我國(guó)民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新
——以委屬民族高校為例

廖萌 武漢工程大學(xué) 湖北武漢 430205

我國(guó)目前有6所國(guó)家民委直屬的民族高等院校，與普通高校相比，委屬民族高校的政治地位、培養(yǎng)任務(wù)及服務(wù)職能都有其特殊性，這就決定了民族高校的管理也更復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單照搬部屬高校的管理模式，委屬民族高校的管理，要?jiǎng)?chuàng)新其領(lǐng)導(dǎo)體制：外部領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該擺脫“治?！笔且粋€(gè)縱向管理的尷尬局面，“治?！笔且粋€(gè)領(lǐng)土管理；其內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體系需要克服外部領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，以維護(hù)普通大學(xué)的共性。

一、民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制概述

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制與管理體制

領(lǐng)導(dǎo)不同于管理，領(lǐng)導(dǎo)體制不等于管理體制。我國(guó)高校存在著領(lǐng)導(dǎo)體制與管理體制不分的狀況，事實(shí)上，學(xué)者們也很少區(qū)分。體制簡(jiǎn)單來(lái)理解就是組織機(jī)構(gòu)和組織運(yùn)行的規(guī)范的統(tǒng)一，比較廣泛被接受的定義是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度。領(lǐng)導(dǎo)體系和管理體系都屬于組織體系的一部分。領(lǐng)導(dǎo)體系是相對(duì)獨(dú)立的決策、指揮、監(jiān)督和其他領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)組織系統(tǒng)的具體體系或體系；管理系統(tǒng)是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。兩者之間的關(guān)系是管理系統(tǒng)范圍更廣，它包含領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)是高級(jí)的管理系統(tǒng)。主要區(qū)別在于領(lǐng)導(dǎo)體制更強(qiáng)調(diào)基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限劃分的各種領(lǐng)導(dǎo)體系和制度，管理體制強(qiáng)調(diào)組織體系宏觀運(yùn)作的程序控制規(guī)范。表現(xiàn)為規(guī)范的內(nèi)容不同，調(diào)整的關(guān)系不同，權(quán)力主體不同，以及保障的權(quán)力和采用的決策方式不同。

（二）高校領(lǐng)導(dǎo)體制

我國(guó)現(xiàn)行的普通高校的領(lǐng)導(dǎo)體制是政府主導(dǎo)型的領(lǐng)導(dǎo)體制，可從高校內(nèi)外兩個(gè)層面來(lái)看：從外部看，教育部和地方教育部門(mén)代表政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理各大學(xué)，各自行使權(quán)力并承擔(dān)責(zé)任。外部領(lǐng)導(dǎo)體制主要解決了國(guó)家黨執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分配和高?；具\(yùn)作模式的問(wèn)題，即黨、政府與大學(xué)的關(guān)系，它是高等教育行政領(lǐng)導(dǎo)體制的核心和方向；從內(nèi)部來(lái)看，內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是學(xué)校在獲得學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)之后對(duì)自身層面的內(nèi)部制度安排和設(shè)計(jì)，它解決了大學(xué)內(nèi)部，學(xué)術(shù)界和行政界之間黨和政府之間的權(quán)利分配和基本運(yùn)作。

委屬民族院校是我國(guó)高等教育系統(tǒng)中的特殊群體。從外部教育領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)看，委屬民族院校主管部門(mén)為國(guó)家民委，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和運(yùn)作模式同普通高校有差異，從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)看，雖然同普通高校一樣施行實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但因受歷史慣性、民族政策、外部領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，內(nèi)部權(quán)力分配及組織構(gòu)成制度安排也與普通高校有所不同。

二、委屬民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀

（一）外部領(lǐng)導(dǎo)體制現(xiàn)狀

與教育部下屬的機(jī)構(gòu)相比，高等教育管理系統(tǒng)實(shí)行了中央和地方的管理制度。委屬民族院校外部領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)更復(fù)雜，社會(huì)對(duì)其的影響和監(jiān)督也有限。具體來(lái)說(shuō)，它有以下特點(diǎn)：

1.受?chē)?guó)家民委的直接管理

國(guó)家民委設(shè)置教育科技司，直接負(fù)責(zé)和管理民族院校，相對(duì)于普通高校，民族院校更類(lèi)似于一個(gè)行政單位，政府與民族院校校之間的更多的體現(xiàn)為控制與被控制，指揮與服從，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制壓制了民族院校的辦學(xué)自主權(quán)，高校職能發(fā)揮受到重重限制，資源的配置沒(méi)有達(dá)到最大化利用。

