美國特朗普政府的非洲戰(zhàn)略及其影響

宋 微

[內(nèi)容提要] 非洲正在崛起為全球經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略中的重要一極。美國特朗普政府于2018年12月出臺了新的非洲戰(zhàn)略，勾畫出美國對非關(guān)系的新圖景：在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建互利、對等的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，在安全上發(fā)揮非洲國家的主導(dǎo)作用，在援助上強(qiáng)化附加政治條件。該戰(zhàn)略表明，非洲在美國全球戰(zhàn)略中的地位進(jìn)一步下降，特朗普正在將“美國優(yōu)先”思想推向非洲，應(yīng)對域外大國競爭的思維模式扭曲了美國對非洲的認(rèn)知。特朗普的非洲戰(zhàn)略不僅不利于非洲的自主發(fā)展、進(jìn)一步損害了美非間的戰(zhàn)略互信，而且對全球治理產(chǎn)生了消極影響。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，非洲加速崛起，正在成為全球經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略中的重要一極。從2000年起，世界上增長最快的經(jīng)濟(jì)體就有一半在非洲。有研究預(yù)計，到2030年，將有43%的非洲人步入中產(chǎn)階級行列；到2035年，非洲大陸的青年勞動力將超過世界其余地區(qū)青年勞動力之和；到21世紀(jì)末，非洲人口將占世界總?cè)丝诘?0%。[注]Booker, Salih, and Ari Rickman, “The Future Is African - and the United States Is Not Prepared,” https://www.washingtonpost.com/news/democracy-post/wp/2018/06/09/the-future-is-african-and-the-united-states-is-not-prepared/.(上網(wǎng)時間：2018年12月28日)非洲的發(fā)展紅利日益顯現(xiàn)，任何大國都不能忽視非洲。美國特朗普政府的非洲戰(zhàn)略2018年12月13日一公布，立即引起國際社會的廣泛關(guān)注。特朗普政府的非洲政策與之前相比無疑具有延續(xù)與變化的雙重性，其內(nèi)在邏輯值得深入研究。因此，本文擬從冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國對非政策的演變著眼，分析特朗普政府對非洲政策的邏輯內(nèi)核，以期對于中非關(guān)系的發(fā)展和中美在對非關(guān)系中的協(xié)調(diào)有所啟發(fā)。

一

2018年12月12日，美國總統(tǒng)特朗普簽署批準(zhǔn)了美國對非洲戰(zhàn)略。13日，美國家安全顧問約翰·博爾頓(John Bolton)在傳統(tǒng)基金會闡述了這一新的非洲戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)結(jié)束后美國前幾屆政府基本上都在第二任期出臺對非戰(zhàn)略，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略則在就任兩年后即早早出臺，頗為引人關(guān)注，更是從經(jīng)濟(jì)、安全、援助等多方面的內(nèi)容中顯露出美國在對非關(guān)系中的單邊主義考量和大國競爭思維傾向。

