羅爾斯正義論視角下的“最多跑一次”改革

邱夢馨 南京航空航天大學 江蘇南京 211100

黨的十九大明確指出，國家治理體系和治理能力有待加強，為此必須“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬?！倍母锏淖罱K目的是“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”。正義論中的兩個原則彰顯了對政治價值的思索，探究了理論層面上社會公平、人民幸福何以可能。本文以浙江省“最多跑一次”改革為例，以正義論傳遞的政治價值為尺度，旨在探究正義論的原則如何實現(xiàn)對經(jīng)歷兩年探索期后的浙江省“最多跑一次”改革的強介入，更好地實現(xiàn)社會公平正義并提升人民獲得感。

一、正義論原則概述

羅爾斯對社會正義原則的闡述大致可細分為平等自由原則、機會的公正平等和差別原則。首先，平等自由原則與社會中基本權(quán)利和自由分配相關(guān)，指“每個人對其他人所擁有的最廣泛的平等基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權(quán)利?！?。其次，機會公平原則與社會和經(jīng)濟利益相關(guān)，包括權(quán)力、地位、收入和財富的分配，囿于這些資源與利益難以做到結(jié)果均衡，故而產(chǎn)生了機會平等這一原則，即“社會和經(jīng)濟的不平等應該這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個人的利益；并且依系于地位和職務向所有人開放?！贝送?，由于機會平等只能排除社會偶然因素，卻不能改變先天的天賦及能力的分配，因此與羅爾斯提出差別原則，就先天的不平等進行彌補，即“社會和積極的不平等應該這樣安排；使它們：（1）適合于最少受惠者的最大期望利益；（2）依系于機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。”[ 羅爾斯：《正義論》（修訂版），何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，2009年，第65頁。]在這兩大原則中，第一個原則優(yōu)先于第二個原則，第二個原則中的前半部分又優(yōu)先于后半部分。

二、“最多跑一次”改革的背景和措施

2013年，黨的十八屆三中全會明確指出，要進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。作為對頂層設計的回應，浙江省著手推進改革，先后羅列出權(quán)力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單、財政專項資金管理清單。2014年，浙江政務服務網(wǎng)開放使用，最終形成“四張清單一張網(wǎng)”的行政審批制度改革格局。2017年初，在《政府工作報告》中，李克強總理提出“放管服”的要求。為扎實推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，2017年2月，浙江省政府印發(fā)了《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》，在“四張清單一張網(wǎng)”改革的基礎上細化規(guī)定了“最多跑一次”的改革方向和內(nèi)容。2019年1月1日，《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》開始正式施行，作為中國“放管服”改革領(lǐng)域首部綜合性地方法規(guī)，它標志著浙江省政策性、探索性的改革舉措已經(jīng)上升到了法規(guī)高度。

“最多跑一次”改革以“網(wǎng)上申報、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核”的電子政務和“一窗受理、集成服務”的實體審批大廳兩線并舉的方式進行，前者以浙江政務服務網(wǎng)的形式完成常見行政事項審批服務，理出行政審批、便民服務、陽光政務、公共資源交易四個板塊完成網(wǎng)上行政審批；后者羅列出“最多跑一次”的事項清單和標準化服務流程，形成了較為完善的“一窗受理，集成服務”的改革制度指向。兩線都秉持了集約化、高效化的服務理念，以《辦理指南參考目錄》、《政務辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》等法規(guī)和文件為中心，簡化辦事程序，優(yōu)化服務水平，旨在真正實現(xiàn)“最多跑一次”的改革目標，改變以往政府改革都由政府主導、政府驗收的“政府中心主義”，將評判改革成效的權(quán)力交還給人民，以人民滿意度為標準，以人民辦事次數(shù)為依據(jù)，打造“跑一次”即能完成所需事項的行政審批服務，并以此為著力點，推動社會公平正義，并最終實現(xiàn)人民獲得感的提升。

三、正義論對最多跑一次的弱介入

從羅爾斯正義論視角看“最多跑一次”改革，改革已初步傳遞了正義論三條原則所傳遞的政治價值。改革有經(jīng)驗也有不足，正義論對改革仍呈弱介入態(tài)勢。就改革成效看，有如下經(jīng)驗值得關(guān)注。

第一，從機會公平原則看，“最多跑一次”改革通過建設權(quán)力規(guī)范化運行的體制機制，改變信息不對稱帶來的人民弱勢地位狀況，促進廉潔政府的建設，減少尋租空間。來自2015年的中國綜合社會調(diào)查顯示，政府有關(guān)部門開證明的市民評價度不容樂觀，對此項辦事效率的評價在一般及以下的占比64.9%，而在現(xiàn)實生活中，個人或者組織為了審批事項能得到盡快處理而給相關(guān)政府部門人員送禮的情況并不罕見。當“送禮好辦事”成為行政審批的潛規(guī)則時，受到?jīng)_擊的不僅僅是無權(quán)無錢的底層人民，更是政府權(quán)威性和社會公正信念。通過“最多跑一次”改革進一步減少行政審批事項，簡化行政審批流程，提高審批服務水平，使行政審批環(huán)節(jié)規(guī)范化、標準化，同時也減少了信息不對稱產(chǎn)生的權(quán)力尋租空間，最終使其回歸到便民利民的本質(zhì)。如此，從羅爾斯正義論中的平等原則看，“最多跑一次”改革使所有辦事主體都在同一起跑線上出發(fā)，機會平等，有利于社會中處境最不利的成員獲得最大的利益。

