并邀請(qǐng)部分住煙全國(guó)和省人大代表，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)部分單位工作進(jìn)行評(píng)議，重點(diǎn)評(píng)議執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)情況和執(zhí)法隊(duì)伍思想、作風(fēng)、廉政建設(shè)情況。1999年，市十三屆人大常委會(huì)作出決定，把評(píng)議活動(dòng)轉(zhuǎn)向以述職評(píng)議為主，對(duì)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員有關(guān)工作情況進(jìn)行述職評(píng)議的決定，并抓好調(diào)查、評(píng)議和整改三個(gè)方面工作，進(jìn)一步增強(qiáng)了地方國(guó)家工作人員的法律意識(shí)、公仆意識(shí)和廉政意識(shí)。四是開(kāi)展“環(huán)保世紀(jì)行”活動(dòng)。從1995年開(kāi)始，先后圍繞重點(diǎn)污染點(diǎn)源治理、重點(diǎn)區(qū)域流域海域環(huán)境綜合整治、夾河流域水環(huán)境保護(hù)、土地資源保護(hù)等情況進(jìn)行采訪報(bào)道。

（三）創(chuàng)新階段。2007年1月1日，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》開(kāi)始施行。按照監(jiān)督法要求，煙臺(tái)市人大常委會(huì)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際研究制定了實(shí)施監(jiān)督法暫行辦法，對(duì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)、組織方式、工作程序和時(shí)限要求等作出具體明確規(guī)定，進(jìn)一步增加了監(jiān)督工作的規(guī)范性和可操作性。以此為起點(diǎn)，煙臺(tái)市人大常委會(huì)監(jiān)督工作出現(xiàn)了積極的變化。一是探索開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)并逐步實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化。2013年12月6日，市第十六屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)《煙臺(tái)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)工作辦法（試行）》，對(duì)進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的原則、主體、組織工作，詢(xún)問(wèn)事項(xiàng)的內(nèi)容、提出，詢(xún)問(wèn)中的時(shí)間要求、詢(xún)問(wèn)方式、跟蹤監(jiān)督等方面進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)定。從2015年10月開(kāi)始，先后就食品安全監(jiān)管、社會(huì)治安打防控體系、海洋環(huán)境保護(hù)、法院執(zhí)行工作、緩解城市交通擁堵等進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。從工作實(shí)踐看，專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的探索運(yùn)用，拓寬了人大監(jiān)督的領(lǐng)域，有效增強(qiáng)了人大監(jiān)督的剛性。二是推動(dòng)人大監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。在監(jiān)督實(shí)踐中，探索實(shí)行了兩種監(jiān)督模式。第一種是過(guò)程監(jiān)督，就是將監(jiān)督的關(guān)口前移，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督。比如，在推進(jìn)水源地保護(hù)工作中，從保護(hù)規(guī)劃的制定到各項(xiàng)重點(diǎn)工作的實(shí)施，工作推進(jìn)到哪里，人大監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，做到了“到底到邊到現(xiàn)場(chǎng)”。第二種是陽(yáng)光監(jiān)督，比如實(shí)現(xiàn)了審計(jì)查出問(wèn)題整改情況全公開(kāi)、預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)全公開(kāi)，讓履職更透明，讓人大監(jiān)督更敞亮。三是探索開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)。對(duì)常委會(huì)上聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告情況、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)應(yīng)詢(xún)部門(mén)進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，收到了很好的效果。四是做好結(jié)合文章。在監(jiān)督主體上，廣泛開(kāi)展上下級(jí)人大聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，市縣兩級(jí)或市縣鄉(xiāng)三級(jí)人大聯(lián)合行動(dòng)開(kāi)展同一主題、同一形式的監(jiān)督。在監(jiān)督手段上，把專(zhuān)題調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、規(guī)范性文件備案審查等監(jiān)督方式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用多種方式加強(qiáng)重點(diǎn)工作的監(jiān)督。五是注重把行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)相結(jié)合。比如，在對(duì)森林防火、水源地保護(hù)的監(jiān)督工作中，專(zhuān)門(mén)作出監(jiān)督?jīng)Q議，制定關(guān)于森林防火和水源地保護(hù)的地方性法規(guī)，切實(shí)增強(qiáng)了監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

