淺析德國(guó)行政法院制度的理念及其獨(dú)立性

閆奕 青島大學(xué) 山東青島 266071

一、德國(guó)行政法院制度的形成

早在15世紀(jì)，邦國(guó)林立的德意志就出現(xiàn)了若干警察法，有些地方還出現(xiàn)了行政裁判機(jī)構(gòu)。但近代意義上的行政法是從19世紀(jì)出現(xiàn)，此后隨著政治制度的變遷而變化?！?】19世紀(jì)中葉，伴隨司法與行政分離的呼聲不斷高漲，1849年保羅教堂憲法誕生，該法案明確要求將行政置于普通法院的監(jiān)督之下，然而這一方案并沒(méi)有取得當(dāng)時(shí)人們的共識(shí)。直到1863年，巴登邦最早設(shè)立了獨(dú)立于行政系統(tǒng)的行政法院，其后普魯士、黑森等各邦國(guó)先后建立獨(dú)立的行政法院制度。1919年新《憲法》正式賦予行政法院制度以憲法依據(jù)，但未明確說(shuō)明行政法院的性質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)的組成部分，還是司法機(jī)關(guān)。直到納粹倒臺(tái)后，1949年德國(guó)頒布《基本法》使這一爭(zhēng)議結(jié)果塵埃落定，明確行政法院屬于司法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

二、德國(guó)行政法院制度的理念

（一）自然權(quán)利和社會(huì)契約理念

平等的自由和權(quán)利，是人與生俱來(lái)、毫無(wú)差別的享有得。其先于國(guó)家政權(quán)存在，源于人的本性及其固有的價(jià)值與尊嚴(yán)。但人是社會(huì)動(dòng)物，其生存和發(fā)展中必然伴隨著交往，進(jìn)而使得矛盾增多。為謀彼此間舒適、和平的生活，安穩(wěn)地享受自己的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來(lái)防止共同體以外的任何人的侵犯。【2】人們讓渡出自己的一部分權(quán)利結(jié)社成一個(gè)共同體，并以憲法的方式與人民訂立契約：人們?cè)诒Ａ艋緳?quán)利的前提下讓渡部分權(quán)利組成政府，這是政府權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源，政府的功能和目的是謀求社會(huì)福祉，保護(hù)個(gè)體權(quán)利，促進(jìn)個(gè)體全面、自由的發(fā)展。

人類(lèi)歷史已經(jīng)證明：但凡是權(quán)力，就會(huì)有腐化貪婪的一面。基于人性的弱點(diǎn)，權(quán)力內(nèi)在的“惡”，個(gè)人權(quán)利較于公權(quán)力的不可抗衡性...公權(quán)力行使過(guò)程中極易超出其設(shè)立目的，造成對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵害。為將這種侵害的可能性限定在最小范圍內(nèi) 最大限度的的保障個(gè)體的權(quán)利 使行政權(quán)與公民權(quán)處于一個(gè)相對(duì)平衡的狀態(tài)，必須對(duì)政府權(quán)力加以限制。但是這種限制并不能完全避免公權(quán)力的濫用，構(gòu)建系統(tǒng)完善的事后救濟(jì)制度便成為必要。

18世紀(jì)大革命時(shí)期，以康德、洪博為代表的自由主義思想家基于對(duì)自然權(quán)利和社會(huì)契約觀點(diǎn)的認(rèn)同，極大的影響了德國(guó)行政法發(fā)展，并直接推動(dòng)了行政法院的建立。當(dāng)時(shí)德國(guó)占統(tǒng)治地位思想的是黑格爾的國(guó)家主義思想，以國(guó)家利益和集體利益為中心，強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)國(guó)家和集體利益的服從與尊重。隨著自由主義和民主主義的廣泛傳播和發(fā)展以及英美法等國(guó)家取得顯著成就，國(guó)家主義理論逐漸受到了一些思想先驅(qū)者的批評(píng)。自由主義思想家同時(shí)試圖將自由和民主的價(jià)值觀念同國(guó)家主義協(xié)調(diào)起來(lái)，最終推動(dòng)了德國(guó)建立起以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為目的，體現(xiàn)約束行政權(quán)力，救濟(jì)個(gè)人權(quán)利的行政法院制度。

（二）法治國(guó)思想

在德國(guó)，首次使用“法治國(guó)”用語(yǔ)的是18世紀(jì)德國(guó)哲學(xué)家普拉西杜斯在1798年出版的《國(guó)家學(xué)文獻(xiàn)》一書(shū)?！?】法治國(guó)，即指國(guó)家要依法而治，其為對(duì)抗17、18世紀(jì)的警察國(guó)家而產(chǎn)生，代表了一種理性的國(guó)家治理方式?？档碌睦砟钍欠ㄖ螄?guó)的基礎(chǔ)，國(guó)家與法是先驗(yàn)理性的產(chǎn)物，人們依據(jù)法律組成國(guó)家這個(gè)聯(lián)合體。法律是國(guó)家保障個(gè)人自由的工具，國(guó)家依靠法律來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治。19世紀(jì)的德國(guó)公法學(xué)家貝爾和格耐斯特認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力有濫用的可能，強(qiáng)調(diào)必須對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范，而只有建立行政法院才能對(duì)之進(jìn)行有效的控制。1848年德國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命后，隨著法治國(guó)理念的深入，其含義孕育出依法行政原則、羈束行政優(yōu)先原則及行政裁判制度。隨后，伴隨德國(guó)政體和社會(huì)制度變遷，法治國(guó)思想在德國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過(guò)程，直到20世紀(jì)中期恢復(fù)“實(shí)質(zhì)法治國(guó)”，并走向公正法治國(guó)。

