蘇州市保護歷史文化名城之地方立法評價與創(chuàng)新

趙杰宏 常熟理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院 江蘇常熟 215500

1982年2月15日首批國家歷史文化名城有24個，蘇州名列其中。1986年12月8日第二批國家歷史文化名城有38個，常熟名列其中。蘇州是吳文化的發(fā)祥地,傳統(tǒng)文化積淀深厚。當(dāng)前，不管是蘇州還是常熟，民眾對歷史文化名城保護的認識有了明顯提升，一些破壞歷史文化名城保護的行為得到了有效制止與防范。但是，蘇州與常熟的歷史文化名城保護仍然面臨著一些問題，通過制定和完善各項法規(guī)和規(guī)定，將歷史文化名城保護的主要內(nèi)容和措施固定下來，為保護提供法律保障。

一、蘇州市保護歷史文化名城之既有立法

《立法法》修改前，蘇州市享有地方性法規(guī)與政府規(guī)章的制定權(quán)?！读⒎ǚā沸薷暮?，蘇州市作為設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)。常熟市作為縣級市，既不是較大的市也不是設(shè)區(qū)的市，不享有地方性法規(guī)與政府規(guī)章的制定權(quán)。因而，蘇州市立法機構(gòu)制定保護歷史文化名城的法律性文件時要統(tǒng)籌兼顧蘇州與常熟兩個歷史文化名城。蘇州市在立法位階中的地位都是較低的。制定蘇州市保護歷史文化名稱的法律性文件必須是在上位法既有的框架內(nèi)進行。

蘇州市人大常委會制定的規(guī)范性文件有《蘇州市國家歷史文化名城保護條例》、《蘇州市風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《蘇州市地名管理條例》、《蘇州市昆曲保護條例》、《蘇州市古建筑保護條例》、《蘇州市古樹名木保護管理條例》、《蘇州園林保護和管理條例》等?！短K州市國家歷史文化名城保護條例》是《立法法》修改后蘇州市立法機構(gòu)制定的第一個關(guān)于歷史文化保護的地方性法規(guī)。該條例從保護規(guī)劃、保護內(nèi)容和要求、保護措施、法律責(zé)任等方面作了具體規(guī)定。《蘇州市風(fēng)景名勝區(qū)條例》使面積達836平方公里的風(fēng)景名勝區(qū)域有了“護身符”，這一于省內(nèi)率先推出的地方性法規(guī)有著鮮明的蘇州特色?！短K州市地名管理條例》明確規(guī)定了蘇州實行吳文化地名保護名錄制度，由市地名主管部門制定吳文化地名評定標(biāo)準(zhǔn)，以保證吳文化地名充分使用、傳承?！短K州市昆曲保護條例》明確了昆曲藝術(shù)的保護對象為昆曲傳統(tǒng)場上藝術(shù)，昆曲傳統(tǒng)表演技藝，與昆曲相關(guān)的傳統(tǒng)習(xí)俗、藝術(shù)樣式和制作技藝。就《蘇州市古建筑保護條例》來說，古建筑是指尚未公布為文物保護單位的建筑物、構(gòu)筑物，包括建于1911年以前，具有歷史、科學(xué)、藝術(shù)價值的民居等構(gòu)筑物及建于1949年前，具有重要紀念意義、教育意義的建筑。《蘇州市古樹名木保護管理條例》明確了古樹名木主管部門及其職責(zé)，保障了管護經(jīng)費，對損害古樹名木的處罰更為嚴格和具體，從而加強了對古樹名木保護管理的力度。

二、蘇州市保護歷史文化名城之地方立法評價

上述規(guī)范性文件中有幾條原則是貫徹立法始終的。一是歷史文化名城立法不同于歷史文化名城保護規(guī)劃。地方性立法應(yīng)明確適用范圍、執(zhí)法主體、機構(gòu)職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任等，而不能有很多描述性的概念和規(guī)劃。立法語言上遵循立法技術(shù)規(guī)范的要求，采用行為模式加法律后果的表達方式。二是突出保護的重點和蘇州市的特色。歷史文化名城保護的內(nèi)容很多，有物質(zhì)空間的，如歷史建筑，有非物質(zhì)空間的，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。保護規(guī)劃確立的保護框架基本涵蓋了歷史文化名城保護的方方面面。面對如此眾多的內(nèi)容，在立法上如何突出重點、突出蘇州市的特色，既全面規(guī)定歷史文化名城保護的相關(guān)內(nèi)容，又重點關(guān)注特定的保護對象，還要深入的思考和探索。三是突出實施性和操作性。地方立法必須承認和接受現(xiàn)實，制定出來的法規(guī)要便于操作和管理。蘇州市的地方立法始終堅持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，不僅追求法規(guī)數(shù)量上的擴張，更注重把握地方特色的生命線。為了突出實施性和操作性，立法首明確相關(guān)部門的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)突出管理要求和程序。四是完善歷史文化名城保護的社會參與和公示程序。歷史文化保護更新項目的規(guī)劃和詳細實施方案應(yīng)先專家論證、社會公示。