2.受多重領(lǐng)導(dǎo)的制約

部屬院校只有一個(gè)教育主管部門(mén)——教育部，地方高校有兩個(gè)主管部門(mén)——教育部和省級(jí)政府教育主管部門(mén)，委屬民族高校則至少受三重領(lǐng)導(dǎo)——國(guó)家民委、教育部、省級(jí)政府教育主管部門(mén)，國(guó)家民委擁有對(duì)民族院校的人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、資源配置權(quán)，教育部則對(duì)其教育、教學(xué)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，省級(jí)政府教育廳對(duì)其專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模、質(zhì)量評(píng)估、教師職稱(chēng)評(píng)定也擁有統(tǒng)籌權(quán)。從理論上講，國(guó)家建立民族院校的行政管理，實(shí)行縱向管理，以強(qiáng)調(diào)人事維護(hù)和財(cái)務(wù)獨(dú)立。它將擺脫地方政府的干預(yù)，加強(qiáng)民族院校的獨(dú)立性，更好地促進(jìn)民族高校的發(fā)展。民族院校本應(yīng)該享受部署院校垂直管理的便捷，然而實(shí)際上在其主要功能教育教學(xué)上卻淪為屬地管理，甚至在教師職稱(chēng)晉升機(jī)會(huì)方面，省級(jí)教育主管部門(mén)照顧更多的是省屬高校，委屬民族院校只能淪為“替補(bǔ)”。多重的領(lǐng)導(dǎo)意味著更多的行政約束與行政干預(yù)，也意味“找不到北”和運(yùn)行效率的降低。

3.受到社會(huì)組織影響和監(jiān)督有限

社會(huì)組織作為政府與大學(xué)之間的第三方力量，它可以承擔(dān)高等教育的決策咨詢(xún)、大學(xué)撥款、質(zhì)量評(píng)估和信息服務(wù)等不同智能，它的出現(xiàn)在一方面協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)了高等教育管理的宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，另一方面也履行著對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)督的職能，從當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，社會(huì)中介組織和其他利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)的影響也越來(lái)越大，它的發(fā)展壯大無(wú)疑對(duì)高校健康運(yùn)行起著積極作用。民族院校作為少數(shù)有代表性的高校，其本身就獲得了一層“有色玻璃”。民族院校在作為樣本的代表性以及它作為研究對(duì)象的便捷性上都不容易進(jìn)入社會(huì)組織和其他利益相關(guān)者關(guān)注范圍。

（二）內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀

從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的角度看，國(guó)家高校與普通高校一樣，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行主體責(zé)任制。目前高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制主要由三部分組成：一是黨委制度，包括黨委，常委會(huì)及各職能部門(mén)，二是行政系統(tǒng)，包括學(xué)校委員會(huì)及其各職能部門(mén)。第三是學(xué)術(shù)體系，包括學(xué)術(shù)委員會(huì)，學(xué)位委員會(huì)和教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)。從領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)來(lái)看，有的高校分為校、院兩級(jí)，也有的高校分為校、院、系三級(jí)。從權(quán)利結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，它一般分為四種類(lèi)型：政治權(quán)利，行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)利。政治權(quán)利占據(jù)核心地位，行政權(quán)力起主導(dǎo)作用，學(xué)術(shù)權(quán)力起次要作用，民主權(quán)利發(fā)揮輔助作用。民族院校擁有與普通高校的相同的治理主體，但是其權(quán)力大小所占比重有很大的不同。

1.政治和政黨權(quán)利的主導(dǎo)地位更為突出。

青年學(xué)生思維活躍，接受新事物的能力強(qiáng)，充滿激情和理想，但是看問(wèn)題比較片面，同時(shí)做事也比較草率、容易沖動(dòng)。民族高校的生源來(lái)自祖國(guó)四面八方，宗教信仰、生活習(xí)慣都有很大的不同，其發(fā)生沖突和不穩(wěn)定性的因素較為明顯，在保持民族高校穩(wěn)定的政策下，密切關(guān)注民族大學(xué)生的思想傾向和行為。同時(shí)高校作為育人的場(chǎng)所，學(xué)生的一言一行都受到老師的影響，民族高校的教師也要求要有很高的政治敏感度。為抵制各種不良思想對(duì)師生的影響，警惕和防范境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的滲透，就必須依靠政治和政黨權(quán)利的作用。因此，政治和政黨權(quán)利在民族高校的地位更加突出。