第一，在經(jīng)濟(jì)方面，特朗普政府強(qiáng)調(diào)構(gòu)建雙向、互利、對等的美非關(guān)系，要求非洲擴(kuò)大市場開放，為美國企業(yè)提供更多的機(jī)會。新的非洲戰(zhàn)略聲稱“將促進(jìn)貿(mào)易和商業(yè)關(guān)系，以促進(jìn)美國和非洲的繁榮”，[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability,” December 13, 2018.但其對非要求顯露出以美國利益為重的明顯意圖。在貿(mào)易領(lǐng)域，美方苛求美非關(guān)系的公平和對等。新戰(zhàn)略稱，“新的非洲戰(zhàn)略將通過創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、擴(kuò)大出口以及增加與非洲貿(mào)易伙伴的互惠使美國人受益；總統(tǒng)將使用《非洲增長和機(jī)會法案》(AGOA)促進(jìn)與撒哈拉以南非洲國家的更深層次的貿(mào)易關(guān)系和公平貿(mào)易?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”美商務(wù)部部長威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)早在2017年6月召開的美國—非洲商業(yè)峰會上就敦促非洲國家與美國達(dá)成雙向貿(mào)易協(xié)議，而不是僅僅依靠AGOA提供的單向優(yōu)惠，“雙向的貿(mào)易協(xié)議、而非臨時的貿(mào)易優(yōu)惠將長遠(yuǎn)、可持續(xù)地提升大西洋兩邊人民的生活質(zhì)量。同時，我們必須確保目前受益于AGOA貿(mào)易優(yōu)惠的非洲國家繼續(xù)遵守美國法律要求，我們將大力保護(hù)美國企業(yè)和工人在全球舞臺上的權(quán)利。”[注]“Africa: Address by Secretary Of Commerce Wilbur Ross Corporate Council on Africa’s U.S. Africa Business Summit,” https://allafrica.com/stories/201706151038.html.(上網(wǎng)時間：2019年3月9日)例如，盧旺達(dá)一直是美國在非洲的重要貿(mào)易伙伴，近期為保護(hù)本國紡織業(yè)對自美國進(jìn)口的二手服裝加征關(guān)稅。為此，美國“二手原料和紡織品回收協(xié)會”(SMART)以損害美國企業(yè)利益為由呼吁政府對盧旺達(dá)的AGOA資格進(jìn)行重新審查。2018年3月29日，特朗普政府宣布終止盧旺達(dá)在AGOA項(xiàng)下所享受的零關(guān)稅待遇60天，直到盧旺達(dá)降低從美國進(jìn)口二手服裝的關(guān)稅壁壘。[注]由于為促進(jìn)本土紡織業(yè)的發(fā)展，盧旺達(dá)政府決定自2016年1月份起對自東非共同體以外國家進(jìn)口服裝的稅率從目前的35%提升到70%。而Smart認(rèn)為，盧旺達(dá)從2015 年起開始對美國出口該國二手紡織品征收重稅，導(dǎo)致出口額從42萬美元銳減到13萬美元。與此同時，盧旺達(dá)卻繼續(xù)享受著《非洲增長與機(jī)會法案》提供的便利，對美各項(xiàng)出口從43.5萬美元上漲到216 萬美元，這種貿(mào)易上的不平等是美國不能接受的。這無疑是利用AGOA提供的優(yōu)惠待遇為籌碼對非洲國家揮舞貿(mào)易大棒。在投資領(lǐng)域，美方鼓勵美國企業(yè)對非洲投資。新戰(zhàn)略標(biāo)榜“將創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，支持非洲的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展”，但明確表示“為美國和美國在非洲的伙伴創(chuàng)造互惠互利”，并且“鼓勵非洲領(lǐng)導(dǎo)人選擇可持續(xù)的外國投資，以幫助各國實(shí)現(xiàn)自力更生，而不像中國提供的資金那樣產(chǎn)生不必要的成本”，[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”有意將美、中投資分出高下而壓非洲國家作出選擇。美國國會2018年10月通過《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》(BUILD Act)，將原來主導(dǎo)美國海外投資的海外私人投資公司(OPIC)與美國國際開發(fā)署(USAID)下設(shè)發(fā)展信貸管理局等多個政府部門整合為美國國際發(fā)展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授權(quán)它可通過發(fā)放貸款、股權(quán)投資以及提供政治風(fēng)險保險等方式，支持美國企業(yè)在發(fā)展中國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該機(jī)構(gòu)每年的投資審批權(quán)限高達(dá)600億美元。[注]“S.2463 - BUILD Act of 2018, 115th Congress (2017-2018),” U.S. Congress, June 27, 2018.USAID于總統(tǒng)批準(zhǔn)非洲戰(zhàn)略當(dāng)天就公布了《私營部門參與政策》，提出了USAID將與包括美國企業(yè)在內(nèi)的私營部門建立常態(tài)化的合作機(jī)制，利用政府財政資金杠桿推動私人投資非洲等發(fā)展中國家市場。[注]USAID, Private-Sector Engagement Policy, December 12, 2018.商務(wù)部部長羅斯和參議員克里斯·孔斯(Chris Coons)一致認(rèn)為推動美國公司大舉投資非洲，旨在應(yīng)對中國在非洲進(jìn)行的“新重商主義”以及“耗資千億美元的一帶一路倡議”。[注]“Government’s Track Record Suggests BUILD Act Wouldn’t ‘Pour Money’ Into Africa,”https://www.dailysignal.com/2018/08/07/governments-track-record-suggests-build-act-wouldnt-pour-money-into-africa/.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)為了促進(jìn)美對非貿(mào)易和在非投資，美方明確要求非洲擴(kuò)大對美國企業(yè)的開放。新戰(zhàn)略稱，“正在制定‘非洲繁榮’倡議，支持非洲對美國企業(yè)開放市場，發(fā)展非洲的中產(chǎn)階級，促進(jìn)青年就業(yè)機(jī)會，并改善商業(yè)環(huán)境?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”商務(wù)部部長羅斯直言擴(kuò)大對美國企業(yè)的市場準(zhǔn)入對非洲國家的發(fā)展十分有利，“特朗普總統(tǒng)和我堅信美國公司將與非洲商界共同努力，幫助非洲國家發(fā)展并最終在國際經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)應(yīng)有的位置。美國公司可以向非洲的新興市場提供有關(guān)公司治理和項(xiàng)目管理的尖端技術(shù)和卓越的專業(yè)知識。”[注]“Africa: U.S. Secretary of Commerce Wilbur Ross, President’s Advisory Council On Doing Business in Africa Set for Fact-Finding Mission to Ethiopia,” https://allafrica.com/stories/201806200610.html.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)國務(wù)院非洲事務(wù)助理國務(wù)卿蒂伯·納吉(Tibor Nagy)表示：“(美國希望)非洲國家政府在其商業(yè)環(huán)境中提高透明度和公平性，以吸引更多業(yè)務(wù)，并制定可預(yù)測的政策，符合國際標(biāo)準(zhǔn)的法律以及可靠的爭議解決程序?！盵注]“Testimony of Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary,”Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” U.S. Department of State, December 12, 2018.美國一些中小企業(yè)還在抱怨，非洲盡管電子商務(wù)的發(fā)展為其創(chuàng)造了機(jī)遇，但是市場卻不夠開放，例如盧旺達(dá)對外國電商企業(yè)征收18%的增值稅，導(dǎo)致其在應(yīng)對當(dāng)?shù)氐姆钦?guī)競爭對手時處于不利地位。[注]Ndubuisi Ekekwe, “The Challenges Facing E-Commerce Start-ups in Africa,” https://hbr.org/2015/03/the-challenges-facing-e-commerce-start-ups-in-africa.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)