第二，從平等自由原則看，“最多跑一次”改革有助于保障人民實現(xiàn)社會基本權(quán)利和自由，改革打破傳統(tǒng)政府改革時政府作為改革者、監(jiān)督者和評判者三位一體的“政府中心主義”，以人民需求和人民評價為導向倒逼行政體制改革。由名可知，“最多跑一次”改革以人民或組織辦事次數(shù)為標準衡量行政審批制度的優(yōu)劣和行政審批服務水平的高低，目標具體明確，改變以往政府改革目標模糊化的缺陷，同時，無需復雜的問卷，每一位參與行政審批的辦事主體都能依據(jù)自身辦事次數(shù)直接對行政審批制度改革的成效做出評價，這直接推動了行政審批制度效率的提高。此外，人民評價成為無法被政府部門掌控的外部監(jiān)督機制，從某種程度上說，這一機制也成為推動行政系統(tǒng)改革朝著深入化、體系化方向發(fā)展的強大動力。政府改革的動力從由上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷峦?，既有浙江省委狠抓重點，又有人民群眾表達評價，雙管齊下促進了行政審批辦事效率和服務水平的提高。改變“政府中心主義”的改革路徑依賴，重視每一個個體的態(tài)度和看法，這是“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”背景下中國政府改革的題中之意?！白疃嗯芤淮巍备母锸紫戎苯犹嵘诵姓徟k事效率，更好地保障了人民基本權(quán)利和自由的實現(xiàn)。從更長遠的角度說，“最多跑一次”改革中體現(xiàn)的尊重人民意志也提升了人民獲得感，成為行政體制改革民主化的助推力。

“最多跑一次”改革成效良好，浙江經(jīng)驗為許多其他地方所吸收借鑒，浙江模式也再次領(lǐng)跑全國。但仍有各個層級間的阻力阻礙了“最多跑一次”改革再深入發(fā)展。這些阻力既有政府內(nèi)部各個部門的利益固化僵局，也有同級政府間在實際推進改革時行政審批標準化程度不高，信息孤島狀況明顯等。

第一，從政府內(nèi)部行政部門看，各部門利益固化阻礙了“最多跑一次”改革深化。行政審批事項的多少、強弱、復雜程度，直接關(guān)系了各部門的利益與權(quán)力的分配，而在“最多跑一次”改革之前，盡管有過幾輪行政審批制度改革，但各部門利益固化僵局有所改善但依然沒能被打破。已有的公共選擇理論研究表明，即便是經(jīng)過嚴格選拔和訓練的行政官員，在行政的過程中不完全只追求公共利益，也會考慮私人利益，并且在有些情況下，私人利益在影響公共決策上發(fā)揮的作用比公共利益來得更大。行政審批部門的官員顯然也不能免俗，據(jù)調(diào)查顯示，僅涉及食品藥品的管理目錄就涉及100多個門類1000多個品種，且每個“許可證”往往要經(jīng)過2-3個月的審批周期，交納各類費用2-10萬元。名目之多、周期之長、費用之巨，給行政官員留下了很大的尋租空間，行政審批制度容易淪為政府部門用以維護既得利益的手段和工具。如此盤根錯節(jié)的利益格局很難被撼動，一部分人自由的實現(xiàn)侵犯了他人權(quán)利實現(xiàn)的可能，成為了“最多跑一次”改革的阻力。

第二，從同級政府橫向關(guān)系上看，各市、縣“最多跑一次”改革標準化程度不高，難以實現(xiàn)信息共享，信息孤島阻礙“最多跑一次”改革深化。由于“最多跑一次”改革鼓勵地方創(chuàng)新，調(diào)動地方積極性，并無標準化模式可言，在涌現(xiàn)“衢州經(jīng)驗”、“寧波經(jīng)驗”等因地制宜的改革創(chuàng)新的同時，也給信息共享帶來了難度。各市、縣行政審批制度事項、流程、材料要求等并不一致，難以實現(xiàn)信息共享?！笆?、市、縣 （市、區(qū)）三級梳理公布的“最多跑一次”事項中普遍存在名稱不規(guī)范、口徑不一致、范圍不準確、上下不統(tǒng)一、各地數(shù)量相差懸殊等問題。”信息共享存在壁壘，就會給人民跨區(qū)域辦事增添難度，改革僅限于本區(qū)域，無法進一步擴展。這不符合便民利民的改革初心，也不符合“最多跑一次”繼續(xù)深化發(fā)展的現(xiàn)實需要。事實上，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和日臻成熟，大數(shù)據(jù)計算、云端儲存等工具已經(jīng)能夠為政務信息的傳遞和整合提供支持，在很大程度上可以減小各級政府橫向與縱向的溝通成本。在擁有強大的技術(shù)支撐的前提下信息孤島卻仍舊存在，這一問題則是“最多跑一次”改革進一步深化需要關(guān)注的重點。

