北京城市移民住房政策的公平性分析

孫瑩 北京建筑大學(xué) 文法學(xué)院 北京 100044

隨著近十幾年城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),城市規(guī)模持續(xù)增大,城市之間、城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)與遷移變得日益頻繁與深入,流動(dòng)的人口為城市建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)力,同時(shí),也為城市資源分配、人口管理與生活服務(wù)帶來了巨大挑戰(zhàn).隨著北京城市功能定位的調(diào)整,北京人口發(fā)展關(guān)于"嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合"的政策目標(biāo)逐漸落實(shí).2018年北京市常住人口比上年減少16.5萬人,減少了0.8%,城市人口規(guī)模在逐步縮減.從人口結(jié)構(gòu)來看,根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)公報(bào),2018年末北京市常住人口2154.2萬人,其中,常住外來人口764.6萬人,雖然比上一年減少了29.7萬,但占常住人口的比重仍為35.5%,約每三個(gè)常住人口中就有一個(gè)外來人口.

《北京人口藍(lán)皮書:北京人口發(fā)展報(bào)告(2018)》中指出,北京四環(huán)到六環(huán)之間外來常住人口最多,外來常住人口所占比例也最高,其中外來人口最多的區(qū)是朝陽區(qū)和海淀區(qū),昌平區(qū)外來常住人口列第三位,外來常住人口多于戶籍常住人口.據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》顯示,新生代流動(dòng)人口占流動(dòng)人口的半數(shù)以上,而97.3%的新生代流動(dòng)人口喜歡現(xiàn)在居住的城市, 93.3%的新生代流動(dòng)人口愿意融入本地人之中.我們將這些已在北京居住時(shí)間一段時(shí)間,有相對(duì)穩(wěn)定工作,有固定住所,流動(dòng)性較低的外來常住人口稱為"城市移民"群體.本文的分析對(duì)象即為戶籍不在本地,但在北京長(zhǎng)期居住,在行為方式、思想觀念、生活習(xí)慣等各方面已經(jīng)具有北京城市居民特征,并且有長(zhǎng)期定居意愿的外來人口群體.

城市移民群體進(jìn)入移居城市時(shí)間較晚,隨著城市居住資源越來越稀缺,保障性住房資源不足、分配不均衡,商業(yè)性住宅價(jià)格飆升,城市移民在住房資源分配中處于越來越劣勢(shì)的地位,由此帶來的社會(huì)矛盾與沖突也逐漸顯現(xiàn)于城市發(fā)展的過程之中,為城市發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn).

一、城市移民住宅政策公平性的重要意義

管子說,天公平而無私,故美惡莫不覆 地公平而無私,故小大莫不載.一個(gè)進(jìn)步的社會(huì),不是完美、沒有問題的社會(huì),而是可以給所有人公平發(fā)展機(jī)會(huì)的社會(huì).所謂"機(jī)會(huì)公平"是指在機(jī)會(huì)有限的情況下,社會(huì)主體參與某種活動(dòng)和擁有相應(yīng)條件方面的平等,它意味著人們有公平的機(jī)會(huì)選擇和從事不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng).對(duì)于具有相同能力和相同利益訴求的社會(huì)主體,都應(yīng)公平地獲得同等的機(jī)會(huì),以確保其在社會(huì)認(rèn)可的范圍內(nèi)享有同等的發(fā)展.

實(shí)現(xiàn)"社會(huì)公平"是社會(huì)政策的應(yīng)有價(jià)值.作為公共資源調(diào)節(jié)工具的社會(huì)政策,應(yīng)該以保障其政策對(duì)象在獲取資源時(shí)具有同等機(jī)會(huì)為目標(biāo).那么,城市住房資源分配政策為何對(duì)城市移民群體實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平方面有如此重要的意義呢?其原因如下:

第一,從移民發(fā)展需要來看,住房資源對(duì)于城市移民的在移居城市展開城市生活具有決定性的意義.城市移民進(jìn)入移居城市,是為了獲得更好的生活和更多的發(fā)展.住房資源除了具有遮風(fēng)避雨的物理屬性之外,還附著了公共服務(wù)資源、教育資源、區(qū)位環(huán)境、交通資源,甚至社會(huì)交往、人力資本積累等諸方面的差異,因此,居住空間的獲得與否、獲得途徑及獲得結(jié)果對(duì)城市移民來說決定著其分享城市資源的機(jī)會(huì)、過程及結(jié)果.另外,居住空間對(duì)于城市移民的城市歸屬感建立有著至關(guān)重要的作用,這一點(diǎn)在很多以往研究中都有所體現(xiàn).