第二，在安全方面，重點(diǎn)支持非洲反恐，不再在非洲安全事務(wù)中打頭陣。對于打擊恐怖主義勢力，特朗普延續(xù)前任的做法，繼續(xù)有選擇地支持非洲重點(diǎn)國家并在必要時采取單邊行動。新戰(zhàn)略宣稱，“將加大力度支持對美國本土安全至關(guān)重要的國家，并在必要時采取單邊行動來保護(hù)我們的安全?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”特朗普上臺一年后就派遣時任美國國務(wù)卿蒂勒森(Rex Tillerson)訪問非洲，進(jìn)行“修復(fù)關(guān)系”之旅。蒂勒森2018年3月先后到訪的埃塞俄比亞、肯尼亞、吉布提、乍得和尼日利亞五國，均處于所謂非洲“恐怖弧形地帶”，是美國在非洲開展反恐行動的重要依托。其中，埃塞俄比亞、肯尼亞是美國打擊恐怖組織索馬里青年黨的重要伙伴國，吉布提則是美國萊蒙尼爾軍事基地的所在地，而尼日利亞、乍得則在打擊博科圣地等活躍于西非地區(qū)的恐怖主義勢力方面發(fā)揮著重要作用。同時，特朗普政府加大了對這些反恐重點(diǎn)國家的援助力度。美國對非洲的反恐援助總額從2011/14財年的3.27億美元提高到2015/18財年的9.54億美元，[注]“Africa: U.S. to Cut Military Aid for Africa’s Fight Against Terrorism,” https://allafrica.com/stories/201807130238.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月20日)援助項(xiàng)目涉及為吉布提配置地面檢測系統(tǒng)、導(dǎo)航系統(tǒng)以及夜間探測系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等；為埃塞俄比亞空軍提供C-130引擎及配件更新，加強(qiáng)埃塞俄比亞高級軍官的指揮能力培訓(xùn)以及埃塞俄比亞地面部隊(duì)的反恐能力；向尼日利亞派遣美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)人員進(jìn)行能力建設(shè)，以提升其對恐怖分子的偵查能力等。[注]U.S. Bureau of Counterterrorism and Countering Violent Extremism, Country Reports on Terrorism 2017, U.S. Department of State,” April 30, 2018.對于非洲的地區(qū)沖突以及傳染病爆發(fā)等非傳統(tǒng)安全問題，美方希望非洲國家能夠自負(fù)其責(zé)，美僅提供輔助支持。新戰(zhàn)略稱：“美國將繼續(xù)幫助我們的非洲盟國建立安全部隊(duì)，以對抗這些威脅并加強(qiáng)法治；將繼續(xù)支持非洲應(yīng)對區(qū)域安全威脅的能力；將繼續(xù)投資預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對致命傳染病的爆發(fā)，同時幫助非洲伙伴國提升自身的應(yīng)對能力?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J.Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博爾頓強(qiáng)調(diào)，“我們的目標(biāo)是該地區(qū)各國以自主的精神保障本地的和平與安全，” 非洲在其安全事務(wù)中將處于主導(dǎo)地位。[注]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” White House, December 13, 2018.為此，特朗普政府將繼續(xù)大力支持由馬里、乍得、布基納法索、尼日爾和毛里塔尼亞組建“薩赫勒五國集團(tuán)部隊(duì)” ( G5 Sahel Joint Force)為其國家及周邊的安全承擔(dān)主要責(zé)任。美國非洲司令部公布的數(shù)據(jù)顯示，從2017年啟動對特朗普政府G5的軍事援助開始至2018年底，該項(xiàng)援助額已經(jīng)翻倍達(dá)到1.11億美元。[注]“US Counter-Terrorism Assistance to G5 Sahel Member States Almost Doubles to $111 Million,” https://thedefensepost.com/2018/11/05/g5-sahel-us-assistance/.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)對于非洲的多邊維和行動，美方宣稱將“重新評估聯(lián)合國的維和行動”、“不再支持聯(lián)合國的無效維和行動”。由此可以推斷，特朗普政府肯定會在非洲的維和中尋求重新安排或結(jié)束不符合美國目標(biāo)的行動。[注]Borger, Julian, “US Unveils New Africa Policy to Counter ‘Predatory’ Russia and China,” https://www.theguardian.com/us-news/2018/dec/13/us-john-bolton-africa-policy-russia-china.(上網(wǎng)時間：2018年12月20日)新戰(zhàn)略明確提出：“將繼續(xù)支持非洲應(yīng)對區(qū)域安全威脅的能力；將支持有效的聯(lián)合國維持和平行動，同時尋求重新配置或結(jié)束不符合其目標(biāo)或促進(jìn)持久和平的行動?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博爾頓公開指責(zé)聯(lián)合國的維和行動“持續(xù)瀆職”，聲稱“必須堅持負(fù)責(zé)任的，有力的和有效的維和行動”。[注]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” White House, December 13, 2018而早在2018年3月，美國駐聯(lián)合國大使黑莉(Nikki Haley)就宣布美國將削減對聯(lián)合國維和行動的費(fèi)用支持，其占比從過去的28%下調(diào)至25%以下。[注]“Haley: US Won’t Fund more than 25 Percent of UN Peacekeeping Budget,” https://thehill.com/policy/international/380711-haley-us-wont-fund-more-than-25-percent-of-un-peacekeeping-budget.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)

