論《美國-墨西哥-加拿大協定》背景、新變化及對中國的影響

2018年9月30日，美國與加拿大在最后期限前宣布，雙方就更新《北美自由貿易協定》達成一致意見。在此之前，美國與墨西哥已于8月24日達成了雙邊貿易協定。這就意味著美國與加拿大和墨西哥最終完成了《北美自由貿易協定》重新談判。2018年11月30日，美加墨三國領導人簽署了新的協定，這個協定被改名為《美國-墨西哥-加拿大協定》。雖然新協定保存了原《北美自由貿易協定》基本框架，同時又與《跨太平洋伙伴關系協定》有著聯系，但是該協定出現了一系列重大變化。這些新變化不僅將對美加墨三國的經濟前景產生直接影響，而且將對中美、中加和中墨的雙邊經貿關系造成連鎖反應。同時，新協定體現出特朗普政府最新貿易談判策略，必將會對美國即將與日本、歐盟和脫歐后的英國等經濟體進行的貿易談判，以至于對世界貿易組織的改革走向產生示范效應。

《美國-墨西哥-加拿大協定》產生的背景

《美國-墨西哥-加拿大協定》的初衷在于取代原有的《北美自由貿易協定》。在過去的二十余年間，《北美自由貿易協定》為美國、加拿大和墨西哥提供了彼此之間深化經濟合作的重要機制保障，從而對北美經濟一體化起到了無可估量的積極作用。但它對美國、加拿大和墨西哥各自所產生的影響有所區(qū)別。

一般認為，墨西哥是最大的受益方。自1994年以后，墨西哥在對區(qū)內貿易總量增長迅速的同時，其出口（主要對美國）增幅更快。同時，墨西哥吸引到大量來自美加兩國的投資。通過引進先進技術和管理經驗，墨西哥提高了勞動生產率，促進了經濟增長。當然也不可否認的是，墨西哥的民族工業(yè)、農業(yè)等領域也受到較大的沖擊，造成了貧富分化加劇和大量墨西哥人偷渡美國等社會問題。

對于加拿大而言，協定在整體上促進了對美墨兩國的貿易，并保持了對區(qū)內（主要是對美國）的貿易順差。而且，美國對加拿大的投資得以持續(xù)增長，促進了加拿大的經濟增長。協定對加拿大也造成了一些負面影響。在初期，加拿大不少中小企業(yè)難以生存，在制造業(yè)、農業(yè)等領域受到沖擊。同時，加拿大還出現了如貧富分化加大、環(huán)境污染等社會問題。

對于美國來說，因為其經濟規(guī)模遠超墨加兩國，所以《北美自由貿易協定》對美國經濟總體產生的影響有限。但在某些產業(yè)，如汽車、服裝、農產品等行業(yè)，協定對美國的影響較為顯著。自協定生效以來，美國對兩國出現了多年的貿易逆差。這也成為特朗普政府大力推動修改該協定的直接動因。在2016年美國總統(tǒng)競選期間，特朗普多次對協定猛烈抨擊。他認為該協定讓墨西哥和加拿大獲利更多，比如說美國大量的制造業(yè)就業(yè)機會流向墨西哥，造成了巨大的貿易逆差；特別是在汽車、紡織業(yè)、計算機零配件、電子零配件等制造業(yè)，對美國就業(yè)有負面影響。在特朗普就任總統(tǒng)后，美國強勢推動了協定的重新談判。

美國與墨西哥、加拿大在新協定中的利益博弈

在理論上，美國學者羅伯特·帕特南于1988年提出雙層博弈理論，即使用國際和國內雙層博弈框架來分析國際談判達成協議的過程。此次美加墨三國的新協定也可以從上述理論視角加以審視。事實上，從2017年4月北美三國開啟《北美自由貿易協定》重新談判到2018年9月30日最終達成新協定的過程中，我們可以看到美國與加拿大和墨西哥在國際和國內層面的利益博弈。新協定在歷經了一年多的艱苦拉鋸戰(zhàn)才得以達成。這既體現出美國與墨西哥和加拿大在國際層面的利益博弈，也反映出國內政治、國會黨派政治格局、工商業(yè)團體、企業(yè)及工會等利益集團等多種因素的影響。

