地方投融資平臺的存在價值沖擊分析

金潤秋 華東交通大學(xué) 江西南昌 330013

1.從已取得成就的角度

首先，通過2014年—2018年地方敢府財政收入與支出的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，單純依靠地方財政是難滿足建設(shè)資金需求的，地方政府投融資平臺起到了放大財政資金的杠桿作用，為地方建設(shè)提供了巨額資金，彌補了財政收支的巨大缺口，為地方政府建設(shè)了一大批基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展了地方公用事業(yè)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和擴(kuò)大內(nèi)需保增長的目標(biāo)任務(wù)下做出了重要貢獻(xiàn)。地方政府投融資平臺從90年代正式設(shè)立以來，發(fā)展己經(jīng)有二十余年，參與了眾多基礎(chǔ)設(shè)施和地方公共服務(wù)的建設(shè)，建設(shè)運營經(jīng)驗漸趨成熟，能夠為今后地方政府公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗參考。

2.從建設(shè)資金是否充足的角度

從2014年至2018年我國中央財政收支情況來看，中央財政收入呈逐年增長，并且增幅較大，2018年的中央財政收入為85447.34億元，比2014年增長20953.89億元，增長幅度接近三分之一，而中央財政支出基本保持平穩(wěn)增長，2018年比2014年增加10137.74億元，增長幅度在百分之四十五左右，中央財政資金充足有盈余。與中央的情況形成鮮明對比，地方財政一直處于支大于收的狀態(tài)，財政收入的增長也較為緩慢，2014年約為75876.58億元，2018年為97904.5億元，増加22028億元，增加約三分之一，而2014年的地方財政支出為129215.49億元，2018年這一數(shù)據(jù)為188198.26億元，增加79967億元，增加幅度與財政收入增加幅度基本接近。財政收支缺口2014年為46661.09億元，這一數(shù)據(jù)在2018年為90293.76億元，從2014年到2018年間地方財政收支缺口達(dá)到2倍。如果按照這種上升速度，在未來政府從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府的過程中，地方政府的職能履行、公共產(chǎn)品公共服務(wù)的提供上依然需要巨大的資金支持，財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補。與此同時，地方債務(wù)的發(fā)債權(quán)還停留在省級平臺，下級的市縣依然不具有舉債權(quán)，根據(jù)國家審計署的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止至2017年初，全國各級地方政府投融資平臺企業(yè)接近6600個，其中：省級平臺數(shù)量最少，為165個、市級平臺次之，為1648個、縣區(qū)級平臺數(shù)量最多，共4763家，由此可見大部分都集中在市級尤其是縣一級行政單位，送反映出基礎(chǔ)建設(shè)的需求和執(zhí)行落實也多集中在市縣一級政府，單純依靠目前放開的發(fā)債主體和發(fā)債規(guī)模限制下，筆者認(rèn)為建設(shè)資金仍然難以滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展要求。

3.從國際實踐經(jīng)驗的角度

新《預(yù)算法》對于放開地方發(fā)債權(quán)的嘗試還處在初步啟動階段，尚未形成完善的發(fā)行償還機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。相較于中國，歐美國家市政債券發(fā)行時間較早，從實踐過程來看，也取得了不錯的效果，可以為我國地方債券的發(fā)行管理提供經(jīng)驗參考。美國市政債券出現(xiàn)最早，大約始于1920年代，是地方政府為了為城市建設(shè)籌集大量的資金，政府信用為擔(dān)保，以稅收能力為還款保證的一種債務(wù)性融資工具，后來逐漸為西方各國所采用。美國的政體結(jié)構(gòu)是聯(lián)邦制，分權(quán)制下分為聯(lián)邦政府、地方政府呈級行政管理單位，等級單位實行分級財政體制，各級編制獨立的預(yù)算，上下級預(yù)算互不包含，互相獨立。各州、縣地方政府及下級代理授權(quán)機(jī)構(gòu)有權(quán)發(fā)行市政債券，銀行、保險、共同基金等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者如非金融機(jī)構(gòu)，退休基金、政府資助企業(yè)等是其主要投資者和吸納資金的對象，籌集資金主要流向道路交通、機(jī)場醫(yī)院、污水處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全美約有八萬個地方行政單位，其中大約70%左右有權(quán)發(fā)行市政債券，雖然發(fā)行規(guī)模大多都較小，但是整體一直呈現(xiàn)上升趨勢，早在八十年代就已經(jīng)突破了一千化美金。一般責(zé)任債券和收益?zhèn)敲绹姓膬煞N主要類型。1996年共發(fā)行一般責(zé)任債券646化美元，2007年上升至1311億，而收益?zhèn)?996年的發(fā)行數(shù)據(jù)為1206億美元，2007年數(shù)據(jù)顯示此類債券規(guī)模為2932億美元，且從2002年之后，地方政府市政債券的發(fā)行額占GDP的比重基本保持在1.5%—3%之間。2014年，我國核定的地方政府債券發(fā)行額度為4000億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值為635910億元，如果按照美國市政債券占GDP的比重參考來看，至少應(yīng)該在9500億元到19000億元左右，4000億元的核定額度還遠(yuǎn)不能達(dá)到這一規(guī)模。因此從短期來看，依靠地方政府債券籌集的建設(shè)資金相對有限。從單一制的亞洲國家日本來看，二戰(zhàn)之后通過修改法律允許地方政府自治，可以發(fā)債融資。日本市政債券包括兩類：一種是地方公債，這是地方政府直接發(fā)行，用于地方市政建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展，在日本地方債券制度中居于主體地位 第二種為地方公企業(yè)債，發(fā)行主體一般為特殊公營企業(yè)，由地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任，2010年日本市政債券規(guī)模達(dá)到7.61萬億日元。基本地方債券的投資主體有政府、公企業(yè)和民間投資者，其中來自于民間的資金比例已經(jīng)接近40%，而在一些金融市場發(fā)達(dá)的大城市，民間資金甚至高達(dá)80%-90%。從我國目前的狀況來看，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模與基本相比仍然比較小，而且對于民間資木的吸引程度還達(dá)不到日本市政券的民資比重。因此，從美國和日本的市政債券的經(jīng)驗來看，我國地方政府投融資平臺在未來還將在籌集資金、吸引社會資金方面發(fā)揮一定的作用，仍然具有其存在價值。