第三，在援助方面，堅持以援助為籌碼對非洲國家施壓的老套路，促其進(jìn)行美西方式改革。在援助對象選擇方面，美方堅持附加政治條件。新戰(zhàn)略高舉西方式“民主”、“善政”、“法治”的旗幟，聲稱“美國的援助將重點(diǎn)支持促進(jìn)民主理想、支持財政透明度和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的國家，將優(yōu)先支持特定非洲國家的可持續(xù)發(fā)展和自主發(fā)展能力”。[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博爾頓批評稱，以往美國政府不以“獨(dú)裁”或“民主”區(qū)分援助對象的做法浪費(fèi)和濫用了美國對非援助；“從現(xiàn)在開始，美國政府將不再容忍無效的援助”。[注]Mark Landler, and Edward Wong， “Bolton Outlines a Strategy for Africa That’s Really About Countering China,” https://www.nytimes.com/2018/12/13/us/politics/john-bolton-africa-china.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月14日)他表示，“政府不會允許來之不易的納稅人資金用于資助腐敗的獨(dú)裁者，他們使用這筆資金來以犧牲自己的人民為代價來填補(bǔ)他們的金庫或?qū)嵤﹪?yán)重的侵犯人權(quán)行為?！盵注]“Prosper Africa: United States Launches New Policy, Criticises China and Russia,” http://www.africanews.com/2018/12/14/prosper-africa-united-states-launches-new-policy-criticises-china-and-russia/.(上網(wǎng)時間：2018年12月14日)2018年6月，USAID就以腐敗為由終止對其在非最重要受援國烏干達(dá)的非政府組織“烏干達(dá)健康營銷集團(tuán)”的資金支持。博爾頓還特別提到南蘇丹問題，“美國正在審查對南蘇丹的援助，以確保我們的援助不會延長沖突或促進(jìn)掠奪性行為。我們不會向由同樣在道德上破產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)的南蘇丹政府提供貸款或更多美國資源，這些領(lǐng)導(dǎo)人使南蘇丹的可怕暴力和巨大的人類苦難持久化?！盵注]“Prosper Africa: United States Launches New Policy, Criticises China and Russia.”關(guān)于援助的具體標(biāo)準(zhǔn)，蒂伯·納吉則建議參照美國“千年挑戰(zhàn)集團(tuán)”(MCC)的標(biāo)準(zhǔn)。[注]Testimony of Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary, “Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” U.S. Department of State，December 12, 2018.2018年12月12日MCC在季度會議上宣布，鑒于埃塞俄比亞已經(jīng)達(dá)到MCC的援助條件，決定將其選定為MCC受援國，以贊許埃塞政府最近的改革。這是MCC首次將埃塞和所羅門群島列為受援國，并計劃通過小額贈款支持兩國的政治和經(jīng)濟(jì)體制改革。MCC負(fù)責(zé)人納什(Jonathan Nash)表示，“當(dāng)前董事會正指示MCC在西非五個緊密合作的伙伴國中探索區(qū)域投資機(jī)會?！盵注]“Ethiopia: Us Agency Elects Ethiopia for Grants,” https://allafrica.com/stories/201812190335.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月20日)此舉在很大程度上預(yù)示著，特朗普政府對非洲援助的條件將更加強(qiáng)調(diào)按照美國意愿進(jìn)行改革這一點(diǎn)。在援助領(lǐng)域方面，美方鎖定支持民主、法治、教育、治理以及能力建設(shè)等重點(diǎn)。新戰(zhàn)略稱，美國“將利用援助項(xiàng)目支持經(jīng)濟(jì)增長、推進(jìn)民主、公民回應(yīng)性治理和法治。”[注]White House Factsheets: “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability,”December 13, 2018.博爾頓說得更直白：“接受美國援助的國家必須投資于健康和教育，實(shí)行負(fù)責(zé)任和透明的治理，支持財政透明度，促進(jìn)法治?！盵注]White House: “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.”例如，自尼日利亞2015年大選以來，USAID一直對尼的州長選舉、非周期性選舉以及2019年大選籌備提供技術(shù)援助和資金支持。[注]“Statement for the Record of Ramsey Day, Senior Deputy Assistant Administrator, Bureau for Africa, Before the House Subcommittee on Africa, Global Health, Global Human Rights, and International Organizations,” U.S. Congress, December 13, 2018.2019年1月，為了幫助剛果(金)確保大選后權(quán)力的和平交接，特朗普政府甚至向該國派出軍事人員。[注]“Remarks by Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary, Bureau of African Affairs,” U.S. Department of State, February 9, 2019.在援助渠道上，美方將進(jìn)一步削減多邊援助，這無疑會減少援助額。新戰(zhàn)略宣布，“將審查并調(diào)整美國對外援助計劃，以確保我們的努力有效?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”特朗普政府的對非援助延續(xù)過去美國政府以雙邊渠道為主的援助模式，同時采取技術(shù)措施削減多邊捐款。2018年8月，特朗普政府調(diào)整對多邊援助審批規(guī)則：美國國際開發(fā)署為公共國際組織(PIO)提供的資金單筆超過500萬美元，就必須交由總統(tǒng)審批。而此前USAID署長的審批上限是4000萬美元。這一調(diào)整可能造成特朗普政府對聯(lián)合國等多邊機(jī)構(gòu)捐款的減少。據(jù)前USAID官員透露，縮小USAID對PIO撥款的審批權(quán)限，就等于延長對聯(lián)合國等機(jī)構(gòu)融資的批準(zhǔn)程序，可能導(dǎo)致審批申請積壓，[注]以2017財政年度為例，USAID支出中約有24%(815筆撥款)用于“多邊”組織(大致相當(dāng)于PIO的類別)，其中125份協(xié)議超過500萬美元。使多邊援助更容易受到政治干預(yù)。在援助主體方面，美方將逐步改變以往政府主導(dǎo)的做法，加大私營部門的援助力度，以企在非洲贏得與中國的競爭。新戰(zhàn)略稱：“美國政府將繼續(xù)與包括宗教團(tuán)體在內(nèi)的私營組織開展合作，共同支持非洲的負(fù)責(zé)任政府并向整個非洲大陸人民提供服務(wù)。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”USAID署長馬克·格林表示，“我們的競爭優(yōu)勢不在于政府的規(guī)模投入。相反，我們的優(yōu)勢在于企業(yè)驅(qū)動模式，而市場化的行為才是非洲人民真正需要的。他們希望擁有掌控自己未來的尊嚴(yán)。因此，撬動私營部門和私營企業(yè)，這是我們的優(yōu)勢。中國不能這樣做，但我們可以?！盵注]“U.S. Agency for International Development Administrator Mark Green Panel Discussion on the Launch of USAID’s New Private Sector Engagement Policy,” USAID, December 12, 2018.當(dāng)前，私營部門在USAID主導(dǎo)的發(fā)展援助中發(fā)揮著前所未有的作用。[注]“Private-Sector Engagement Policy,” USAID, December 12, 2018.為此，USAID將積極與私營部門開展合作，共同設(shè)計、共同創(chuàng)造、共同融資對非援助項(xiàng)目，以真正讓私營企業(yè)成為美國對非洲發(fā)展援助的合作方。馬克·格林聲言:“我們與私營部門密切合作，以確定并解決對投資的約束性限制。我們相信，通過建設(shè)自由競爭、公平，透明的投資環(huán)境，非洲國家可以越來越多地利用數(shù)萬億美元的私營部門資源來推動非洲大陸的發(fā)展，并最終消除對不可持續(xù)的外國支持貸款的需求。”[注]“Statement of Ramsey Day, Senior Deputy Assistant Administrator BUREAU FOR AFRICA, Before the House Foreign Affairs Committee, U.S. Congress,” December 12, 2018.例如，世界上80%的香草出自馬達(dá)加斯加，USAID與巴爾的摩麥考密克公司以及國家合作商業(yè)協(xié)會合作，為馬達(dá)加斯加的農(nóng)民提供更高的工資，以打擊該國香草出口中的腐敗，為美國進(jìn)口企業(yè)帶來了高質(zhì)量產(chǎn)品。

二

特朗普政府的非洲戰(zhàn)略雖然有側(cè)重點(diǎn)，但覆蓋了非洲事務(wù)的全部領(lǐng)域。戰(zhàn)略全文在字面上一改此前特朗普對非洲國家的“傲慢”之風(fēng)，將非洲與美國并列提稱，顯示出特朗普政府重視非洲事務(wù)的姿態(tài)，內(nèi)中更有其深層考慮，折射出美國內(nèi)外形勢發(fā)揮驅(qū)動作用的大背景。

