從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我親歷的改革政策制定過程

親歷者

李鐵 國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事會理事長、中心首席經(jīng)濟學家，多次參與國家有關城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定。

1992年，著名農(nóng)村問題專家杜潤生與中國國土經(jīng)濟學會在新華社組織召開了一個關于小城鎮(zhèn)發(fā)展的座談會。座談會上提出并討論了小城鎮(zhèn)發(fā)展的問題：比如是不是應該走農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路來解決農(nóng)村問題？中國的小城鎮(zhèn)發(fā)展是不是應該有其獨特的發(fā)展路徑？

當時國務院有關部門都派代表參加了這個座談會。我作為國家體改委農(nóng)村司的官員也參加了這次會議?？梢哉f，這次座談會非常重要，促進了國家體改委在農(nóng)村工作研究上的思路轉(zhuǎn)變。當時國家體改委更多還是注重宏觀層面上的經(jīng)濟體制改革，例如國企改革、城市綜合改革、流通體制改革等。對于農(nóng)村的關注度明顯不夠，涉及到城鄉(xiāng)關系重大制度問題等仍是研究和政策制定的禁區(qū)，如戶籍管理體制的改革。

當時的國務院領導同志認為，戶籍管理體制改革會影響到大量的農(nóng)村人口進入城市，擔心引發(fā)兩個問題：一是農(nóng)產(chǎn)品供應是否能夠保障供給，會不會影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展;另一個是擔心農(nóng)村搞小城鎮(zhèn)會到處蓋房子，侵占耕地。已經(jīng)出現(xiàn)的“村村點火、處處冒煙”對農(nóng)業(yè)也產(chǎn)生了一些所謂的負面影響。當時的小城鎮(zhèn)發(fā)展確實已經(jīng)形成了一定的規(guī)模。比如廣東、浙江、福建、山東、江蘇，這5個省70%的產(chǎn)值是在縣以下創(chuàng)造的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民可以帶口糧進鎮(zhèn)，促進了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)成為當時中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化非常重要的特色。

1993年，在農(nóng)村司領導的支持下，我向當時的國家體改委馬凱副主任報了6個課題，包括土地、稅費改革、農(nóng)產(chǎn)品流通、小城鎮(zhèn)等，結(jié)果他就在小城鎮(zhèn)課題上畫了一個圈兒。之后，在馬凱副主任的支持并親自協(xié)調(diào)下，推動了以國家體改委為主導的小城鎮(zhèn)綜合改革工作。

“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”

1995年，國家體改委等11個部委聯(lián)合頒布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》，這個文件是針對當時農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的形勢，怎樣深化農(nóng)村改革、推進城鎮(zhèn)化而提出的。

我記得當年馬凱同志在主持討論小城鎮(zhèn)問題時提出了“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”的觀點，這也是當時國家體改委推進小城鎮(zhèn)發(fā)展非常重要的出發(fā)點。當時我們城鎮(zhèn)化率很低，只有26%，全國12億人口，如果70%～80%的人都在農(nóng)村，人均一畝多地，一戶平均五六畝地，年收入才幾千元，無法解決農(nóng)民致富，更談不上促進農(nóng)村發(fā)展。根據(jù)全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，馬凱同志提出，只有把農(nóng)民從土地上徹底轉(zhuǎn)移出去，才能從根本上解決農(nóng)村的發(fā)展問題。

通過建設小城鎮(zhèn)，吸引農(nóng)民進入，發(fā)展中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這是當時比較符合現(xiàn)實的通過小城鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，進而推進城鎮(zhèn)化的一條思路。

在城鄉(xiāng)矛盾并不是特別突出的小城鎮(zhèn)推進城鎮(zhèn)化，改革的風險較小，一些問題可能容易松動?！缎〕擎?zhèn)綜合改革試點指導意見》確實在這些方面取得了根本性突破。當時我們在全國選擇了57個試點鎮(zhèn)，進行了涉及戶籍、土地，特別是行政管理體制中的機構設置等方面的改革。

城鎮(zhèn)化改革視角從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市

1998年，黨的十五屆三中全會公報上第一次提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，城鎮(zhèn)化改革開始逐步突破。