美國在談判過程中占據了主導地位，這當然是由美國的實力地位所決定的。從最終成果來看，特朗普基本上如愿以償：美國在新協定中獲益最多。美國特別是在汽車為代表的制造業(yè)、中小型企業(yè)、乳制品和農業(yè)等領域取得重大勝利。相比較而言，墨西哥和加拿大因為對美國市場的過度依賴，在特朗普政府咄咄逼人的汽車關稅和鋼鋁產品關稅“大棒”威脅下，最終不得不步步退讓。根據美國貿易代表辦公室發(fā)布的成果清單，《美國-墨西哥-加拿大協定》通過改善包括汽車、卡車和其他產品的原產地規(guī)則，以及防止貨幣操縱等新規(guī)定，將為美國工人獲得更加公平的競爭環(huán)境；通過加強北美食品和農業(yè)的貿易現代化，將使美國農民、農場主和農業(yè)企業(yè)受益；通過對知識產權保護的新規(guī)定，將確保美國服務貿易的機會；通過數字貿易、反腐敗、良好監(jiān)管實踐等新章節(jié)，將確保中小企業(yè)受益。

最后需要指出的是，美國也做出了一定程度的讓步。特朗普政府在“日落條款”和爭端解決機制方面有所妥協。新協定的有效期為16年，每6年進行重新評估審查；新協定使得墨西哥的能源權益獲得了很大的保障；美加之間保留了投資爭端解決機制；新協定保留了對加拿大文化產業(yè)的豁免規(guī)定，以及對性別平等和原住民的規(guī)定；新協定雖保留了美國對進口汽車加征關稅威脅的能力，但是與此同時基本上豁免了對加、墨兩國的汽車關稅。

《美國-墨西哥-加拿大協定》的文本特點和新變化

《美國-墨西哥-加拿大協定》保留了《北美自由貿易協定》的基本框架，并且實際上借鑒了特朗普就任美國總統(tǒng)后馬上就退出的《跨太平洋伙伴關系協定》中多項章節(jié)和規(guī)定。

從整體的文本上來看，《美國-墨西哥-加拿大協定》的34個章節(jié)以及一些附加協議和官方信函，與《北美自由貿易協定》的22個章節(jié)和《跨太平洋伙伴關系協定》的30個章節(jié)以及它們的各自的一些附件和官方信函，在名稱和內容上具有高度類似性?！睹绹?墨西哥-加拿大協定》中的初始條款與一般定義、國民待遇與市場準入、農業(yè)、原產地規(guī)則、原產地程序、紡織品與服裝、海關管理與貿易便利化、承認墨西哥對碳氫化合物的所有權、衛(wèi)生和植物檢疫標準、貿易救濟、貿易技術堡壘、政府采購、投資、跨境服務貿易、商務人士臨時入境、金融服務、電信、知識產權、競爭政策、國有企業(yè)與指定壟斷企業(yè)、公布與實施、管理與機構條款、爭端解決、例外與一般規(guī)定、和最后條款等共25個章節(jié)，均能在原《北美自由貿易協定》找到相對應章節(jié)。《美國-墨西哥-加拿大協定》中的勞工、環(huán)境這兩個章節(jié)，在《北美自由貿易協定》也有相關附加協議。新協定中的部門附件、數字貿易、中小企業(yè)、競爭、反腐敗、良好監(jiān)管實踐、宏觀經濟政策與匯率事項等7個章節(jié)，在《北美自由貿易協定》中并無對應。但是《美國-墨西哥-加拿大協定》中的數字貿易、中小企業(yè)、競爭、反腐敗、良好監(jiān)管實踐等5個章節(jié)，在《跨太平洋伙伴關系協定》中均有相對應的章節(jié)及規(guī)定。

其中需要特別注意的新變化在于：

第一，《美國-墨西哥-加拿大協定》最新增加了第33章節(jié)的宏觀經濟政策與匯率事項：強調承諾執(zhí)行市場決定下的匯率政策，遵守國際貨幣基金組織的規(guī)定，避免通過匯率操縱以獲得不公平的競爭優(yōu)勢。新協定第12章的部門附件涉及關于美加墨三國在醫(yī)藥產品、醫(yī)療設備、化妝品、化學物質、信息通信技術、能源效率、酒精飲料和專有食品配方等產業(yè)領域的最新貿易和投資安排。

