論經(jīng)驗理性的社會治理：基于政策試驗的中國實踐

政策試驗是一種新的社會治理模式，代表著經(jīng)驗理性的社會治理，與技術(shù)理性區(qū)別開來。技術(shù)理性倡導(dǎo)通過技術(shù)和方法來設(shè)計方案然后再執(zhí)行，所看重的是專業(yè)知識和技術(shù)模型，相反，政策試驗是在不斷探索不斷調(diào)適中形成政策，更關(guān)注人的常識與判斷力，強(qiáng)調(diào)感知和經(jīng)驗。隨著社會進(jìn)入高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段，技術(shù)理性更是力不從心，社會治理對經(jīng)驗理性的需求越來越多，以政策試驗的途徑來開展的社會治理將會越來越普及。

技術(shù)理性主導(dǎo)下的社會治理

工業(yè)社會將理性作為一切社會行動的首要準(zhǔn)則和最高目標(biāo)，并將工具理性與技術(shù)理性看成是同一種理性。工業(yè)社會形成了專注工具理性的理性主義，依靠科學(xué)和技術(shù)來提高工具理性并實現(xiàn)對自然界以及人類社會的治理。

技術(shù)理性倡導(dǎo)具有同一性的、普遍性的治理模式，推崇標(biāo)準(zhǔn)化的、常規(guī)性的政策過程。技術(shù)理性將治理過程中的方法和技術(shù)都統(tǒng)一規(guī)范起來，使得治理過程成為邏輯上具有明確因果關(guān)系的技術(shù)體系，并基于這一技術(shù)體系來分析和處理政策問題。這一治理過程通過抽象的符號將社會問題表現(xiàn)出來，進(jìn)而通過公式計算或者模型建構(gòu)進(jìn)行符號加工，得出最優(yōu)的結(jié)果作為治理方案。

技術(shù)理性在社會治理的運用中可以呈現(xiàn)出多重形式，但技術(shù)理性的治理都是采用分析性思維，無論是社會問題建構(gòu)還是政策方案設(shè)計都是在分析性思維中展開的。分析性思維的思路是通過分析和分解的方式，通過演繹然后歸納，先分解再綜合最后得出結(jié)論。分析性思維運用邏輯因果推理，采用抽象、概括、分類等方式來對事物加以處理，目的都是將各種問題都納入到同一種思維方式中。這種統(tǒng)一的分析性思維就是在科學(xué)框架下進(jìn)行分析，分析性思維體現(xiàn)了“以不變應(yīng)萬變”的思路。

技術(shù)理性主導(dǎo)的社會治理試圖用用現(xiàn)代科學(xué)框架和技術(shù)方法來剪裁社會問題，使得社會管理更加高效和便捷。為了世界變得清晰和簡單，達(dá)到易于分析的目的，技術(shù)理性主導(dǎo)下的社會治理只關(guān)注那些可以被納入既定的技術(shù)分析框架的因素，其他的則被視為“干擾因素”進(jìn)而被消除。通過這幾種方法，社會問題往往得到重新定義和界定，使其以適合科學(xué)分析的面貌展現(xiàn)出來，更加條理性也更為有序。

科學(xué)被當(dāng)成了看待世界和認(rèn)識世界的唯一路徑?？茖W(xué)越是發(fā)展，人們越是依賴于科學(xué)做出決策，甚至試圖通過科學(xué)方法來解決所有的問題。在社會科學(xué)化的進(jìn)程中，政策過程也走上了科學(xué)化的道路。20世紀(jì)60年代，美國開展了以政策分析為主導(dǎo)的政策科學(xué)運動，并通過政策科學(xué)運動進(jìn)一步推動了技術(shù)理性在各層級、各領(lǐng)域政策制定中的應(yīng)用。政策過程建立起了對理性化的衷情，確立了理性決策模式。

技術(shù)理性崇尚技術(shù)和工具，將技術(shù)理性和理性知識視為是高一等的更為科學(xué)的方法。這樣，掌握了科學(xué)方法和技術(shù)的專家就被置于社會治理的中心位置，社會治理形成了由技術(shù)專家所主導(dǎo)的自上而下的模式。技術(shù)理性的治理必然帶來技術(shù)專家與普通大眾、精英與公眾之間的分離與對立，治理格局是封閉的、相對穩(wěn)定的。

在單向度的社會中，科學(xué)和技術(shù)的治理只會進(jìn)一步維護(hù)這種線性模式，政策過程呈現(xiàn)出自上而下的流向，社會治理整體上表現(xiàn)出控制導(dǎo)向，所謂的確定性的獲得最終是通過管理和控制的路徑。在理性主義看來，控制是為了達(dá)到組織目標(biāo)而采用的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的手段，因此組織的控制和安排是理性的也是應(yīng)當(dāng)被接受的。也就是說，為了達(dá)到有序和高效的目的，通過技術(shù)來實現(xiàn)的控制是合理的。

