養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的復(fù)雜性分析轉(zhuǎn)向與框架

自《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[1997]26號）出臺以來，國家不斷加強養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的重視程度，并加大與投入力度，相關(guān)政策法規(guī)的出臺越來越密集，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的緊迫性越來越強。這是因為，在經(jīng)濟社會體系內(nèi)各要素聯(lián)系日益緊密的情況下，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，不僅能促進養(yǎng)老保險制度的自我平衡性、可持續(xù)性、公平性與經(jīng)濟社會調(diào)節(jié)功能的提升，而且作為市場經(jīng)濟體制改革的重點，也契合了市場經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展要求。此外，也養(yǎng)老保險制度作為我國社會保障制度體系中的一項基礎(chǔ)性制度安排，其內(nèi)在制度優(yōu)化及與外部制度系統(tǒng)的適當(dāng)性提升，將積極推動我國現(xiàn)代國家治理能力提升。

為此，黨的十九大報告中明確提出，“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，表明養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已刻不容緩。然而，與實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌目標(biāo)的緊迫性相對的是，養(yǎng)老保險制度地區(qū)分割統(tǒng)籌的復(fù)雜現(xiàn)狀，使得養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌推進之路充滿挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌從1997年提出至今已逾20年，其間雖有推進，但是并未取得實質(zhì)性進展，尚停留在省級調(diào)劑金狀態(tài)，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌困境始終未被突破。

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的復(fù)雜性分析轉(zhuǎn)向

（一）復(fù)雜性政策分析的提出

20世紀(jì)70年代以后，“復(fù)雜社會”成為闡釋現(xiàn)代社會特征的基本維度，塞繆爾·P.亨廷頓曾對現(xiàn)代化的復(fù)雜性特征做了清晰表述；基于此的復(fù)雜社會理論成為推動公共管理與公共政策范式轉(zhuǎn)向的理論基石。伴隨中國改革開放大幕的拉開，中國融入現(xiàn)代化的洪流之中，社會復(fù)雜程度空前提高，表現(xiàn)為社會流動性、多樣性、不確定性、交疊性、壓縮性，社會變遷的速度加快與共識性持續(xù)增強，可以認為，復(fù)雜性是現(xiàn)代中國社會的主要特征。

這給中國國家治理體系提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，復(fù)雜性治理成為其內(nèi)在應(yīng)有之義，要求各項制度安排能夠在復(fù)雜社會的基礎(chǔ)上做出有效的制度回應(yīng)，順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢。其中，公共政策作為對人類社會規(guī)律進行科學(xué)建構(gòu)與表達的政策努力，建立在自然科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)之上?？v觀上看，塑造了19世紀(jì)和20世紀(jì)絕大多數(shù)時期公共政策理論范式的是實證主義－機械論，其學(xué)理性基礎(chǔ)是近現(xiàn)代科學(xué)的基本信念和思維模式：復(fù)雜均由簡單構(gòu)成，任何復(fù)雜的事物或現(xiàn)象均可簡單化為簡單的事物和現(xiàn)象，即將復(fù)雜問題簡單化。這一簡單性模式源自牛頓對自然科學(xué)研究本質(zhì)的經(jīng)典判斷，極大地增強了人們解釋和改造外部世界的能力。

由于人類社會與自然世界存在顯著差異，社會主體的異質(zhì)性、能動性、社會主體之間的多重相關(guān)性及其與政策環(huán)境之間的互動性，以及政策的路徑依賴等，使得政策環(huán)境充滿了不確定性和變動性，對以穩(wěn)定性和不變動性為前提的簡單政策分析范式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時簡單政策分析范式難以真正實現(xiàn)復(fù)雜對象簡單化，人們開始嘗試把復(fù)雜性理論引入公共政策領(lǐng)域，標(biāo)志著傳統(tǒng)公共政策范式的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向。

（二）復(fù)雜性政策分析的學(xué)理基礎(chǔ)