2.受外部集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響更加嚴(yán)重

我國(guó)委屬民族院校自建立初就形成了一種集權(quán)慣性。民族院校的建立本身就是國(guó)家意志體現(xiàn)，最初是以培養(yǎng)少數(shù)民族干部為主要任務(wù)，自建立之初就反映出集中力量辦大事的特征，委屬民族院校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制受外部領(lǐng)導(dǎo)體制的影響也被刻上了深刻的集權(quán)烙印。20世紀(jì)90年代高校的“學(xué)術(shù)調(diào)整”打破了舊的“分割與部門(mén)教育”體系，標(biāo)志著中國(guó)高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生了歷史性的深刻變革。高校的自主權(quán)得到強(qiáng)化，脫離了部門(mén)的直接控制，高校內(nèi)部集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的慣性也得到了一定的遏制，這次，共有31個(gè)省，自治區(qū)，直轄市和中央政府50所大學(xué)參加了調(diào)整，但全國(guó)高校都有自己獨(dú)特的地位。并未參與這次變革，其集權(quán)性質(zhì)并未發(fā)生變化。再者，民族院校以穩(wěn)定為先，在集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)模式下，有利于各民族師生的融洽，在維穩(wěn)的大旗下，民族院校集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)模式也并不敢輕易變革。

3.學(xué)術(shù)權(quán)力被行政權(quán)力擠占

附屬民族院校的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是黨和政府主導(dǎo)的典型模式。政治權(quán)力和行政權(quán)力取代學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力被削弱。黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)立高校已成為政府機(jī)構(gòu)，偏離了高校作為學(xué)術(shù)組織的基本屬性。1998年通過(guò)的“高等教育法”第42條明確規(guī)定：“高等學(xué)府設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查學(xué)科，專(zhuān)業(yè)設(shè)置，教學(xué)和教學(xué)研究計(jì)劃，并評(píng)估學(xué)術(shù)和科研成果。”經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，學(xué)術(shù)委員會(huì)并未從根本上改變高校行政權(quán)力泛化的局面，集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的民族院校更是如此。

三、委屬民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新

在當(dāng)前歷史條件下，必須樹(shù)立新理念和新領(lǐng)導(dǎo)觀來(lái)構(gòu)建高效的民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制。在外部領(lǐng)導(dǎo)體制方面，我們應(yīng)該逐步改變經(jīng)營(yíng)國(guó)家高等教育機(jī)構(gòu)的概念，作為國(guó)家工作的一部分。在確保黨對(duì)民族院校的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)前提下，學(xué)校的治理應(yīng)該按教育規(guī)律辦事。在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制方面，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的主體責(zé)任制的前提下，科學(xué)地建立制度，理順高校內(nèi)部權(quán)力體系關(guān)系，構(gòu)建高效的工作關(guān)系模式。

（一）加強(qiáng)部委并行領(lǐng)導(dǎo)的模式

民族院校學(xué)術(shù)科研能力不足的主要原因一方面在歸于其生源質(zhì)量，但是另一方面，其受多重領(lǐng)導(dǎo)體制的影響絕對(duì)不可忽視。民族院校因受民族政策影響，財(cái)政撥款相對(duì)充裕，辦學(xué)條件、福利待遇相對(duì)更好，理應(yīng)吸引更多優(yōu)秀的學(xué)者前往，而事實(shí)上，省級(jí)教育主管部門(mén)在博士點(diǎn)建設(shè)、學(xué)科平臺(tái)設(shè)置、職稱(chēng)評(píng)審名額等方面更加傾向于省屬院校及部屬院校。所以，當(dāng)前委屬民族院校的外部領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)該突破省級(jí)教育主管部門(mén)對(duì)其教育教學(xué)的控制，實(shí)行民委與教育部并行領(lǐng)導(dǎo)，民委管學(xué)校的黨政干部人事任免、財(cái)政撥款，教育部應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民族院校的教學(xué)和學(xué)科建設(shè)的支持力度，減少地方政府及省級(jí)教育主管部門(mén)對(duì)委屬民族院校的干預(yù)。