第二,從政府角色來看,保障所有居民享有公平的居住權(quán)是政府的基本職責(zé).居住權(quán)是公民的基本權(quán)力.1948 年《世界人權(quán)宣言》第25 條把居住權(quán)利列為基本人權(quán):"每一個(gè)人都有權(quán)力擁有足夠的生活水平,以保障他個(gè)人及其家庭的健康及安適,尤其是食物、衣物、居住、醫(yī)療以及必要的社會(huì)服務(wù)."保障公民居住權(quán)是政府的法定義務(wù),這一要求是由政府的職責(zé)所決定的.政府依據(jù)法律規(guī)定管理社會(huì),同時(shí)還要為社會(huì)與國(guó)民提供公共服務(wù),保障公民的基本生活需求.因此,鑒于居住資源的特殊性,城市移民在移居城市能否"住得其所"是體現(xiàn)政府職責(zé)履行狀況的重要指標(biāo).

第三,從城市發(fā)展目的來看,對(duì)城市移民居住公平權(quán)的保障是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目的的重要組成部分.亞里士多德說:人們到城市來,是為了尋找更好的生活.發(fā)展本身不是目的.發(fā)展是為了讓生活更美好.城市發(fā)展的最終目的是為了人的發(fā)展,因此,城市發(fā)展內(nèi)在的需要保障城市居民獲得居住、教育、交通、公共服務(wù)等生活與發(fā)展的基本資料,其中當(dāng)然也包括城市移民.

二、北京城市移民住房政策的公平性反思

城市移民群體的住房政策是城市住房政策的一部分,因此,對(duì)住房制度改革以來北京市針對(duì)城市移民的住房政策進(jìn)行梳理是必要的.根據(jù)住房性質(zhì)不同,住房政策對(duì)象應(yīng)分為兩大類,一類是中低收入家庭,保障性住房政策主要的目標(biāo)群體,另一類是高收入家庭,商品住房政策的主要目標(biāo)群體.

自1988年2月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》后,住房制度改革拉開了序幕.此后,國(guó)務(wù)院發(fā)布了一系列關(guān)于住房制度改革的政策,包括1994年7月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》、1998年7月的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》、2003年的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》等,對(duì)于城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)、改革的范圍、對(duì)象、形式都進(jìn)行了界定.

為配套國(guó)家住房改革制度的實(shí)施,北京市也陸續(xù)出臺(tái)了一系列具體的實(shí)施辦法,1998年《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的若干規(guī)定(試行)》、2000年《北京市城鎮(zhèn)居民購買經(jīng)濟(jì)適用住房有關(guān)問題暫行規(guī)定》、2001年《北京市城鎮(zhèn)廉租住房管理試行辦法實(shí)施意見》、2002年《住房公積金管理?xiàng)l例》等,其中除住房公積金制度起到一定作用外,其他政策的執(zhí)行力度較小,尤其是經(jīng)濟(jì)適用房制度,發(fā)揮作用非常有限.

由于保障性住房政策影響范圍有限,住房政策的過度經(jīng)濟(jì)化,住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理,加上投機(jī)和投資需求過旺,北京城市的房?jī)r(jià)迅速攀升.2006年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》, 2010年國(guó)家七部委發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》,在此過程中,北京市一方面推進(jìn)針對(duì)低收入者的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房政策,另一方面推出針對(duì)中等收入者的限價(jià)房.2007年11月5日,北京市建委、統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政局等部門聯(lián)合下發(fā)通知,對(duì)2007年北京市城八區(qū)城市居民申請(qǐng)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定,把經(jīng)濟(jì)適用房政策定位為針對(duì)低收人群體.2011年12月1日實(shí)施的《北京市公共租賃住房申請(qǐng)、審核及配租管理辦法》對(duì)公租房的申請(qǐng)對(duì)象范圍進(jìn)一步明確,"外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限,具有完全民事行為能力,家庭收入符合上款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或社會(huì)保險(xiǎn)證明,本人及家庭成員在本市均無住房的人員"可以申請(qǐng)公租房,具體條件由各區(qū)縣人民政府結(jié)合本區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口資源環(huán)境承載力及住房保障能力等實(shí)際確定.另外,北京市政府2010年出臺(tái)的《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲文件的通知》、2011年《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳文件精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》與2013年《貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知>精神進(jìn)一步做好本市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》等,對(duì)北京市商品房購房資格及購房金融政策進(jìn)行了明確限定,同時(shí)明確了非北京戶籍居民購買商品房的資格條件.2017年北京市住建委聯(lián)合三部門發(fā)布《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》,對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房的配售對(duì)象進(jìn)行了限定.