第一，全球化的深入發(fā)展加強(qiáng)了世界各國間、各區(qū)域間的聯(lián)系和相互依賴，更多的區(qū)域和國家進(jìn)入了美國外交視域，成為影響美國國家利益的變量，導(dǎo)致非洲整體在美國外交優(yōu)先排序中不斷下降。冷戰(zhàn)結(jié)束后，原來在兩極格局掩蓋下的矛盾集中爆發(fā)，導(dǎo)致恐怖主義肆虐、局部沖突不斷、經(jīng)濟(jì)秩序混亂、人道主義危機(jī)頻仍。而美國國會在重新評估外部權(quán)力真空下的非洲政策時，明確提出“美國在非洲并不具有核心的國家利益”，將非洲置于美國對外“戰(zhàn)略的低端”。 這是非洲發(fā)展陷入“失去的十年”的一個重要外部原因。它使得關(guān)于“去殖民化”是否有效成為發(fā)展學(xué)難以回答的學(xué)術(shù)難題。甚至在盧旺達(dá)遭遇種族大屠殺時，美國也遲遲未能進(jìn)行人道主義干預(yù)。在國際輿論的輪番批評下，克林頓總統(tǒng)在任時曾匆匆訪問盧旺達(dá)。但是，在他任期內(nèi)的1998年《國家安全戰(zhàn)略報告》中，非洲仍然被列為對美國國家安全影響最小的地區(qū)。[注]A National Security Strategy for a New Century, The White House, October 1998.小布什上任伊始曾公開宣稱，對于美國的全球戰(zhàn)略利益而言，非洲無足輕重，“美國對非洲不負(fù)有必盡的義務(wù)”；[注]Ian Fisher, “Africans Ask if Washington’s Sun Will Shine on Them,” New York Times, February 8, 2001, p.A3.美國要與無重要戰(zhàn)略關(guān)系的非洲國家“逐步脫離”。[注]陸庭恩：《非洲問題論集》，世界知識出版社，2005年，第432頁。時任國務(wù)卿鮑威爾訪非時也明確說，非洲不在美國的戰(zhàn)略利益范圍內(nèi)，非洲應(yīng)該靠自己的力量應(yīng)對挑戰(zhàn)，在21世紀(jì)里找到自己應(yīng)有的位置。[注]Africa Crisis Response Initiative: A Security Building Block, Hearing before the Subcommittee on Africa of the Committee on International Relations, House of Representatives, U.S. Government Printing Office, 2001, p.2.受此影響，盡管奧巴馬總統(tǒng)曾被一廂情愿地視為“非洲的兒子”，但是他就任后遲遲沒有開啟“尋根之旅”。特朗普政府上臺之初并未重視非洲，其政府中負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿長期空置，直到2018年5月才提名曾擔(dān)任過非洲大使的蒂伯·納吉出任該職。[注]“Africa: Senate Approves Trump Choice for State Department’s Top Africa Policy Post,” https://allafrica.com/stories/201806300128.html. (上網(wǎng)時間：2018年12月20日)在對非關(guān)系實(shí)踐中，美國近年來將反恐視為其在非洲的核心關(guān)切，但是非洲的恐怖主義卻有越演越烈之勢，而美國在非洲的反恐和人道主義干預(yù)非常乏力，國際社會深表失望。

第二，特朗普上臺后美國保守主義回潮，“美國優(yōu)先”被打造成國家戰(zhàn)略目標(biāo)，非洲成為其外部試驗(yàn)田之一。2008年始發(fā)的全球金融危機(jī)至今陰影仍現(xiàn)，導(dǎo)致美國保守主義的政治思潮逐漸占據(jù)上風(fēng)，強(qiáng)調(diào)自由市場、反對高稅收、“美國例外”論等言論成了主流話語。為了迎合選民，特朗普早在總統(tǒng)競選中就喊出“美國優(yōu)先”的口號。他用自己2015 年出版的暢銷書——《跛足美國: 如何讓美國再次強(qiáng)大起來》( Crippled America: How to Make America Great Again)為競選造勢。[注]Trump, D. J., Crippled America: How to Make America Great Again, New York: Threshold Editions, 2016, p. iv．上臺之后，特朗普接連兌現(xiàn)了他競選時的諾言，以從美墨邊境筑墻、“禁止穆斯林入境”再到退出《巴黎協(xié)定》、與中國開打貿(mào)易戰(zhàn)等一系列政策措施，將他所謂的“美國利益“凌駕于他國和全世界之上。全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和美國政策巨變都給非洲帶來不利影響，近年來非洲接收的官方發(fā)展援助尤其增長乏力[注]“GeoBook: Geographical Flows to Developing Countries,” OECD, March 13, 2019.，公共債務(wù)水平不斷攀升，預(yù)計到2025年科特迪瓦、塞內(nèi)加爾、安哥拉、尼日利亞、坦桑尼亞、納米比亞、盧旺達(dá)、肯尼亞、埃塞俄比亞和贊比亞等10國的外債累計將達(dá)到350億美元。[注]“非洲面臨即將到來的主權(quán)債務(wù)危機(jī)”，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201612/20161202410327.shtml. (上網(wǎng)時間：2018年3月27日)因此，發(fā)達(dá)國家和非洲國家都希望美國能夠承擔(dān)更大的責(zé)任，但是特朗普卻接連向國會遞交申請將對非援助預(yù)算削減1/3。[注]“Africa: Donald Trump’s Cuts in Aid to Africa Draws Hard Opposition,” https://allafrica.com/stories/201710140166.html. (上網(wǎng)時間：2019年2月16日)其間，烏干達(dá)由于審計問題被特朗普政府叫停了衛(wèi)生領(lǐng)域的援助。索馬里由于腐敗問題被特朗普政府凍結(jié)了大部分軍事援助，而被迫以40萬美元的費(fèi)用雇用總部位于美國亞利桑那州的游說公司——索諾倫政策集團(tuán)(Sonoran Policy Group)為索進(jìn)行政府公關(guān)，以促美恢復(fù)對索援助。[注]“Somalia Hires US Lobbyists to Help Get more Aid,” August 21, 2018.https://www.nation.co.ke/news/africa/Somalia-hires-US-lobbyists/1066-4722554-i25xjiz/index.html.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)