科學(xué)的發(fā)展使得人變得格外自信，反過來愈益追求科學(xué)化和技術(shù)化，并依賴技術(shù)專家開展社會治理，甚至生發(fā)出了通過技術(shù)專家來對社會做出完美設(shè)計和全新規(guī)劃的想法。最終，整個社會治理以技術(shù)專家為中心，并基于“中心-邊緣”的不平等關(guān)系和結(jié)構(gòu)來展開。具體來看，基層治理依賴于上級的規(guī)劃，社會發(fā)展依賴于政府的設(shè)計，社會問題依賴于專家的界定，公眾依賴于精英來做出決策，整個治理體系中邊緣依附中心，中心控制邊緣。

技術(shù)理性導(dǎo)向的社會治理追求治理中“唯一最佳方法”，這是一種理性主義思維的演化?！拔ㄒ蛔罴逊椒ā斌w現(xiàn)出了人們對于技術(shù)和工具的一種信念，人們愿意相信理性主義決策模式的存在以及其理想化結(jié)果，并在現(xiàn)實中用科學(xué)工具壓制其他方法，用技術(shù)理性排斥了理性的其他內(nèi)涵，完全斬斷了通過科學(xué)之外的其他方法來進(jìn)行社會治理的可能。這樣，社會治理被捆綁在技術(shù)和工具的路徑上，社會治理越來越依靠技術(shù)和科學(xué)，同時也越來越受制于技術(shù)和科學(xué)。

轉(zhuǎn)向經(jīng)驗理性的社會治理

事實上，完全的技術(shù)理性只是自然科學(xué)研究中的一種假設(shè)，任何社會治理都是在社會大環(huán)境中進(jìn)行的，無法被還原成一個技術(shù)或者科學(xué)的真空實驗室，因而是不可能實現(xiàn)完全的技術(shù)理性的治理的。進(jìn)一步說，技術(shù)不是靜態(tài)的，不是一種完成狀態(tài)，因此技術(shù)理性的實現(xiàn)與否不具有既定的標(biāo)準(zhǔn)，所謂技術(shù)理性的治理只是表示社會治理受到技術(shù)理性的主導(dǎo)。技術(shù)理性給人們帶來了創(chuàng)建全新社會秩序的信心，并在科學(xué)技術(shù)的發(fā)展中增強(qiáng)了可操作性和可行性，但是，社會秩序不能完全由理性設(shè)計出來，或者說，人的理性所建構(gòu)出來的并非就是正常的社會秩序。理性主義對于治理過程中的技術(shù)理性過于自信了。

早在技術(shù)理性如日中天之時，西蒙就對技術(shù)理性的全面理性假設(shè)提出質(zhì)疑，認(rèn)為人不是具有完全理性的經(jīng)濟(jì)人，也不是完全非理性的，而是具有有限理性的行政人。人在有限理性的狀態(tài)下無法開展完全理性的決策，因此西蒙提出了滿意決策模式。林德布洛姆基于美國多元主義的政治現(xiàn)實，將決策模式從技術(shù)理性的框架下拉開，認(rèn)為決策過程中實際上更多地具有政治內(nèi)涵，決策過程所走的是漸進(jìn)調(diào)適的路徑。在林德布洛姆看來，政策分析的缺陷包括易誤性、價值沖突與時間和成本問題。大部分政策并不具有分析特性，解決問題不可回避政治因素，不能完全依賴于技術(shù)分析。

美國整體上可歸之為技術(shù)專家治國的治理模式。國家治理依靠工具和技術(shù)來解決社會問題，將所有問題納入到科學(xué)框架和思維之內(nèi)，應(yīng)用分析性思維來進(jìn)行認(rèn)知和處理，并從技術(shù)理性中獲得合法性。從治理結(jié)構(gòu)上看，技術(shù)理性主導(dǎo)下的國家治理必然是自上而下的單向度流程，治理以技術(shù)專家為中心，治理過程中布滿了理性化的設(shè)計和完美的建構(gòu)，追求效率與進(jìn)步，追求完善的程序和制度，以獲得合理有序的社會秩序。

當(dāng)人類社會進(jìn)入到全球化、后工業(yè)化歷史進(jìn)程中，社會具有了高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征，對技術(shù)理性的治理提出了挑戰(zhàn)。技術(shù)理性的治理依賴于一般性規(guī)律的總結(jié)和應(yīng)用，依賴于統(tǒng)一的模式和規(guī)范，并通過科學(xué)工具和技術(shù)來維持一個整齊劃一的社會結(jié)構(gòu)，從中獲得社會秩序，但是在高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會條件下，整齊劃一恰恰是對社會秩序的最大的破壞，或者說，社會秩序無法從整齊劃一中生成出來了。技術(shù)理性主導(dǎo)下的社會治理局限在科學(xué)和工具理性的單一視角中，受制于自上而下的單向度的控制體系，但高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會問題恰恰是無法通過這種線性思維來加以分析的，也是無法通過工具理性來加以解決的。程序上合理的管理和控制都受到挑戰(zhàn)，科學(xué)的模式受到質(zhì)疑。這時，社會治理轉(zhuǎn)向經(jīng)驗理性尋求出路。