實(shí)質(zhì)意義的法治國(guó)理念指國(guó)家權(quán)力及其行使都必須依據(jù)公正、明確、穩(wěn)定的議會(huì)法律，公民的自由與權(quán)利受到憲法和公正程序的保障，即所有的國(guó)家活動(dòng)不僅要符合法律規(guī)定，而且必須符合公平正義的觀念?！?】這種理念的訴求最終凝練成國(guó)家法層面的兩種制度機(jī)制：一是基本權(quán)利，二是分權(quán)。其內(nèi)涵具體包括：所有公權(quán)力必須以尊重人的尊嚴(yán)和保護(hù)人權(quán)為最高準(zhǔn)則 國(guó)家權(quán)力分別由立法、行政和司法等不同的國(guó)家機(jī)關(guān)行使，以避免權(quán)力被濫用 任何公權(quán)力機(jī)關(guān)都必須遵守法律的約束 受法律保護(hù)是公民的基本程序權(quán)力 任何公民在被公權(quán)力侵害時(shí)都有權(quán)獲得公正而有效的司法救濟(jì)等等。由此為將公權(quán)力限定在法治框架內(nèi) 為救濟(jì)被侵害的公民權(quán)利 為使違法的公權(quán)力受到法律制裁，設(shè)立一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)（行政法院）來(lái)對(duì)行政行為進(jìn)行合法與合理性審查便是法治國(guó)理念下的應(yīng)有之意。

三、德國(guó)行政法院制度之獨(dú)立性

（一）德國(guó)行政法院制度之獨(dú)立性體現(xiàn)

德國(guó)行政法院之獨(dú)立性首先是由基本法中規(guī)定的權(quán)力分立原則確定的?；痉ǖ?0條第2款規(guī)定:“一切國(guó)家權(quán)力從屬于人民。國(guó)家權(quán)力由人民以選舉和決議的方式, 通過(guò)立法、執(zhí)法和司法等特定機(jī)構(gòu)得到實(shí)現(xiàn)?！币罁?jù)基本法第9條對(duì)于司法程序的規(guī)定，德國(guó)行政法院獨(dú)立性的具體體現(xiàn)，可以概括為以下三個(gè)方面：其一：法院組織上的獨(dú)立性。德國(guó)設(shè)立了具有解釋?xiě)椃?quán)力的憲法法院;其次,又設(shè)立了包括普通法院和行政法院在內(nèi)的五個(gè)平行法院。行政法院實(shí)行三級(jí)三審制, 三級(jí)分別為行政法院、高級(jí)行政法院和聯(lián)邦行政法院，其不僅完全脫離于行政系統(tǒng)，亦獨(dú)立于其他法院。其二：法官任事上的獨(dú)立。法官一經(jīng)正式任命, 則在其任職期間只能由符合法定理由和形式的法官裁判才能在違背該法官意愿的情況下改變或解除其職務(wù)【5】。法官與法院的關(guān)系是:法官經(jīng)基本法授權(quán)、通過(guò)法院行使國(guó)家司法權(quán);法院只是法官行使國(guó)家司法權(quán)的機(jī)構(gòu), 與法官的關(guān)系不同于行政機(jī)關(guān)和行政人員之間的命令與服從關(guān)系。其三：事務(wù)上的獨(dú)立性。根據(jù)基本法第20條第3款“司法權(quán)受法律約束”以及第97條第1款“法官獨(dú)立,只服從于法律”，表明法院在事務(wù)上獨(dú)立于其他國(guó)家權(quán)力, 只受到法律約束 法官服從于法律，不接受來(lái)自議會(huì)、行政機(jī)關(guān)的指令。法院雖然是法官行使國(guó)家司法權(quán)的載體,也不能對(duì)法官職權(quán)的運(yùn)用進(jìn)行干涉或發(fā)布命令。