第三，美國的單邊主義加劇，美國的冷戰(zhàn)思維沿用到美非關(guān)系中。特朗普上臺后凸顯“零和博弈”思維，并據(jù)以重構(gòu)美國的全球戰(zhàn)略。2017年底特朗普政府首份《國家安全戰(zhàn)略報告》出臺，其中明確將中國和俄羅斯界定為“修正主義國家”和戰(zhàn)略競爭對手。[注]“Africa: U.S. to Cut Military Aid for Africa’s Fight Against Terrorism,” https://allafrica.com/stories/201807130238.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月20日)在該戰(zhàn)略指導(dǎo)下，特朗普政府改變小布什-奧巴馬時期以“反恐”為重點(diǎn)的美非合作關(guān)系，將對抗中俄影響力作為對非關(guān)系的重要目標(biāo)。2018 年，美軍非洲司令部負(fù)責(zé)人在國會聽證會上發(fā)言稱，非洲的戰(zhàn)略環(huán)境正變得越來越“擁擠”和充滿“競爭”，以中國和俄羅斯為代表的域外國家正在削弱美國在非洲的影響力。2018年12月博爾頓指出，“美國將在非洲大陸投入資金并加大關(guān)注力度，旨在將非洲打造成為美國與中國全球經(jīng)濟(jì)競爭的重要戰(zhàn)場?！盵注]Mark Landler and Edward Wong, “Bolton Outlines a Strategy for Africa That’s Really About Countering China,” https://www.nytimes.com/2018/12/13/us/politics/john-bolton-africa-china.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月14日)這是冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國政府首次宣誓將對抗域外大國設(shè)置為非洲政策的核心。博爾頓污稱，中國和俄羅斯所追求的掠奪性做法阻礙了非洲的經(jīng)濟(jì)增長、威脅非洲國家的財政獨(dú)立。他援引中國對贊比亞的國家電力和公用事業(yè)公司進(jìn)行的債轉(zhuǎn)股案，攻擊中國是在蓄意利用贊比亞的債務(wù)危機(jī)。他甚至稱，俄羅斯正在“通過腐敗的經(jīng)濟(jì)交易增加其在該地區(qū)的影響力。在整個非洲大陸，俄羅斯在很少考慮法治、負(fù)責(zé)任和透明治理的情況下推進(jìn)其政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。它繼續(xù)出售武器和能源以換取聯(lián)合國的選票，支持強(qiáng)人掌權(quán)而破壞和平與安全、違背非洲人民的最佳利益。” 這對美國國家安全利益構(gòu)成重大威脅。[注]Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.博爾頓聲稱，將通過“非洲繁榮”計劃，要求美國的受援國家必須投資于健康和教育，鼓勵負(fù)責(zé)任和透明的治理，促進(jìn)法治。[注]Maria Danilova and Cara Anna, “Trump’s New Africa Strategy takes sharp aim at China, Russia,” AP News, December 13, 2018.而納吉的邏輯是，承認(rèn)非洲在國際政治版圖中的重要性，因此域外大國在非洲的利益拓展就是對美國的威脅。而在國會外交事務(wù)委員會主席羅伊斯(Ed Royce)看來，美國的利益多種多樣，遍及整個大陸?！拔覀儽仨氃谧钇D難的地方工作以捍衛(wèi)這些利益。我們知道當(dāng)美國未能參與時會發(fā)生什么——中國和俄羅斯填補(bǔ)空白。它們已經(jīng)通過增加商業(yè)投資，獲得融資、軍售和軍事伙伴關(guān)系?！薄叭ツ?，中國與吉布提的美國基地共同開設(shè)了第一個永久性軍事基地。我們的外交，經(jīng)濟(jì)和國家安全利益受到威脅。我們必須部署足夠的資源來支持我們在非洲的利益。我們必須繼續(xù)而不是放棄建立伙伴能力關(guān)系……”[注]Opening Statement of the Honorable Ed Royce (R-CA), Chairman Committee on Foreign Affairs Hearing: “Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” December 12, 2018.顯然，羅伊斯將中俄對非關(guān)系的發(fā)展完全視為對美國的威脅，并由此出發(fā)考慮加強(qiáng)美非關(guān)系。

三

特朗普政府的非洲戰(zhàn)略以對抗中國和俄羅斯等域外國家為導(dǎo)向，而非針對美非關(guān)系和非洲發(fā)展這一本原問題。這實(shí)際上延續(xù)了美國對非外交的一貫邏輯，即非洲在美國對外戰(zhàn)略中邊緣化、美國的非洲戰(zhàn)略以應(yīng)對非洲域外大國的競爭為導(dǎo)向。但是，美國作為世界唯一超級大國，不可能無視日益崛起的非洲，更無法承受失去非洲之重。故而特朗普政府將非洲置于對外戰(zhàn)略的低端并將其拉上大國博弈的軌道，雖然能實(shí)現(xiàn)其眼前的暫時目標(biāo)，但從長遠(yuǎn)和根本上說于人于己都是不利甚至有害的。