經(jīng)驗理性不同于技術(shù)理性。技術(shù)理性基于客觀事物存在這一前提，運用科學(xué)的路徑來揭示這些客觀事實并且找出內(nèi)在規(guī)律；而經(jīng)驗理性否認(rèn)客觀存在的假設(shè)，認(rèn)為所謂的“客觀”都是人的主觀建構(gòu)出來的。技術(shù)理性與實證主義方法聯(lián)系在一起；經(jīng)驗理性否定實證主義方法的唯一正確性，否定固定框架的思路和方法。技術(shù)理性強(qiáng)調(diào)一般性的、抽象的規(guī)律和知識體系，通過抽象去管理具體；經(jīng)驗理性則重視具體的、差異化的想法和感知，否定抽象與具體之間的截然劃分和高下之別。工具理性排斥價值理性，排斥人的常識、感知和經(jīng)驗等屬于經(jīng)驗理性的因素，而經(jīng)驗理性卻正是社會治理迫切需要的。

經(jīng)驗理性的治理不追求完全理性的決策制定以及同一性的治理模式，而是考慮更具有適應(yīng)性的、靈活性的治理方式。經(jīng)驗理性往往并不局限于科學(xué)的邏輯和政策分析，否定抽象的一般性的規(guī)律的尋求，而是大量運用了想象、自主判斷、常識、直覺等各種方法，在具體場景中尋求具體的解決之道。經(jīng)驗理性往往并不是通過正規(guī)的學(xué)習(xí)渠道習(xí)得的，而是通過具體的感知、回憶、想象、積累等方式獲得的。經(jīng)驗理性不提倡一般性規(guī)律的總結(jié)歸納，不強(qiáng)調(diào)抽象的理論和技術(shù)，而是重視具體的、差異性的問題處理，通過具體行動在現(xiàn)實背景下建構(gòu)出真實的社會問題，同時放棄一切限制具體行動開展的規(guī)則、條文、框框和思路，依據(jù)現(xiàn)實經(jīng)驗開展具體的有針對性的社會治理。

經(jīng)驗理性包容差異和多元，經(jīng)驗理性的治理是打破了單一中心的治理結(jié)構(gòu)，也破除了科學(xué)的神話和專家的權(quán)威，政策過程是在多元主體的合作互動中完成。從治理結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)驗理性否定專家的權(quán)威性，否定話語和觀點的權(quán)威性假設(shè)，而是重視多元主體的互動與相互建構(gòu)。政策過程靈活地開展，政策主體不再固定也不再劃出邊界，整個社會治理的重心不斷下移，去中心化和治理生活化趨勢生成。

經(jīng)驗理性的治理通常被認(rèn)為是低技術(shù)、低成本，而且經(jīng)驗易于推廣，是一種快速高效的政策形成路徑，適合處理高度復(fù)雜性的社會問題。在高度復(fù)雜性與高度不確定性的條件下，要聚合成一致的觀點難度越來越大，也就是具有統(tǒng)一性和普適性的政策往往形成成本太高，而且還無法做到精準(zhǔn)和適宜，這就意味著從“面”到“點”的治理幾乎是不可能了。經(jīng)驗理性可以對社會問題做出快速而靈活的應(yīng)對。尤其是在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展中，經(jīng)驗理性的政策形成有了技術(shù)支撐從而可以解決時間和渠道方面的限制，多元主體可以隨時進(jìn)行互動和交流，從而從多方面、多角度來形成合力。

經(jīng)驗理性的社會治理并不完全否定技術(shù)導(dǎo)向的社會治理，經(jīng)驗理性也包含技術(shù)理性的內(nèi)容，但經(jīng)驗理性更加包容、內(nèi)涵也更為豐富，經(jīng)驗理性將之前被劃分為非理性的因素也給予了同等的重視。因此，社會治理向經(jīng)驗理性的轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)上是一種更加靈活的、更加無定形的治理，所形成的是一個更加開放、更為非程式化的治理體系。經(jīng)驗理性的社會治理更適合處理靈活性的、高度不確定性的社會問題，而技術(shù)理性的社會治理更適合于程序化的、常規(guī)性的社會問題。在人類社會走向全球化、后工業(yè)化的歷史階段，經(jīng)驗理性將受到關(guān)注，進(jìn)而形成一個更加包容的治理體系，導(dǎo)向合作治理的方向。