同一年，由于機構改革，國家體改委與國務院特區(qū)辦合并成立國務院體改辦，原來的16個司、局變成6個司、局，農(nóng)村司被撤銷了，成立了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心。我從主持農(nóng)村司工作的副司長轉(zhuǎn)成了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，組建了一個團隊，專門從事小城鎮(zhèn)、農(nóng)村政策和城鎮(zhèn)化政策研究，并繼續(xù)推動小城鎮(zhèn)綜合改革試點工作。

“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”提出之后，按照中央領導要求，當時國務院副秘書長馬凱和中財辦副主任段應碧把起草《中共中央國務院關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（下稱“《意見》”）的任務交給了國務院體改辦。經(jīng)過一年的充分醞釀和討論以及起草工作，《意見》最后以中共中央國務院2000年11號文件頒發(fā)。

《意見》提出的很多改革措施，雖然在當時的認識上還有較大的分歧，還要與相關部門協(xié)調(diào)之后有妥協(xié)，但是對后來的涉及城鎮(zhèn)化改革政策的制定都產(chǎn)生了積極的影響并有著明顯的效果。比如《意見》里明確提出縣級市以下進行戶籍管理制度改革，放開農(nóng)民進城的戶口管理制度限制。

由于在中央領導層面對城鎮(zhèn)化問題認識上取得了共識，黨的十六大第一次把城鎮(zhèn)化問題寫進了報告，那一段的標題是“繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程”，把城鎮(zhèn)化問題和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮、發(fā)展，以及農(nóng)村改革連在一起。

隨著時間的演變，我們的認識也在逐漸深化，感覺到從農(nóng)村的角度去談小城鎮(zhèn)，實際上對政策作用的影響有限。只有從城市發(fā)展的角度去談城鎮(zhèn)化問題，談農(nóng)民進城給城市帶來的活力問題，從城市的公共服務和市場化服務問題出發(fā)，才有可能得到城市政府的支持。所以我們后來也在逐步調(diào)整關于城鎮(zhèn)化政策的研究角度，深入到城市的視角看待城鎮(zhèn)化問題，看待農(nóng)民進城問題。

我們直接參與甚至是牽頭起草的另一個文件是關于農(nóng)民工的，即2003年《國務院辦公廳關于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》。這個文件對中國整個城鎮(zhèn)化的進程來說，又是一個里程碑式的文件。這個文件里面明確提出了農(nóng)民工在城市中應該享受和城里人同等的公共服務待遇，而且很多歷史遺留的關于對農(nóng)民工包括所有外來人口受歧視的問題在這個文件里基本都得到解決。

推動新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化真正進入中央政策的主渠道是在2012年，當年中央提出“通過新型城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需”。我們?nèi)虆⑴c了推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程，例如城鎮(zhèn)化規(guī)劃的起草和編制，改革思路的提出，以及后來的試點指導和相關的國際合作。

相對于過去幾十年的進展，戶籍管理制度改革已經(jīng)在中西部地區(qū)和三四線城市取得了較大的進展。我們在中部地區(qū)省份調(diào)查時，當?shù)卣榻B，現(xiàn)在不是讓不讓農(nóng)民進城的問題，而是農(nóng)民想不想進城落戶的問題。當然，在人口流入地區(qū)和超大城市，對戶籍的管理反而更加嚴格了。所以，全面放開戶籍管理已經(jīng)涉及到更深層次的利益結(jié)構調(diào)整。

透過今天城鎮(zhèn)化的進程，可以看到我們當年在其中的心血和付出。涉及城鎮(zhèn)化的改革，涉及到城鄉(xiāng)要素流通的改革，涉及到一些農(nóng)村領域的改革，發(fā)端于國家體改委，最終也成為中央的重要戰(zhàn)略決策。

現(xiàn)在在中美貿(mào)易關系影響下，我們的經(jīng)濟發(fā)展又面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。尋找新的方法，如何深化改革，還有很多問題需要解決。城鎮(zhèn)化的道路依然漫長，并非短時間就可以實現(xiàn)，所以我們的工作仍任重而道遠。

編輯：陳棟棟? chendongdong@ceweekly.cn? ? 美編：孟凡婷