第一，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略忽視非洲自身發(fā)展訴求，客觀上將促使非洲加強(qiáng)自主發(fā)展道路的探索。百年來的殖民血淚史使得非洲充分認(rèn)識到宗主國并不能幫助非洲發(fā)展，而冷戰(zhàn)后非洲的發(fā)展錯失十年光景在一定程度上可歸咎于將非洲邊緣化的美國對外戰(zhàn)略。相反，21世紀(jì)以來中非發(fā)展合作的不斷深入使得非洲成功搭乘中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車，埃塞俄比亞、坦桑尼亞、南非、尼日利亞等與中國經(jīng)濟(jì)合作緊密的非洲國家更是逐漸跨入快速增長的新興經(jīng)濟(jì)體行列。這種舉世矚目的成就進(jìn)一步激發(fā)了非洲國家走自主發(fā)展之路的雄心和信心。它們制定了《非盟2063發(fā)展議程》、加快建設(shè)非洲自由貿(mào)易區(qū)；許多國家均出臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期規(guī)劃，大力推進(jìn)工業(yè)化、加入全球價值鏈。要實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)，就需要更多的外部支持。但是，特朗普政府并未呼應(yīng)非洲的自主發(fā)展訴求，而是從一己之利出發(fā)強(qiáng)勢要求非洲國家進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)上的改革，否則就揮舞斷援、制裁等“大棒”。例如，對于僅占美國出口總額0.003%的二手服裝出口，特朗普政府不惜以停止AGOA優(yōu)惠待遇相威脅，要求東非共同體(East African Community)所有成員國降低關(guān)稅。[注]“America’s petty policy on used clothes for Africa,”http://theconversation.com/americas-petty-policy-on-used-clothes-for-africa-95132. (上網(wǎng)時間：2019年3月10日)而非洲國家大多數(shù)都在禁止二手服裝的進(jìn)口，充分顯示了其志在成為下一個“世界工廠”、保護(hù)本國服裝業(yè)的雄心。特朗普政府此舉引起了非洲國家、特別是其最不發(fā)達(dá)國家的普遍恐慌。面對特朗普政府的壓力，盧旺達(dá)總統(tǒng)保羅·卡加梅表示，即使影響經(jīng)濟(jì)增長也要繼續(xù)實(shí)施這一禁令，“我們正處于一種我們必須作出選擇的危機(jī)關(guān)頭;你選擇接收美國的舊衣服恢復(fù)AGOA，或選擇發(fā)展我們的紡織工業(yè)，盧旺達(dá)人應(yīng)該以犧牲AGOA為代價，這是我們必須作出的選擇。就我而言，作出選擇很簡單，我們可能會受到影響，但即使遇到困難的選擇，但也總會有解決辦法。”[注]“USA President Removes Rwanda From AGOA,” https://taarifa.rw/2018/03/30/usa-president-removes-rwanda-from-agoa/.(上網(wǎng)時間：2019年3月13日)卸任不久的博茨瓦納前總統(tǒng)卡馬(Ian Khama)據(jù)此公開批評：“特朗普是美國歷史上最壞的總統(tǒng)?！盵注]“Former Botswana President Feuds with Government over Trump,” VOA News, December 30, 2018.此外，特朗普政府延續(xù)冷戰(zhàn)時期要求非洲領(lǐng)導(dǎo)人在美國與社會主義陣營之間選邊站隊(duì)的做法，將美國發(fā)展援助模式與中國進(jìn)行涇渭分明的比較，甚至要求非洲國家在中、美之間進(jìn)行選擇。[注]Tremann, Cornelia, “The New US Africa Strategy Is Not about Africa. It’s about China,” https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/new-us-africa-strategy-not-about-africa-it-s-about-china.(上網(wǎng)時間：2018年12月22日)這與中國尊重非洲選擇自主發(fā)展道路的做法高低立見。這一切使得非洲人進(jìn)一步認(rèn)清了特朗普政府對非戰(zhàn)略的霸權(quán)主義和利己主義本質(zhì)，降低了非洲對美國支持的預(yù)期，進(jìn)而更加堅定地堅持自主發(fā)展道路。退一步說，即便有非洲國家非做選擇不可，有鑒于中非共同的殖民地或半殖民地歷史遭遇和工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展訴求，非洲大多數(shù)國家很大可能會選擇中國，屆時必將擴(kuò)大美國在非洲的權(quán)力真空、弱化美國影響非洲國家進(jìn)行治理改善的能力。[注]Cornelia Tremann, “The New U.S. Africa Strategy Is not About Africa. It’s About China,” December 29, 2018.因此，切實(shí)推進(jìn)中、美、非三方的發(fā)展合作無疑是一種共贏的選擇，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

第二，特朗普的非洲戰(zhàn)略使非洲在美國對外戰(zhàn)略中的地位更加邊緣化，將進(jìn)一步損害美非之間本已脆弱的互信。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，盡管特朗普政府迫于“競爭性壓力”，加大了與非洲國家在軍事、經(jīng)濟(jì)以及發(fā)展領(lǐng)域的合作，但是這種外部壓力驅(qū)動下的對非政策無助于非洲自身問題的解決，而且從深層次上動搖了非洲對美國的信任。在經(jīng)濟(jì)方面，特朗普政府強(qiáng)調(diào)貿(mào)易對等的原則其實(shí)是紙上談兵，美非間的貿(mào)易仍維持單一結(jié)構(gòu)。2017年，美國從AGOA非洲受益國的進(jìn)口總額達(dá)到138億美元，其中石油進(jìn)口占69%，產(chǎn)油國尼日利亞仍是美國在非洲的第一大貿(mào)易伙伴。[注]Office of the United States Trade Representative, African Growth and Opportunity Act (AGOA), https://ustr.gov/issue-areas/trade-development/preference-programs/african-growth-and-opportunity-act-agoa.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)。這是一個縮影，映射出AGOA面世17年來，非洲作為美國原料產(chǎn)地的貿(mào)易地位沒有根本變化。這也客觀上削弱了非洲對美國的依賴，促使非洲國家轉(zhuǎn)而發(fā)展自身工業(yè)、推進(jìn)本區(qū)域貿(mào)易。約翰內(nèi)斯堡高級研究所(JIAS)所長彼得·威爾認(rèn)為，“特朗普是一個保護(hù)主義者。他不會容忍(AGOA)條約的任何擴(kuò)展或延伸。這意味著非洲不應(yīng)該在發(fā)展中對美國期望值過高?！盵注]“With Trump, Africa Lives Uncertainty Times,” https://medium.com/atlantico-online/with-trump-africa-lives-uncertainty-times-14a63849df04.(上網(wǎng)時間：2019年3月13日)在安全方面，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略尤其是政策言論更使美失去非洲的信任。在“美國優(yōu)先”的指導(dǎo)思想下，2017年3月特朗普簽署“限穆令”，對來自六個中東非洲國家的公民進(jìn)入美國實(shí)行90天禁令。2018年年初，特朗普在一場內(nèi)部會議上將非洲國家稱為“糞坑國家”(shithole countries)，導(dǎo)致非洲國家“震驚和憤怒”，非洲54國駐聯(lián)合國大使集體要求特朗普“收回不當(dāng)言論并道歉”。[注]“African Countries Demand President Trump Apology over ‘Shitholes’ Slur,” https://news.sky.com/story/trump-in-excellent-health-after-physical-examination-says-doctor-11205380.(上網(wǎng)時間：2019年3月13日)隨后，特朗普又在國務(wù)卿蒂勒森赴非洲進(jìn)行“修復(fù)之旅”途中宣布將其解職。這些做法極大地傷害了非洲國家和人民的感情。美軍非洲司令部的總部之所以至今仍在德國斯圖加特，就是因?yàn)闆]有一個非洲國家愿意接納它的進(jìn)駐。在發(fā)展方面，特朗普政府以國家利益劃線，將70%以上的援助預(yù)算投到肯尼亞、尼日利亞等10個重點(diǎn)國別，而在非利益攸關(guān)領(lǐng)域則鼓勵非洲伙伴國承擔(dān)更多責(zé)任、撬動更多私人資金、推動其他國家擴(kuò)大援助規(guī)模。[注]Kevin J. Kelley, “Africa: Donald Trump’s Cuts in Aid to Africa Draws Hard Opposition,” https://allafrica.com/stories/201710140166.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月16日)特朗普政府強(qiáng)化援非附加政治條件的做法更是矮化了非洲自主發(fā)展和治理能力，令其寒心。美國皮尤研究中心的調(diào)查結(jié)果顯示，在南非、尼日利亞等非洲重點(diǎn)國家，40%以上的民眾認(rèn)為特朗普政府對其國家的發(fā)展造成了更大的消極影響。[注]Pew Research Center, “More People around the World See U.S. Power and Influence as A ‘Major Threat’ to Their Country,”http://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/02/14/more-people-around-the-world-see-u-s-power-and-influence-as-a-major-threat-to-their-country/.(上網(wǎng)時間：2019年3月6日)而對于特朗普政府特別關(guān)注的尼日利亞大選，根據(jù)獨(dú)立調(diào)查研究機(jī)構(gòu)“非洲晴雨表”(Afro barometer)的民調(diào)顯示，65%的民眾對美國支持的尼日利亞國家選舉委員會表示“一些”或“非?！辈恍湃巍注]Afro Barometer, “Nigerians Support Elections and Multiparty Competition but Mistrust Electoral Commission,” http://afrobarometer.org/sites/default/files/publications/Dépêches/ab_r7_dispatchno275_nigerian_views_on_elections.pdf .(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)非洲國家和人民對美國利用援助推進(jìn)“民主”的質(zhì)疑和不滿，由此可見一斑。