（二）行政法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)理念分析

19世紀(jì)德國(guó)行政濫權(quán)對(duì)個(gè)人權(quán)利的干預(yù)日益嚴(yán)重，學(xué)者在討論如何拘束行政權(quán)時(shí)，形成了兩種不同觀點(diǎn)：一是主張?jiān)谛姓到y(tǒng)內(nèi)部設(shè)立法院 二是堅(jiān)持行政應(yīng)與司法相分離，行政法院亦應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。持第一種觀點(diǎn)的學(xué)者主要受到法國(guó)法律體系的影響，主張行政必須完全獨(dú)立于司法，他們擔(dān)心司法對(duì)行政的約束會(huì)損害行政的自主性和靈活性，主張?jiān)谛姓到y(tǒng)內(nèi)部設(shè)立行政法院。但這種內(nèi)部監(jiān)督救濟(jì)因違反自己不得做自己案件的法官以及權(quán)力分離的法治原則而受到抨擊，第二種觀點(diǎn)占據(jù)上風(fēng)。其代表學(xué)者是貝爾，他認(rèn)為法治國(guó)家中司法應(yīng)與行政分離。行政權(quán)必須要臣服于司法判決，當(dāng)“私權(quán)”受到行政權(quán)侵害時(shí)，必須由普通法院進(jìn)行審判。此觀點(diǎn)更為深刻的基礎(chǔ)是孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。任何具有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力，直到被有所限制為止。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，必須以權(quán)力制約權(quán)力，否則法律將被踐踏，自由也將不復(fù)存在。在此之下，德國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)相分離 具有救濟(jì)性的行政法院亦獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，具有完全的司法性。

為此，德國(guó)法律特別禁止行政法院執(zhí)行任何與行政相關(guān)的職能。1960年頒布的德國(guó)《行政法院法》開(kāi)宗明義規(guī)定了行政裁判權(quán)由與行政機(jī)關(guān)相互獨(dú)立并分離的行政法院行使?；痉ㄖ械?2條“將司法權(quán)利賦予法官，必須由法院行使”再次明確了這一規(guī)定。

（三）行政法院獨(dú)立于普通法院理念分析

主張行政糾紛由普通法院受理的主要是貝爾，在其名著《法治國(guó)家》中，貝爾把國(guó)家視為若干社會(huì)組織的最高一級(jí)，認(rèn)為當(dāng)私權(quán)受到其侵害時(shí)，為保護(hù)個(gè)人的權(quán)利空間，由普通法院來(lái)提供救濟(jì)，而無(wú)需另尋其他救濟(jì)途徑?！?】但莫爾以及格耐斯特則從行政爭(zhēng)議的特殊性、行政審判的專(zhuān)業(yè)性要求等方面出發(fā)，反對(duì)由普通法院來(lái)審理行政爭(zhēng)議。反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為，基于行政權(quán)與國(guó)家的緊密聯(lián)系，行政爭(zhēng)議必須從國(guó)家秩序的整體出發(fā)，從公共福祉的視角來(lái)審判，所以審判法官必須具備國(guó)家法以及政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，而普通法院法官的民事專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練無(wú)法滿(mǎn)足這一要求。此外，裁判行政爭(zhēng)議在合法性審查之外，還需要對(duì)裁量余地進(jìn)行合目的審查，這也有別于民事審判。格耐斯特從國(guó)家和社會(huì)的嚴(yán)格分離角度出發(fā)，認(rèn)為作為“市民法庭”的普通法院不適合監(jiān)督行政、實(shí)現(xiàn)公共利益和適用公法?！?】自1863年起，以巴登邦國(guó)為首的邦國(guó)紛紛建立行政法院，這標(biāo)志著設(shè)立脫離于普通法院系統(tǒng)的行政法院的觀點(diǎn)在這場(chǎng)爭(zhēng)議中勝出。

不同于民事審判，行政糾紛中一方當(dāng)事人為公權(quán)力機(jī)關(guān)，為保障審判的公正性，確保法官基于自己的理性做出判決，應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)的行政法院。此舉既能避免行政機(jī)關(guān)服膺于普通法院的司法審判權(quán)，又保持行政機(jī)關(guān)和行政審判機(jī)關(guān)的聯(lián)系 既保障審判機(jī)關(guān)在公法領(lǐng)域盡可能地保持中立和獨(dú)立性，又不使普通法院在行政監(jiān)督方面權(quán)限過(guò)廣。且行政訴訟與其他訴訟差異明顯，法官需基于法律及政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域知識(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的合法性及合理性進(jìn)行審判，普通法院的法官難以滿(mǎn)足此專(zhuān)業(yè)性的要求。因此，設(shè)立獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)的行政法院來(lái)審理行政案件是最佳路徑。

德國(guó)行政法院制度在其后的發(fā)展過(guò)程中成功實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和平衡，其良好效果的取得與“獨(dú)立性”是分不開(kāi)的。同為大陸法系國(guó)家且有著較為相似的歷史，德國(guó)行政法院的制度設(shè)計(jì)值得我國(guó)參考、借鑒，以推進(jìn)行政審判的獨(dú)立性和公正性建設(shè)，進(jìn)一步保障個(gè)人權(quán)利。

注釋?zhuān)?/p>

1.何勤華：《德國(guó)法律發(fā)達(dá)史》，北京，法律出版社，2000年，第192-193頁(yè)。

2.[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京，商務(wù)印書(shū)館，2017年，第59頁(yè)。

3.陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社，2001年，第116頁(yè)。

4.周佑勇：《論德國(guó)行政法的基本原則》，載《行政法學(xué)研究》，2004年第2期。

5.引用德國(guó)基本法第97條第2款規(guī)定。

6.轉(zhuǎn)引自喻文光：《德國(guó)行政法院再認(rèn)識(shí)及其對(duì)我國(guó)的鏡鑒》，《行政法論叢》，2016年第18卷。

7.同注6。