目前蘇州市通過不斷的努力，積累了一定的保護歷史文化名城的立法資源，但蘇州市保護歷史文化名城的地方立法仍存在一些問題。一是地區(qū)性的綜合立法出臺較晚。全局意識強、統(tǒng)籌作用是綜合性立法的顯著特征，因此，要形成本地區(qū)范圍內(nèi)歷史文化名城有序保護的局面，就需要出臺綜合性的歷史文化名城的地方法規(guī)?！短K州市國家歷史文化名城保護條例》出臺之前，蘇州市的立法文件大多是單項專門保護法，針對性雖強，但各單項專門保護法之間、單項專門保護法與相關(guān)政策之間的銜接和協(xié)調(diào)不融洽，缺乏綜合立法的全局性統(tǒng)籌?！短K州市國家歷史文化名城保護條例》制定于2017年，是一部關(guān)于蘇州市歷史文化名城保護的綜合性法律，但出臺時間較晚。二是事后補救型的立法較多。蘇州市現(xiàn)有的保護歷史文化名城的立法文件中有些是事后補救型的立法，即是在歷史文化名城被發(fā)現(xiàn)并開發(fā)和利用后，才出臺管理辦法、保護意見之類的文件，以期對今后與該項歷史文化名城保護有關(guān)的社會行為進行規(guī)范和指導(dǎo)。這種事后補救的現(xiàn)象，使未被發(fā)現(xiàn)的或尚未納入立法保護范圍的歷史文化資源遭受了不可逆轉(zhuǎn)的損失，阻礙了歷史文化資源的有效保護。三是保護方式較為單一。蘇州市現(xiàn)有立法對歷史文化名城的保護較偏重于公法領(lǐng)域的行政保護而相對忽視私法領(lǐng)域的民法保護?，F(xiàn)有立法基本上是行政法，規(guī)范政府在歷史文化名城保護方面的職責(zé)或行為，而忽略在民事領(lǐng)域?qū)δ切┫碛匈Y源所有權(quán)的人享有何種權(quán)利以及承擔(dān)何樣義務(wù)進行規(guī)定。

三、蘇州市保護文化名城之地方立法創(chuàng)新

對蘇州市來說，在我國多級并存、多類結(jié)合的現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制中，蘇州市要加強保護歷史文化名城的地方立法，積極探索行之有效的蘇州市保護歷史文化名城的立法保護途徑和模式，充分發(fā)揮法律對歷史文化名城保護的指導(dǎo)作用、規(guī)范作用，同時實現(xiàn)歷史文化名城保護過程中復(fù)雜的社會關(guān)系的調(diào)整，最終促進社會的全面發(fā)展與進步。

在立法指導(dǎo)思想方面必須正確認識歷史文化名城的保護是具有“發(fā)展”內(nèi)涵的動態(tài)保護，是實現(xiàn)經(jīng)濟與文化的協(xié)調(diào)發(fā)展以及經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的保護。地方立法者要從各地不同的地理環(huán)境、人口狀況、生活方式、經(jīng)濟特點、風(fēng)俗文化出發(fā)，解決立法問題。二是將蘇州市在2017年制定的綜合性保護歷史文化名城的法律性文件起到中堅作用。蘇州市歷史文化名城的保護，需要有一部綜合性的地方法規(guī)來對整個蘇州市的保護工作提供全面的、綜合性、原則性的指導(dǎo)，對地方立法體系提供總體上的規(guī)劃，蘇州市已經(jīng)制定了《蘇州市國家歷史文化保護條例》，這部綜合性的法律要能、也應(yīng)起到對《蘇州市風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《蘇州市古建筑保護條例》、《蘇州市古樹名木保護管理條例》等單一性法律性文件起到統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)作用。對單一性法律文件中與《蘇州市國家歷史文化名城保護條例》沖突的條文要進行修改。三是要將常熟市納入《蘇州市國家歷史文化名城保護條例》中，在這部法律性文件中，雖然沒有明確將常熟市“拒之門外”，但是從其從第2條可以推定其不包含常熟市，第2條規(guī)定了蘇州國家歷史文化名城保護的重點是歷史城區(qū)。作為縣級市的常熟市不享有立法權(quán)。如欲對常熟歷史文化名城進行保護，必須納入蘇州市立法中。而江蘇省其他設(shè)區(qū)的市制定歷史文化保護條例時并沒有將范圍設(shè)定為設(shè)區(qū)的市的市區(qū)。2016年常州市制定的《常州市歷史文化名城保護條例》中就明確了其保護范圍包括“市、轄市（區(qū)）”。四是對歷史文化名城進行保護，僅依靠公權(quán)力是不夠的，還應(yīng)采取私權(quán)的保護，通過授予歷史文化名城組成部分中的歷史文化資源的權(quán)利主體以專有性權(quán)利來促進歷史文化資源的有效保護與可持續(xù)利用。歷史文化資源的私權(quán)保護可以通過事先知情同意制度控制對歷史文化資源的獲取和使用，從而防止對歷史文化資源的不正當(dāng)使用。

結(jié)語

歷史文化名城保護是一個系統(tǒng)性、長期性的過程，在這過程中必須要處理好與商業(yè)開發(fā)、居民生活等可能損害歷史文化名城的行為，這就需要一個穩(wěn)定性、可預(yù)期性、強制性的社會規(guī)范來約束歷史保護名城保護中主體的行為。相對于道德、政策等社會規(guī)范，法律具有穩(wěn)定性、可預(yù)期性，以國家強制力作為保障的特點使其契合歷史文化名城保護。但目前蘇州市歷史文化名城的法律性文件還處在探索階段，在法律性文件制定以及實施過程中出現(xiàn)了一些問題，這就需要從法律性文件本身探討如何優(yōu)化，也要深入保護實踐中對法律性文件的落實進行實證分析。