四、正義論對最多跑一次的強介入

從2016年末的省委經(jīng)濟工作會議提出“最多跑一次”要求以來，“最多跑一次”理念已在兩年多的改革實踐中完成了從出題到破題的關(guān)鍵步驟轉(zhuǎn)化，“最多跑一次”改革基本實現(xiàn)行政事項全覆蓋。但是，從改革覆蓋面上看，仍有一些重難點事項不能達到改革目標；從改革可持續(xù)性上看，改革成果不夠鞏固和扎實，仍可能出現(xiàn)“倒春寒”現(xiàn)象。為此，從正義論提供的政治價值出發(fā)，提出如下三點建議，助力“最多跑一次”改革深入推進。

第一，從平等自由原則上看，“最多跑一次”改革需要更好地保障人民政治權(quán)利和自由的實現(xiàn)。這種政治權(quán)利和自由表現(xiàn)為行政審批部門能夠保障人民在憲法和法律許可的范圍內(nèi)享有的獲得政府對其資格資質(zhì)、民事關(guān)系、和從事特定活動等事項認可的權(quán)利。要更好保障人民政治權(quán)利與自由，首先要提升“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的標準化程度，打破部門間、區(qū)域間的信息隔閡，讓信息流動起來，使信息共享成為改革范圍擴大化、改革成效深入化的利器。改革進行了兩年，各地已經(jīng)涌現(xiàn)出一批既符合當?shù)貙嶋H又值得推廣借鑒的經(jīng)驗。而基于互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在大數(shù)據(jù)計算和云端儲存等技術(shù)的支持下獲得長效發(fā)展，打破信息隔閡、串聯(lián)“信息孤島”已經(jīng)成為可能。在此背景下，實現(xiàn)信息共享的關(guān)鍵在于將這些經(jīng)驗進一步從制度理論層面、實際運作層面加以厘清和總結(jié)，讓改革從地方創(chuàng)新落實為法律法規(guī)，形成完善的、具有推廣價值的“最多跑一次”行政審批制度。信息共享不是最終目的，最終目的是籍此提高“最多跑一次”改革的標準化程度，進而充分實現(xiàn)便民利民的改革初衷，更好地保障人民政治權(quán)利和自由的實現(xiàn)。

第二，從機會公平原則上看，“最多跑一次”改革需要更好地保障社會資源與利益獲取的機會公平。具體表現(xiàn)為在行政審批部門內(nèi)部要打破利益固化的格局，清除權(quán)力尋租的空間，暢通行政審批的渠道。為此，要明確“以人民為本”的價值導向，刀刃向內(nèi)，扎實推進改革，將屬于人民的利益歸還人民，還行政部門為人民服務的本來面貌。保障機會平等，首先要解決的核心問題是利益固化問題。首先要從進一步整理和規(guī)范行政審批事項入手，不能逃避原先改革過程中難以處理的“硬骨頭”，反而應當以此為改革繼續(xù)深化的突破口，通過人民對改革成果的評價和黨委的有力領(lǐng)導和督促，形成強大的外部壓力，逼迫改革繼續(xù)發(fā)展。為此，要明確各部門主體責任，推進一把手負責制，根據(jù)行政審批申請人的感受來衡量地方改革的實效，肯定并推廣優(yōu)秀改革經(jīng)驗，對形式化改革提出嚴厲批評。此外，還要讓創(chuàng)新變成制度，讓外設壓力變成內(nèi)生動力，促進信息公開化、透明化，完善行政審批監(jiān)督制度和救濟制度，減少因?qū)徟块T和審批申請人信息不對稱帶來的不公平。

第三，從差別原則上看，“最多跑一次”改革需要更好地彌補由先天帶來的能力和天賦差異而導致的不公平。具體表現(xiàn)為做好行政審批改革中與社會再分配有關(guān)的環(huán)節(jié)并打破利益分配不公的局面。行政審批制度并不是社會再分配制度，難以直接為處于不利地位的人進行利益再分配，但“最多跑一次”改革可能為處于不利地位的人提供最大限度的利益。這種可能性包括兩個方面：一指行政審批制度中包含了再分配的一些環(huán)節(jié)，將這些再分配的審批環(huán)節(jié)做好即能為彌補機會不公帶來的差距做出貢獻；二指改革本身就能改變利益分配不公的格局，為保護弱勢群體提供支持。而要實現(xiàn)這兩種可能性，首先要從做好上述兩點著手，既要向外提高“最多跑一次”行政審批的標準化程度、服務質(zhì)量，確保改革成果惠及全體人民；又要向內(nèi)破除行政審批部門利益固化格局、減少權(quán)力尋租空間，保證弱勢群體也能擁有改革獲得感。