復(fù)雜性政策分析范式自20世紀(jì)晚期開始興起，成為人類在有限理性制約下應(yīng)對復(fù)雜化社會挑戰(zhàn)的解決方案之一，其學(xué)理基礎(chǔ)是復(fù)雜性理論。復(fù)雜性理論源于自然科學(xué)的復(fù)雜性范式，系統(tǒng)闡釋現(xiàn)象的不可還原性、非線性、自組織性以及對初始條件的敏感依賴性，是對牛頓機械論范式、實證主義公共政策研究范式以及后實證主義公共政策研究范式的批判與發(fā)展。復(fù)雜性理論強調(diào)系統(tǒng)要素之間的相互關(guān)聯(lián)與影響，并且這種相互關(guān)聯(lián)和影響如液體一般具有流動性、動態(tài)性，是變動性整體的一部分，進而使整體呈現(xiàn)出混沌性特征。

作為公共政策領(lǐng)域?qū)?fù)雜性理論的回應(yīng)，復(fù)雜性政策研究范式確立起來，最早可追溯至埃里克·克里金（ErikKlijn）、戈圖·莫爾科（GoktugMorcol）和羅納德·斯科特（RonaldScott）等人。該研究范式以事物的復(fù)雜性為簡化處理的前提，強調(diào)多重嵌入性以及由此產(chǎn)生的因素之間的遞歸與耦合關(guān)系，利益相關(guān)者多重利益和觀點交互性、動態(tài)性、突現(xiàn)性，由此揭示當(dāng)系統(tǒng)的組成要素按照某種方式整合成為一個系統(tǒng)時，就會產(chǎn)生要素本身以及各要素線性疊加本身所不具備的整體屬性，即整體異于部分之和?；诖?，該理論范式主張采取逐步完善的政策推進路徑。

（三）養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的復(fù)雜性分析適用性

雖然復(fù)雜性政策分析范式順應(yīng)了現(xiàn)代復(fù)雜社會發(fā)展趨勢，但是復(fù)雜性政策分析范式并非取代了傳統(tǒng)簡單性政策分析范式，而是二者均具有一定的適用性，成為制定現(xiàn)代社會治理方案的可供選擇的思維體系。總覽中國養(yǎng)老保險制度的演變歷程處于中國社會轉(zhuǎn)型這一宏觀系統(tǒng)劇烈變遷的進程中，這也使得宏觀系統(tǒng)分析成為養(yǎng)老保險制度研究中不可分割的一部分；由于中國用了40年的時間走過西方幾百年時間完成的社會變遷歷程，所以中國社會轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出鮮明的壓縮性特征，投射到養(yǎng)老保險制度變遷領(lǐng)域，可以觀察到制度的交疊與碎片化以及路徑依賴等特征，形成多元相關(guān)且交互的復(fù)雜政策系統(tǒng)。在社會轉(zhuǎn)型過程中，中國形成了多元利益主體，且其利益維護與強化訴求明顯。投射到養(yǎng)老保險領(lǐng)域，不同層級的政府、不同地域的政府、不同政府職能部門、不同職業(yè)身份的人群、不同性質(zhì)的社會組織，對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌均持有不同的價值立場，形成了復(fù)雜的政策語境。由此可知，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌符合復(fù)雜性分析的適用條件。因此，我們應(yīng)當(dāng)承認養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的復(fù)雜性，并建構(gòu)復(fù)雜性政策分析框架，進行理論分析嘗試。

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的復(fù)雜性分析框架

社會轉(zhuǎn)型是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌復(fù)雜分析框架的總體性支配邏輯。伴隨社會轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進，社會系統(tǒng)內(nèi)各個組成部分的發(fā)展水平及相互關(guān)系發(fā)生變化。按照不同社會轉(zhuǎn)型階段所呈現(xiàn)出來的總體性差異，可將社會轉(zhuǎn)型發(fā)軔以來的時期劃分為社會轉(zhuǎn)型陣痛期、社會轉(zhuǎn)型失衡期、社會轉(zhuǎn)型均衡轉(zhuǎn)化期三個階段。