政策試驗：經(jīng)驗理性治理的中國實踐

在我國早有經(jīng)驗理性的治理實踐，主要體現(xiàn)在政策試驗中。德國學(xué)者韓博天看到，西方的法治國家強(qiáng)調(diào)遵循“依法執(zhí)政”的原則，也就是先有法律，再進(jìn)行實施。雖然西方民主國家在立法之前會通過各種民意搜集來考慮社會對政策可能的影響，并進(jìn)行協(xié)商審議，但是國家治理仍然是以立法為中心，而不是通過立法的途徑來完善新政策。美國這樣一個相對松散的聯(lián)邦制國家，也是在頒布法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上來開展政策創(chuàng)新，很少有不經(jīng)過立法就開展的政策試驗。而中國是以試驗為基礎(chǔ)的政策制定過程，首先是開展政策試驗和創(chuàng)新，之后才起草正式的法律條文或規(guī)章。這樣看來，在立法之前先對新政策進(jìn)行不加約束的試驗，成為了中國治理的一大特色，在中國政策制定中起到了決定性的作用。

政策試驗遵循“摸著石頭過河”的邏輯，經(jīng)常是在沒有明確目標(biāo)的情況下走一步說一步，在實踐中逐步積累經(jīng)驗后形成示范繼而推廣，這就是通過“政策試驗”來開展社會治理的路徑。政策試驗是“有遠(yuǎn)見的反復(fù)試驗”（foresighted tinkering），政策試驗在探索中尋找正確的方案，一步一步進(jìn)行調(diào)整最終推廣，帶有經(jīng)驗性、臨時性、探索性的色彩，而不以確定性的實現(xiàn)為目標(biāo)。

面對各種復(fù)雜的局面和不確定的環(huán)境，決策者、政策研究者和專家都只具有有限理性，因此需要通過學(xué)習(xí)來提高適應(yīng)能力。決策者可以利用各種實踐和實驗進(jìn)行學(xué)習(xí)，調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具來回應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境。只有通過學(xué)習(xí)和實踐，政策才能適應(yīng)不確定的社會條件，而學(xué)習(xí)和實踐的過程就是政策試驗的過程。在復(fù)雜的社會條件下需要適應(yīng)能力，適應(yīng)能力的基礎(chǔ)是學(xué)習(xí)能力，學(xué)習(xí)能力正是韓博天所說的“中央主導(dǎo)的政策試驗”所能覆蓋的，而學(xué)習(xí)和適應(yīng)就是政策試驗的表現(xiàn)。如果把自上而下的理性設(shè)計的政策過程稱之為技術(shù)理性的路徑，那么政策試驗在學(xué)習(xí)和模仿中實現(xiàn)政策擴(kuò)散，這反映了一種不同于技術(shù)理性的經(jīng)驗理性，形成了一種新的政策模式。

從政策形成機(jī)制來看，政策試驗代表著一種與西方設(shè)計主義完全不同的政策模式，表現(xiàn)為以下幾個方面的特征：

第一，政策試驗是由地方政府來開展的。無論從整體上將中國改革歸為自上而下的設(shè)計還是自下而上的推動，就具體的政策試驗的承擔(dān)主體來看，無一例外都是地方政府。地方政府尤其是基層政府在與社會之間的互動中形成經(jīng)驗，然后推廣或者上升到一個更高層面的政策；

第二，政策試驗是在央地關(guān)系的制度框架中發(fā)生，是在多元主體的互動和博弈中出現(xiàn)，因此，政策試驗不是純粹的理性知識和技術(shù)運用的產(chǎn)物；

第三，政策試驗大多數(shù)情況下都是在改革目標(biāo)不甚明確的情況下，通過試驗來摸索著前進(jìn)。這不同于理性主義模型中所運用的先行設(shè)計繼而執(zhí)行的路徑，弱化了技術(shù)和理性知識的作用和功能，而是強(qiáng)調(diào)實際經(jīng)驗的積累和總結(jié)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有情境和歷史背景的作用，強(qiáng)調(diào)政策問題的具體處理。

政策試驗體現(xiàn)出了一種完全不同的理性，通過政策試驗來開展的治理無法被歸為工具理性的范疇，其所代表的是經(jīng)驗理性，是來自于現(xiàn)實經(jīng)驗和實際行動的治理。經(jīng)驗理性的概念是一個完整的理性概念的應(yīng)有之義，在工業(yè)社會凸顯工具理性時被忽視了，甚至是被有意忽略了，政策試驗則推動經(jīng)驗理性重回理性的概念，也為社會治理提供了一種新的路徑。正是以政策試驗為開端，技術(shù)理性的社會治理將會轉(zhuǎn)向經(jīng)驗理性的社會治理。