成效和經(jīng)驗(yàn)：穩(wěn)步向前結(jié)出累累碩果

36年來(lái)，煙臺(tái)市人大常委會(huì)按照法定職權(quán)和法定程序開(kāi)展監(jiān)督工作，在依法行使監(jiān)督權(quán)的生動(dòng)實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了許多行之有效的做法，概括起來(lái)，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）做好人大監(jiān)督工作，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定正確的政治方向。自成立以來(lái)，煙臺(tái)市人大常委會(huì)始終堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)擺在各項(xiàng)工作的首位，在思想上政治上行動(dòng)上自覺(jué)與市委保持高度一致；始終堅(jiān)持在市委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，堅(jiān)持重大事項(xiàng)、重要工作向市委請(qǐng)示報(bào)告制度，在實(shí)施監(jiān)督工作中牢牢堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，使人大工作與市委中心工作同步合拍；始終堅(jiān)持自覺(jué)貫徹落實(shí)市委重大決策部署，主動(dòng)把人大工作放在全市大局中謀劃推進(jìn)，把黨的路線方針政策貫穿于人大依法履職全過(guò)程，做黨的中心工作的宣傳者、推動(dòng)者和實(shí)踐者。

（二）做好人大監(jiān)督工作，必須圍繞中心服務(wù)大局，發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用。煙臺(tái)自撤地設(shè)市以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就。在這一歷史進(jìn)程中，市人大常委會(huì)緊緊圍繞市委關(guān)于改革發(fā)展穩(wěn)定的決策部署依法履職，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督，有效地推動(dòng)了煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。一是主動(dòng)服務(wù)中心。根據(jù)市委重要決策、政府著力推進(jìn)的工作找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，把人大工作放在全市大局中謀劃推進(jìn)，推動(dòng)人大工作與市委中心工作同心同向、同步合拍，每年都抓住1～2項(xiàng)事關(guān)煙臺(tái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大事項(xiàng)，全力監(jiān)督推進(jìn)。二是著力改善民生。順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的新期待，始終把民生改善作為監(jiān)督工作重點(diǎn)，每年的民生議題都占到常委會(huì)會(huì)議審議議題的一半以上，有效推動(dòng)一批關(guān)系群眾切身利益的民生事項(xiàng)得到改善。三是推進(jìn)依法治市。圍繞促進(jìn)依法行政，對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促解決法律貫徹落實(shí)中存在的突出問(wèn)題，推進(jìn)行政決策科學(xué)化法制化。圍繞促進(jìn)司法公正，聽(tīng)取審議市中級(jí)人民法院、市人民檢察院多個(gè)工作情況報(bào)告，支持其依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

（三）做好人大監(jiān)督工作，必須實(shí)施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，提高監(jiān)督工作實(shí)效。30多年來(lái)，市人大常委會(huì)積極探索實(shí)施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，很好地發(fā)揮了對(duì)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)工作的推進(jìn)作用，在實(shí)踐中做到了“認(rèn)真、較真、求真”。認(rèn)真，就是把握方向、正確監(jiān)督。一方面，始終在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，促進(jìn)“一府一委兩院”依法行政、公正司法，形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作的合力。另一方面，牢牢把握好監(jiān)督的重點(diǎn)，把監(jiān)督促進(jìn)市委重大決策部署落實(shí)和“一府一委兩院”著力推進(jìn)的工作作為首要任務(wù)。同時(shí)還注重發(fā)揮友城議會(huì)聯(lián)系優(yōu)勢(shì)，在推動(dòng)招商引資引智、重點(diǎn)項(xiàng)目合作等方面取得一批重要成果。較真，就是敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，找準(zhǔn)加強(qiáng)監(jiān)督工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，完善監(jiān)督工作方式方法，推動(dòng)解決人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。例如，充分發(fā)揮好執(zhí)法檢查的“法律巡視”作用，僅十七屆人大常委會(huì)履職以來(lái)，就先后圍繞飲用水水源地保護(hù)條例、森林防火條例、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例等開(kāi)展了7次執(zhí)法檢查，做到聽(tīng)取匯報(bào)與實(shí)地檢查相結(jié)合、普遍檢查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合，不讓法律成為“稻草人”。求真，就是實(shí)事求是、務(wù)求實(shí)效。歷屆市人大常委會(huì)把提高會(huì)議質(zhì)量作為重點(diǎn)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上搞好會(huì)議審議，每一項(xiàng)議題都審深議透，抓住事物的本質(zhì)和要害，從而作出針對(duì)性強(qiáng)的決議決定，提出可操作性強(qiáng)的意見(jiàn)建議。在決議決定和意見(jiàn)建議落實(shí)方面，強(qiáng)調(diào)踏石留印、抓鐵有痕的作風(fēng)和勁頭，抓住不放、一抓到底的韌勁，強(qiáng)化跟蹤調(diào)研、跟蹤檢查、跟蹤督辦、跟蹤問(wèn)效，確保落到實(shí)處。

啟示與展望：長(zhǎng)風(fēng)破浪會(huì)有時(shí)