（一）社會轉(zhuǎn)型陣痛期的養(yǎng)老保險制度變遷

1. 制度轉(zhuǎn)型成本的形成

在社會轉(zhuǎn)型陣痛期，經(jīng)濟社會體制的轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城市化進程的開啟，在激發(fā)中國發(fā)展活力與開辟廣闊發(fā)展空間的同時，也給中國制度建設(shè)提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于制度具有時空的延展性，因此在面對快速變遷的社會現(xiàn)實時，就會產(chǎn)生制度延滯效應(yīng)，為穩(wěn)定起見，制度無法與快速的社會變遷同步實現(xiàn)制度變遷，這就導(dǎo)致制度交疊，即在同一時期面向不同的年齡群體、不同地域、不同行業(yè)普遍存在老辦法、新辦法、中辦法并存的局面，呈現(xiàn)出此種制度格局特點的改革又被稱為增量改革。中國養(yǎng)老保險制度在由傳統(tǒng)單位養(yǎng)老保障制度向與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相契合的制度轉(zhuǎn)型過程中，呈現(xiàn)出了鮮明的上述特征，并形成了制度轉(zhuǎn)型成本，對后來的養(yǎng)老保險基金平衡產(chǎn)生影響。

自1978年市場經(jīng)濟體制改革以來，直至1992年確立社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)，在這長達10多年的時間里，中國社會轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出明顯的“雙軌制”特點，即在壓縮計劃經(jīng)濟體制所釋放出來的空間中發(fā)展市場經(jīng)濟，最終逐步過渡到全面的市場經(jīng)濟體制。因此，在“雙軌制”階段，中國養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出新舊制度并存的特征，甚至在同一個企業(yè)內(nèi)部，同時存在“老人”“中人”和“新人”。當(dāng)“中人”達到法定退休年齡時，就會產(chǎn)生養(yǎng)老保險金從何而來的問題，亦即養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)型成本。由于國家沒有進行及時有效的財政支持，導(dǎo)致各地區(qū)用新人繳納的養(yǎng)老保險基金償付這一債務(wù)。這一方面導(dǎo)致混賬運行，造成養(yǎng)老保險基金管理的混亂；另一方面，繳費人群的個人賬戶空賬問題導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金收支循環(huán)系統(tǒng)內(nèi)出現(xiàn)隱形債務(wù)，即當(dāng)下一代勞動人口的繳費始終能夠滿足上一代的養(yǎng)老金支付需求時，雖然在養(yǎng)老保險基金收支系統(tǒng)中存在債務(wù)，但是并不顯現(xiàn)。一旦下一代勞動人口的繳費不能滿足上一代人的養(yǎng)老金支付需求時，就會顯現(xiàn)出養(yǎng)老金缺口，影響?zhàn)B老保險制度的可持續(xù)運行。隨著我國人口平均壽命的提高，新入勞動力市場的人口減少，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金的債務(wù)問題突顯出來。

2. 制度分割局面的形成

此外，在這一時期，自1986年開始，全國各地在計劃經(jīng)濟下的單位養(yǎng)老保障體制之外，紛紛嘗試開展縣市級的養(yǎng)老保險費用統(tǒng)籌制度。20世紀(jì)90年代中期以來，作為市場經(jīng)濟體制發(fā)展的配套性改革措施，國家進一步推進養(yǎng)老保險的社會化改革，推動形成地方統(tǒng)籌＋行業(yè)統(tǒng)籌的制度格局。1995年，國務(wù)院明確地市級政府可以在中央政府提出的兩個方案中自主選擇，或重組制度安排，地方成為養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的試驗場，呈現(xiàn)出五花八門的制度形態(tài)。同時，國家先后批準(zhǔn)10多個行業(yè)在全國范圍內(nèi)自行統(tǒng)籌本行業(yè)的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，這給行業(yè)較大的養(yǎng)老保險自主權(quán)，允許不同行業(yè)在國家的原則規(guī)范下分別建立獨立的養(yǎng)老保險制度。

在這一時期的養(yǎng)老保險制度改革過程中，呈現(xiàn)出明顯的中央放權(quán)、地方分權(quán)特征，地方具有較大的自主性，以靈活應(yīng)對各地方在市場化改革過程中出現(xiàn)的具體養(yǎng)老保險問題，同時為實踐探索出與中國復(fù)雜的養(yǎng)老保險制度改革相適應(yīng)的制度安排。但是，與此同時也產(chǎn)生了地方承包的諸多不良后果，為后來的地區(qū)分割統(tǒng)籌埋下了伏筆。