1、保障住房政策對(duì)城市移民名有實(shí)無,商品住房政策對(duì)城市移民差別對(duì)待.

北京保障房政策(含經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公租房、共有產(chǎn)權(quán)房等)對(duì)象在政策文本中規(guī)定,無論戶籍狀況,允許符合限定條件的城市居民申請(qǐng)或購買,但對(duì)于非本市戶籍居民的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn),在市一級(jí)文件中未作強(qiáng)制規(guī)定,將權(quán)力下放至區(qū)級(jí)部門,如公租房申請(qǐng)"具體條件由各區(qū)縣人民政府結(jié)合本區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口資源環(huán)境承載力及住房保障能力等實(shí)際確定",共有產(chǎn)權(quán)房配售對(duì)象規(guī)定"非本市戶籍無房家庭申購共有產(chǎn)權(quán)住房的具體條件,由各區(qū)人民政府根據(jù)本區(qū)功能定位和發(fā)展方向等實(shí)際情況確定并面向社會(huì)公布"等,導(dǎo)致保障房政策在區(qū)縣一級(jí)的落實(shí)中存在較大彈性.以公租房為例,筆者向西城區(qū)與朝陽區(qū)兩個(gè)保障房申請(qǐng)部門進(jìn)行咨詢,被告知或不接受非本市戶籍的家庭申請(qǐng),或告知可以申請(qǐng),但基本申請(qǐng)不到.在保障性住房的對(duì)象中,城市移民依然是"外人".

此外,對(duì)于具有較好經(jīng)濟(jì)狀況的非京籍城市移民受商品房限購政策規(guī)定,無法享受與京籍居民同樣的購房資格.當(dāng)然其原因在于政府為遏制過快上漲的房?jī)r(jià),加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管,對(duì)住房分配規(guī)則進(jìn)行政策干預(yù),但就住房政策本身的政策目標(biāo)來說,公平性目標(biāo)被大打折扣.居民"住有所居"是住房政策的根本目標(biāo)與內(nèi)在價(jià)值,對(duì)住房市場(chǎng)的管理、對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控不應(yīng)以犧牲政策內(nèi)在價(jià)值為代價(jià).

2、住房的經(jīng)濟(jì)屬性被放大,房?jī)r(jià)穩(wěn)定政策效果不理想,不斷攀升的高房?jī)r(jià)加強(qiáng)了城市移民在住房資源分配中的不利地位.

所謂房?jī)r(jià)收入比是指住房?jī)r(jià)格與城市居民家庭年收入之比,是衡量居民對(duì)房?jī)r(jià)購買承受力的指標(biāo)之一.一般認(rèn)為,合理的房?jī)r(jià)收入比的取值范圍為4-6,若計(jì)算出的房?jī)r(jià)收入比高于這一范圍,則認(rèn)為其房?jī)r(jià)偏高.北京自2004年開始房?jī)r(jià)持續(xù)上漲, 2004年5053元,2008年12584元,至2018年的約62000元 ,而與房?jī)r(jià)高速上漲不相稱的是居民收入并未同步快速增長(zhǎng),從2001年的11577.8元,2008年的24725元,至2018年居民人均可支配收入為62361元.根據(jù)彭鴻斌、任宏(2010)的測(cè)算,北京市的房?jī)r(jià)收入比2001年為8.7,2008年上升至14.6,2018年上升至25.4 ,嚴(yán)重超出合理范圍.那么,對(duì)于無法獲取保障房資源而轉(zhuǎn)至商品房市場(chǎng)的城市移民群體來說,不斷攀升的房?jī)r(jià)將"后來者"置于嚴(yán)重不公的境地.