第三，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略削減多邊援助的做法將導(dǎo)致非洲在全球治理中的處境更加邊緣化。當(dāng)前，非洲國家的主權(quán)債務(wù)壓力加大、發(fā)達(dá)國家受金融危機(jī)影響而對非援助乏力、中國等新興大國又成為美國掣肘的對象，這一切使得國際多邊援助成為非洲最中立和穩(wěn)定的發(fā)展籌資來源。美國一直是國際多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)、地區(qū)發(fā)展銀行以及國際人道主義協(xié)調(diào)機(jī)制的最大出資方。特朗普政府則從雙邊角度看待非洲，強(qiáng)調(diào)退出“無效的”多邊援助行動，這意味著聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)、世界銀行和非洲開發(fā)銀行牽頭的發(fā)展籌資規(guī)模將縮水，全球治理在非洲發(fā)揮的作用將逐漸式微。[注]Salih Booker and Ari Rickman, “The Future Is African - and the United States Is Not Prepared,” https://www.washingtonpost.com/news/democracy-post/wp/2018/06/09/the-future-is-african-and-the-united-states-is-not-prepared/.(上網(wǎng)時間：2018年12月28日)這對于未來非洲的安全與穩(wěn)定非常不利。一方面，非傳統(tǒng)安全形勢更加嚴(yán)峻、應(yīng)對任務(wù)更加繁重。解決地區(qū)沖突、防控傳染病以及應(yīng)對氣候變化等都需要跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，全球治理發(fā)揮著不可替代的作用。特朗普政府在非洲的單邊主義做法對脆弱的非洲發(fā)展更是傷害，因而在非洲遭到廣泛批評。非洲主流媒體SLAT發(fā)表題為《特朗普正在把我們推入全球衛(wèi)生災(zāi)難的深淵》的文章稱，“通過拒絕支持經(jīng)過驗(yàn)證過的(援助)計劃以及密集發(fā)表的分裂言論，(特朗普)總統(tǒng)正在破壞我們新生的全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系……”特朗普的全球衛(wèi)生政策充分反映出了他的世界觀——重視白人生命勝于黑人生命。[注]“Trump Is Putting Us on Course for a Global Health Disaster,” https://slate.com/technology/2018/03/trump-is-undermining-global-health-collaboration.html.(上網(wǎng)時間：2019年3月10日)另一方面，非洲的人道主義災(zāi)難將持續(xù)下去并廣泛外溢。當(dāng)前，國際多邊協(xié)調(diào)在難民的糧食發(fā)放、醫(yī)療救援、心理創(chuàng)傷治愈以及就業(yè)技能提升等方面發(fā)揮著不可替代的作用，而特朗普政府對多邊援助的政治干預(yù)使國際人道主義救援受到遲滯或阻礙，因而遭到國際社會的譴責(zé)。例如，南蘇丹正遭遇非洲最大的難民危機(jī)并且嚴(yán)重資金不足，[注]Lisa Schlein, “$2.7 Billion Appeal Launched for South Sudanese Refugees,” VOA News, December 18, 2018.特朗普政府卻拒絕向“道德上破產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)的南蘇丹政府提供貸款或更多美國資源”。[注]White House, “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.”2018年12月，聯(lián)合國難民署(UNHCR)向國際社會發(fā)出呼吁，南蘇丹現(xiàn)有200多萬難民急需救助，目前還需要27億美元的援款。但是，以美國為代表的發(fā)達(dá)國家的援助承諾遲遲未能到位，以致UNHCR不得不大幅削減人道主義救援行動。[注]“South Sudan: UN Launches $2.7 Billion Appeal for Africa’s Biggest Refugee Crisis,” https://allafrica.com/stories/201812240268.html.(上網(wǎng)時間：2019年1月21日)

總而言之，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略只是一份框架性文件，具體實(shí)施措施的出臺有待美國國會、各州以及企業(yè)等利益相關(guān)方進(jìn)行反復(fù)的聽證討論。但是，該戰(zhàn)略已經(jīng)從大體上框定了未來美國在非洲的經(jīng)濟(jì)、政治、安全、發(fā)展援助諸方面的政策考慮，表達(dá)了特朗普政府時代美國的核心關(guān)切，同時給非洲帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，值得持續(xù)關(guān)注，需要學(xué)界跟蹤研究。這對于深入了解美國對外政策的理念和實(shí)踐走向，對于把握美非關(guān)系和加強(qiáng)美國與中、俄在非洲相關(guān)事務(wù)中的合作，對于推進(jìn)全球治理，無疑都會有重要的參考價值和啟示意義。○