（二）社會轉(zhuǎn)型失衡期的養(yǎng)老保險地區(qū)分割統(tǒng)籌

1. 經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展不均衡與地方養(yǎng)老保險制度差異的雙向增固

自20世紀(jì)八九十年代以來，中國養(yǎng)老保險基金分散統(tǒng)籌于2000多個縣市中，養(yǎng)老保險基金管理、運行與使用存在嚴(yán)重的“碎片化”特征，養(yǎng)老保險金替代率、贍養(yǎng)率、繳費率、繳費基數(shù)具有一定的地域差異。這一地域差異在社會轉(zhuǎn)型失衡運動狀態(tài)下被進一步拉大和固化。

數(shù)量龐大的勞動力大軍持續(xù)流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，使得經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口結(jié)構(gòu)年輕化，贍養(yǎng)率低，企業(yè)繳費負擔(dān)輕。這一方面流入地當(dāng)?shù)匦纬绅B(yǎng)老金結(jié)余，另一方面對企業(yè)落戶產(chǎn)生一定的助力，進而又促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長；與之相對，經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)成為人口凈遷出地，以青壯年勞動力為遷移主體，老年人留居原地，加上當(dāng)?shù)厝丝趬勖娱L，人口結(jié)構(gòu)老齡化程度嚴(yán)重，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刭狆B(yǎng)率高，企業(yè)繳費負擔(dān)重。這一方面給當(dāng)?shù)貛砭薮蟮酿B(yǎng)老金收繳與支付壓力，另一方面由于企業(yè)繳費負擔(dān)重，再加上經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境差于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，對企業(yè)落戶產(chǎn)生消極影響，由此加劇了經(jīng)濟發(fā)展的困境。以2016年為例，全國養(yǎng)老保險的總體繳費為18.26%，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的繳費率偏低，如廣東為7.95%，福建為13.5%；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的繳費率偏高，如四川為30.19%，甘肅為28.50%，遼寧為26.18%。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，養(yǎng)老保險基金結(jié)余越多，經(jīng)濟發(fā)展水平越低的地區(qū)，養(yǎng)老保險基金越不可持續(xù)，加劇了養(yǎng)老保險制度的失衡格局。與此同時，養(yǎng)老保險基金結(jié)余越多，會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展起到一定的增促作用，反之，養(yǎng)老保險基金赤字會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起到一定的消極作用。

2. 政府部門之間的博弈與地方分割統(tǒng)籌的頑局

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提高的實質(zhì)是人、事、財和管理權(quán)力在不同部門之間的重新調(diào)整，不同部門主要指縱向上中央與地方、地方各層級政府以及橫向上政府不同職能部門。其中，中央與地方的博弈由來已久。雖然幾次推動養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，但實際上養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌仍然分散在縣市一級，只有少數(shù)幾省實現(xiàn)了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。省級統(tǒng)籌難的癥結(jié)在哪？為何有基金結(jié)余的地方不愿推動省級統(tǒng)籌，那些養(yǎng)老金入不敷出的地方也不愿推動實現(xiàn)省級統(tǒng)籌呢？對此，鄭秉文教授分析指出主要源于兩個方面的原因：其一是在現(xiàn)行的行政體制下，上下級政府之間存在信息不對稱，一旦統(tǒng)籌到省這一級，會存在地方虛報退休人員數(shù)量與征繳養(yǎng)老保險費積極性降低的問題，這“一多一少”最終會導(dǎo)致制度收支逆轉(zhuǎn)，由財政兜底買單；其二是在現(xiàn)行財政體制下，統(tǒng)籌層次提高到哪一層級，哪一層級就要承擔(dān)最終“出資人”和“兜底人”的責(zé)任。如果維持養(yǎng)老保險基金縣市分割統(tǒng)籌的局面，中央和省會共擔(dān)兜底責(zé)任，而一旦省級政府將統(tǒng)籌責(zé)任包攬過來，就要成為主要財政兜底責(zé)任人。自2010年將職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌寫入《社會保險法》以來，中國開始在推進省級統(tǒng)籌的進程中，同步推進全國統(tǒng)籌。然而，依然尚未理清中央與地方之間的人、事、財和管理權(quán)限的問題，使得這其中的利益關(guān)系更加復(fù)雜化。