3、住宅政策的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性不足,導(dǎo)致移民群體的預(yù)期不穩(wěn)定,成為移民群體人才流出的主要原因.

由于房?jī)r(jià)調(diào)控、住宅限購等政策通常是作為平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段采取的,以行政命令的形式出現(xiàn),政策的長(zhǎng)期目標(biāo)不明確,前后政策銜接不足,導(dǎo)致住宅供應(yīng)方與住宅需求方(包括移民群體)的信息不充分,對(duì)未來預(yù)期不穩(wěn)定,難以實(shí)現(xiàn)供給與需求之間的自我調(diào)節(jié).而在此關(guān)系中的移民群體處于劣勢(shì)地位,應(yīng)對(duì)的方法就是流動(dòng).在未執(zhí)行首都人口疏解政策的2011年,就出現(xiàn)了自有分區(qū)縣數(shù)據(jù)以來,暫住人口的首次下降,比2010年就減少了60萬人(北京市統(tǒng)計(jì)局基于對(duì)持有暫住證人口進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)).而目前對(duì)于北京城市功能的實(shí)現(xiàn),尤其是科技創(chuàng)新中心的功能實(shí)現(xiàn),將會(huì)產(chǎn)生顯著的限制作用.結(jié)合近幾年的出現(xiàn)的"逃離北上廣"現(xiàn)象,不難發(fā)現(xiàn),住房壓力大,對(duì)未來生活預(yù)期不確定是年輕人才流出的主要原因之一.

三、北京城市移民住房政策改進(jìn)建議

1、對(duì)保障房分配建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系,僅以指標(biāo)確定保障對(duì)象,而非戶籍.

住房保障政策的目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源的不足,解決中、低收入人群的住房問題,其政策性質(zhì)決定了其必須體現(xiàn)公平、實(shí)現(xiàn)公平.因此,經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房、公租房及公積金制度的覆蓋范圍應(yīng)更廣,補(bǔ)貼更合理,體現(xiàn)對(duì)于社會(huì)公平的促進(jìn)作用.

在保障性住房資源分配政策上,應(yīng)依據(jù)北京市的現(xiàn)實(shí)情況,建立統(tǒng)一的要素指標(biāo)體系,如通過申請(qǐng)家庭各要素的加總或加權(quán)得分,依據(jù)得分高低排定享受保障房待遇的次序,并接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督,逐漸形成城市移民與戶籍居民同等權(quán)利待遇的制度體系.

2、盡快形成關(guān)于住房政策的法律規(guī)范

法律規(guī)范因其形成的程序性與實(shí)施的強(qiáng)制性,因而容易形成對(duì)社會(huì)行為的穩(wěn)定性影響.西方國(guó)家的住房政策基本上都是以法律形式存在的.如,英國(guó)的《住房法》和《住房與規(guī)劃法》,日本的《公營(yíng)住宅法》等,都從法律規(guī)范上保證了住宅政策的制定、完善和實(shí)施.形成關(guān)于住房政策的法律規(guī)范,有利于住房政策擺脫經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿的"配角"地位,形成獨(dú)立的政策體系,增強(qiáng)住房政策的穩(wěn)定性、規(guī)范性和有效性.

3、住房政策應(yīng)體現(xiàn)城市發(fā)展的目的,促進(jìn)人的最終發(fā)展

城市住房是城市發(fā)展的載體,更"人性"的住房政策、更宜居的住房規(guī)劃、更公平的住房分配過程是人發(fā)展的載體.這要求政府明確住房政策的根本目標(biāo)、設(shè)計(jì)合理的針對(duì)中低收入群體的保障房準(zhǔn)入政策、增加租售保障房的土地供給、采用穩(wěn)定、系統(tǒng)的措施抑制商品房房?jī)r(jià)的上漲等.

綜上所述,城市移民作為城市建設(shè)與發(fā)展的重要參與者,是北京城市住房政策無可置疑的政策對(duì)象,政府應(yīng)在住房政策中保證該群體獲取資源的機(jī)會(huì)公平,促使其實(shí)現(xiàn)住房資源的分配公平,以保障城市發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的總目標(biāo)實(shí)現(xiàn).