從煙臺(tái)市人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)的實(shí)踐可以看出，地方人大設(shè)立常委會(huì)40年來(lái)，在社會(huì)主義民主政治實(shí)踐領(lǐng)域取得了全方位、深層次的成就，以不容爭(zhēng)辯的事實(shí)彰顯了人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。人大監(jiān)督作為國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，目的是確保人民權(quán)利和國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力依法、正當(dāng)行使，這是國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系運(yùn)行的科學(xué)邏輯，也是黨和國(guó)家以人民為中心、對(duì)人民高度負(fù)責(zé)精神的集中展示。在此基本定位的高度認(rèn)同下，人大監(jiān)督和不同主體間的交互關(guān)系也得以深度厘清。具體包括三個(gè)方面：

一是正確廓清了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會(huì)的作用才能充分發(fā)揮，人民代表大會(huì)制度才能得到鞏固、完善和發(fā)展。人大監(jiān)督制度是人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要組成部分，發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，同樣必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一條任何時(shí)候都不能動(dòng)搖的原則。人大監(jiān)督工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)最重要的就是三點(diǎn)：一是經(jīng)過(guò)法定程序，使黨得主張成為國(guó)家意志，保證黨的路線、方針、政策在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行；二是經(jīng)過(guò)法定程序，使黨組織推薦的人選成為國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員，并對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督。三是充分發(fā)揮好人大常委會(huì)黨組在人大工作中把方向、管大局、保落實(shí)的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，認(rèn)真落實(shí)黨內(nèi)各項(xiàng)制度、條例，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大監(jiān)督工作的全過(guò)程、各方面。

二是科學(xué)厘清了人大監(jiān)督和“一府一委兩院”的關(guān)系。人大與“一府一委兩院”分工不同，目標(biāo)一致，人大通過(guò)選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”，其既是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，更是支持與促進(jìn)的關(guān)系。作為監(jiān)督方，人大及其常委會(huì)重在結(jié)合中心工作和公眾關(guān)切，向后者指出各種問(wèn)題和難點(diǎn)，并提出理由充分、有據(jù)可查的工作意見(jiàn)建議，幫助其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、回應(yīng)問(wèn)題、解決問(wèn)題，切實(shí)履行好自身的職責(zé)。在監(jiān)督實(shí)踐中，煙臺(tái)市人大常委會(huì)始終在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，與“一府一委兩院”保持熱線聯(lián)系，常委會(huì)組織的視察檢查及時(shí)溝通，提出的意見(jiàn)建議及時(shí)反饋，形成了“一個(gè)目標(biāo)一條心一股勁”合力抓好落實(shí)的工作機(jī)制。

三是科學(xué)確定了人大監(jiān)督與人大代表的關(guān)系。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民利益和意志參加行使國(guó)家權(quán)力。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)在主持加強(qiáng)和改進(jìn)全國(guó)人大代表工作座談會(huì)上指出，要像重視立法、監(jiān)督工作一樣重視代表工作。做好代表工作，不僅是發(fā)揮人大職能的必然要求，也是提升人大監(jiān)督工作水平的應(yīng)有之義。唯有充分發(fā)揮代表作用，密切與代表的聯(lián)系，才能切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的活力，提高人大監(jiān)督的實(shí)效。實(shí)踐中，煙臺(tái)市人大常委會(huì)注重?cái)U(kuò)大代表對(duì)常委會(huì)工作的參與，圍繞發(fā)揮代表的示范、引領(lǐng)和監(jiān)督作用，十六屆人大常委會(huì)履職期間，共邀請(qǐng)代表參加常委會(huì)會(huì)議、視察檢查、調(diào)查研究等重要活動(dòng)756人次，人均1.5次。十七屆人大常委會(huì)創(chuàng)造性地開(kāi)展了“為人民履職，做合格代表”主題實(shí)踐活動(dòng)，全市9300多名代表共完成承諾事項(xiàng)2.3萬(wàn)余件，代表意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和作為意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，主題實(shí)踐活動(dòng)逐步成為煙臺(tái)市人大工作的特色品牌。

回首已覺(jué)行漸遠(yuǎn)，展望方知路更長(zhǎng)。黨的十八大以來(lái)，黨中央作出重要決定、出臺(tái)重要文件，對(duì)人大工作提出了新要求、新舉措。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，拓展了人民代表大會(huì)制度的科學(xué)內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求。回顧過(guò)去，地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年的探索實(shí)踐，推動(dòng)人大監(jiān)督工作越來(lái)越走向深入，向著有序、有效的方向蓬勃發(fā)展。展望未來(lái)，煙臺(tái)市人大常委會(huì)將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周?chē)?，全面貫徹落?shí)黨的十九大精神，不忘初心、牢記使命，努力推動(dòng)全市人大工作不斷開(kāi)創(chuàng)新局面，為推動(dòng)煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。