從橫向上看，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌牽涉到相關(guān)職能部門的利益調(diào)整。例如，2000年中央政府允許地方選擇社會保險經(jīng)辦機構(gòu)或稅收機構(gòu)負責(zé)收繳養(yǎng)老保險費。當(dāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)收統(tǒng)支后，必然產(chǎn)生部門利益受損的結(jié)果。此外，地方政府與勞資雙方的責(zé)任邊界不清，勞資雙方的繳費義務(wù)比例失衡，政府承擔(dān)最終兜底責(zé)任，使得制度喪失了自我平衡能力。

（三）社會轉(zhuǎn)型均衡轉(zhuǎn)化期的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

黨的十八大以來，中央大力推動經(jīng)濟社會均衡發(fā)展。在十九大報告中，更是明確提出不充分、不平衡的發(fā)展是人民實現(xiàn)美好生活的結(jié)構(gòu)性障礙，表明中國將推動實現(xiàn)均衡發(fā)展作為深化改革開放的內(nèi)容之一。在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌方面，這一時期高度重視全國統(tǒng)籌并勢在必行。雖然社會轉(zhuǎn)型的支配邏輯發(fā)生了變化，但是前面兩個時期中形成的復(fù)雜局面仍然存在，并構(gòu)成這一時期推動全國統(tǒng)籌的難點所在。

與此同時，在這一時期中，受前兩個時期中制度慣性的影響，社會輿論與社會心理也呈現(xiàn)出復(fù)雜多元化特點，主要形成五種輿論導(dǎo)向。其一是養(yǎng)老保險制度視角下的改革輿論，持此種視角的學(xué)者主張養(yǎng)老保險基金是我國國民經(jīng)濟中一支重要的資金力量，全國統(tǒng)籌形成資金合力有助于實現(xiàn)資金良性運行，避免基金分割所產(chǎn)生的貶值、投資績效隱憂、基金使用率低等問題。其二是地方視角下的改革輿論。在此視角下形成兩種截然不同的觀點，一種觀點認為基金結(jié)余地區(qū)未來會隨著人口老齡化程度的提高而產(chǎn)生基金平衡問題，因此建議從地方長遠利益考慮，推動全國統(tǒng)籌；另一種觀點認為，按照基金產(chǎn)權(quán)關(guān)系理論，基金盈余屬于地方，不應(yīng)上交中央。同時，費率、費基對投資者、參保人是一個顯性的激勵信號，地區(qū)間的費率差異影響經(jīng)濟收益，因此不主張推行全國統(tǒng)籌。其三是市場經(jīng)濟視角下的改革輿論，持此種視角的學(xué)者認為市場經(jīng)濟要求形成全國統(tǒng)一的勞動力市場形成，從而提出職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的要求。其四是社會權(quán)益視角下的改革輿論，認為差異化的地區(qū)養(yǎng)老保險制度會削弱勞動者的養(yǎng)老保險權(quán)益，產(chǎn)生不公平問題。其五是國家整體利益視角下的改革輿論，認為應(yīng)當(dāng)強調(diào)國家整體利益觀，突破地域、部門狹隘的利益藩籬，在發(fā)達地區(qū)取得的經(jīng)濟社會發(fā)展成果及養(yǎng)老保險基金結(jié)余與欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會衰落及養(yǎng)老保險基金債務(wù)之間建立起關(guān)聯(lián)。養(yǎng)老保險制度作為國家治理體系中的一項制度安排，用以服務(wù)國家治理需要，應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)代國家治理能力提升的趨勢，應(yīng)破除地方利益保護的狹隘思維。除此之外，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌還面臨建立全國聯(lián)網(wǎng)的社保信息系統(tǒng)和做好統(tǒng)一參數(shù)的技術(shù)準(zhǔn)備等技術(shù)方面的挑戰(zhàn)。