第二，新協定比《北美自由貿易協定》和《跨太平洋伙伴關系協定》采納了更為嚴格的知識產權保護規(guī)則，增加了專利和商標保護的時間限制，提高了對生物技術、金融服務甚至域名的保護，為生物制藥提供了全新的知識產權保護。新協定大幅提高了對知識產權保護的標準，特別是對商業(yè)秘密給予了有史以來最強有力的保護，包括防止國有企業(yè)在內侵犯商業(yè)秘密的知識產權行為。

第三，在數字貿易章節(jié)，新協定包含了當今針對數字貿易的最新標準。比如說，禁止將關稅和其他歧視性措施應用于電子分發(fā)的數字產品（電子書、視頻、音樂、軟件、游戲等）；確保數據能夠跨界傳送，并且最大限度地減少對數據存儲和處理的限制；確保供應商不受限制使用電子認證或電子簽名；確保可執(zhí)行的消費者保護；促進合作以應對網絡安全；促進政府公開數據的開放獲取；限制政府要求披露專有計算機源代碼和算法的能力，以更好地保護數字供應商的競爭力。

第四，在金融服務方面，包括開放金融服務市場和促進金融機構、投資者和金融機構投資以及跨境金融服務貿易的公平競爭環(huán)境的承諾；保留了金融監(jiān)管機構的自由裁量權，以確保金融穩(wěn)定；防止對金融服務機構歧視性待遇的核心義務，如國民待遇、最惠國待遇和市場準入；禁止本地數據存儲要求；強化透明義務以幫助金融機構更好地通過監(jiān)管制度；允許跨境轉移數據和更新市場準入義務。

第五，在勞工標準和環(huán)境保護方面，將勞工義務和環(huán)境保護納入協定的核心議題。在法律和實踐中采納和維護國際勞工組織規(guī)定的勞動權利，有效執(zhí)行勞動法；禁止進口由強迫勞動生產的貨物，確保勞工受到勞動法的保護；勞工章節(jié)包括有關于墨西哥工人在集體談判中代表權的附件，墨西哥承諾采取具體立法行動，規(guī)定有效承認集體談判的權利。環(huán)境章節(jié)包括更為全面可執(zhí)行的環(huán)境義務，打擊野生動物、木材和魚類走私活動，加強執(zhí)法網絡以制止這種販運；解決空氣質量和海洋垃圾等環(huán)境問題。

第六，新協定首次包括中小企業(yè)的專門章節(jié)，以及添加了支持中小企業(yè)的其他關鍵條款。另外，新協定在電信、國有企業(yè)、技術性貿易壁壘、監(jiān)管實踐、行政和出版、衛(wèi)生與植物檢疫、競爭力、政府采購等多個章節(jié)中，借鑒了《跨太平洋伙伴關系協定》，并進行了調整和更新。在保證邊境安全和控制非法移民的基礎上，美加墨三國還簡化了海關和物流程序，減少了特快運輸所需通關文件，并且在衛(wèi)生和植物檢疫措施、電信、海關和貿易便利化等方面，通過數字化、信息交流等手段，將進一步增進彼此貿易互通的便利化程度。

《美國-墨西哥-加拿大協定》對中國的影響

《美國-墨西哥-加拿大協定》大致保留了北美自由貿易區(qū)的原有格局，消除了先前特朗普威脅退出協定所引起的動蕩與不確定性，為北美地區(qū)的經濟發(fā)展起到了穩(wěn)定作用。當然需要指出，新協定的實施可能會對中國的對外經貿環(huán)境造成負面影響。

在出口貿易方面，新協定在第5、6章規(guī)定了更為嚴格的北美原產地規(guī)則，因此將會對中國在北美的出口貿易產生抑制作用。新協定通過增設北美產值含量的比例要求，從而將減少或阻止中國、越南等國廠商通過轉口貿易和代加工貿易進入北美市場。其中，新協定特別提高了汽車制造的原產地比例，規(guī)定貿易區(qū)內銷售的零關稅汽車零部件比例必須達到75%。該協定還要求汽車制造商至少70%的鋼鐵和鋁來自北美。這些新規(guī)則將對中國的汽車零部件、鋼鐵和鋁等產品在北美地區(qū)的轉口和代加工貿易造成負面影響。