（二）加快民族院校院系為辦學(xué)實(shí)體的進(jìn)程

根據(jù)組織管理學(xué)中的分層管理，為管理對(duì)象設(shè)計(jì)相應(yīng)的管理級(jí)別可以實(shí)現(xiàn)管理優(yōu)化，提高管理效率，減少管理資源的浪費(fèi)。建立高校院系，實(shí)行分權(quán)集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以縮小管理范圍，降低高校教學(xué)和科研等行政事務(wù)管理的重點(diǎn)。它還可以調(diào)動(dòng)基層工作各方面的積極性，提高學(xué)校運(yùn)作的效率。相較于普通高校，委屬民族院校學(xué)院并未成為辦學(xué)實(shí)體。學(xué)院的人、財(cái)、物權(quán)都在學(xué)校一級(jí)，教師的績(jī)效工資也是由學(xué)校來(lái)評(píng)定，學(xué)院舉辦活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)都需要向上級(jí)申請(qǐng)，學(xué)院無(wú)權(quán)自行招聘教師，而在部屬院校，這一切都是院級(jí)單位最基本的權(quán)利。一般來(lái)說(shuō)，大學(xué)教授和其他學(xué)術(shù)人員在大學(xué)的基層部門(mén)工作。大學(xué)這種“沉重的”現(xiàn)象要求大學(xué)的力量必須向下移動(dòng)，教師在辦學(xué)中的作用必須分開(kāi)。同時(shí)，機(jī)關(guān)必須改變其工作方式，改變其服務(wù)命令。目前，民族院校迫切需要轉(zhuǎn)變思想觀念，分散權(quán)力，制定切實(shí)可行的措施，理順學(xué)校，院系和部門(mén)之間的關(guān)系。把學(xué)院的人員，財(cái)務(wù)和教材的自主權(quán)付諸實(shí)踐，充分調(diào)動(dòng)了教職員工的積極性，讓學(xué)院真正成為一個(gè)整合了教學(xué)，研究，財(cái)務(wù)和人員等適當(dāng)權(quán)力的學(xué)校實(shí)體。

（三）建立校級(jí)為權(quán)力中心的教授委員會(huì)

普通高?；鶎拥膶W(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)相對(duì)分離，促進(jìn)了學(xué)術(shù)民主，但民族院校由于行政權(quán)力相對(duì)集中，學(xué)術(shù)權(quán)力僅僅存在于學(xué)院級(jí)，未能形成制約行政權(quán)力的學(xué)術(shù)權(quán)力，所以設(shè)置以校級(jí)為權(quán)力中心的教授委員會(huì)以加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力的影響力，校級(jí)教授委員會(huì)的作用是直接處理各院系的學(xué)術(shù)事務(wù)，除保障學(xué)術(shù)權(quán)力外而且還兼有重大行政權(quán)力行使，重大問(wèn)題的決策審核權(quán)。教授委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)必須參與學(xué)校黨委會(huì)決策，黨委會(huì)決議必須提交到教授委員會(huì)會(huì)議審核，其審核范圍包括學(xué)校的發(fā)展與規(guī)劃，資助投融資計(jì)劃，學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置與調(diào)整，教師隊(duì)伍建設(shè)與規(guī)劃，校長(zhǎng)選拔與評(píng)估。教學(xué)委員會(huì)制度與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的主要責(zé)任制不矛盾。它還可以更好地解決民族院校內(nèi)部管理中決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

（四）建立有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保師生民主參與權(quán)

任何權(quán)利都是強(qiáng)制性的和主導(dǎo)的學(xué)校所擁有的權(quán)利也不例外，這使得大學(xué)教育問(wèn)責(zé)制（高中利益相關(guān)者）——教師、學(xué)生，家長(zhǎng)，社會(huì)組織，政府部門(mén)和其他組織或個(gè)人與學(xué)校處于相對(duì)不平等的地位。民族院校內(nèi)部集權(quán)趨勢(shì)相對(duì)比較嚴(yán)重，學(xué)校主體少數(shù)民族學(xué)生和教師的知情權(quán)與參與權(quán)并未得到有效保證，這是與高校的內(nèi)源式民主的意識(shí)和精神不相匹配的，它也不能反映對(duì)少數(shù)民族教師和學(xué)生的尊重。民族學(xué)院和大學(xué)本身對(duì)問(wèn)責(zé)制和民主治理有著內(nèi)在的需求。在制度方面，國(guó)家高校的主體，特別是最直接負(fù)責(zé)的少數(shù)民族學(xué)生和教師，保障知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展全過(guò)程的權(quán)利，這不僅是民主治理價(jià)值的追求，也是民族高校長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。