《美國-墨西哥-加拿大協定》對中國的負面影響還體現于它對美國與日本、歐盟和脫歐后的英國等國家貿易談判產生的示范效應，以及對世界貿易組織改革的走向和全球貿易規(guī)則帶來的深遠影響。2018年是中美經貿關系面臨嚴峻考驗的一年。在此背景下，新協定中加入了一些明顯針對中國的專門條款。例如，新協定第32章第10款規(guī)定：協定中的任何簽約國如果計劃與“非市場經濟國家”展開貿易協定談判，必須在三個月前通知其他簽約國；任何簽約國在和“非市場經濟國家”簽訂貿易協定前，其他成員國亦可以審查貿易協定；而任何簽約國與“非市場經濟國家”簽署貿易協定，另外兩個國家可在6個月內自由退出，并自行達成雙邊貿易協定。這一專門條款被廣泛解讀為針對中國。

特別需要強調的是，雖然特朗普在就任之初就退出了《跨太平洋伙伴關系協定》，但是新協定與后者在戰(zhàn)略上有著相承聯系，甚至有所突破，體現出更多針對中國的特性?！睹绹?墨西哥-加拿大協定》不僅覆蓋了傳統(tǒng)貿易投資議題，吸收并更新了《跨太平洋伙伴關系協定》中關于電子商務、金融服務、國有企業(yè)、知識產權、競爭、環(huán)境保護和勞工標準等內容，還在協定核心章節(jié)及條款中，包含了不少明顯針對中國或者潛在排擠中國的相關規(guī)定。在政府采購章節(jié)（第13章），文件要求簽約國應保證政府采購信息的公開和透明，對供應商的限制性條件應盡可能地減少；還規(guī)定應由一個公正和公平的第三方對采購流程進行評估。在金融服務章節(jié)（第17章），新協定首次引入禁止本地數據存儲要求的條款。在數字貿易章節(jié)（第19章），新協定要求政府限制政府披露專有計算機源代碼和算法的能力，確保數據的跨境自由傳輸，最大限度減少數據存儲與處理地點的限制；確保應用于數字市場的消費者保護措施，包括隱私與未經同意的通訊。在國有企業(yè)章節(jié)（第22章），協定除了繼承了《跨太平洋伙伴關系協定》第17章國有企業(yè)涉及競爭中立的一系列規(guī)范以外，還在涉及商業(yè)秘密的條款中，專門針對國有企業(yè)進行了規(guī)定。在知識產權章節(jié)（第20章），新協定大幅度提高了對知識產權保護程度，其中包括了針對商業(yè)機密（包括國有企業(yè)）的行為制定了廣泛的保護措施。

可以說，《美國-墨西哥-加拿大協定》是特朗普政府對外貿易政策的最新標志性成果，有可能成為美國對外貿易談判的藍本。美國貿易代表萊特希澤指出，《美國-墨西哥-加拿大協定》有三根核心的支柱：公平貿易、保護數字貿易和知識產權、對國有企業(yè)和匯率操縱等不公平做法嚴加限制。新協定中新增加的第33章“宏觀經濟政策和匯率事務”，強調承諾執(zhí)行市場決定下的匯率政策，遵守國際貨幣基金組織的規(guī)定，避免通過匯率操縱以獲得不公平的競爭優(yōu)勢。

結語

總體而言，《美國-墨西哥-加拿大協定》將給中國的外部經濟環(huán)境帶來較多阻力和挑戰(zhàn)。因此，我方需要盡早謀劃應對策略，積極進行貿易、產業(yè)、金融政策的調整，同時在自由貿易協定談判等層面做好預案，以消除負面影響。第一，針對新協定實施后造成的影響，我們應該保持國家的戰(zhàn)略定力，從實現高質量發(fā)展、建構現代化經濟體系的戰(zhàn)略高度，全面深化改革開放。其中，特別是要利用外部壓力，緊抓倒逼國內改革的契機，提高本土企業(yè)的國際競爭力，從而實現中國經濟的結構轉型與動力轉換。第二，進一步推進我國的自由貿易協定戰(zhàn)略，積極應對全球化深入和新型區(qū)域經濟一體化高標準要求帶來的挑戰(zhàn)，防止以美國為首的西方國家形成針對中國的排他性貿易協定聯盟。第三，對于《美國-墨西哥-加拿大協定》中的“毒丸條款”等針對中國相關條款，中國要立場鮮明反對，盡力消除負面影響，以防止美國把相關條款復制到與其他國家的貿易協定談判中。