以績(jī)效目標(biāo)為核心的預(yù)算與績(jī)效管理一體化建設(shè)路徑

●劉國(guó)永 朱 文

一、預(yù)算與績(jī)效管理的現(xiàn)狀

預(yù)算和績(jī)效管理一體化對(duì)各地均提出了要求和挑戰(zhàn)。當(dāng)前各地在預(yù)算和績(jī)效管理的整合方面也作出了一些積極的嘗試，如基于績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展預(yù)算的評(píng)審和審核，如根據(jù)績(jī)效監(jiān)控進(jìn)行資金撥付或預(yù)算調(diào)整，應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整政策等。但就整體而言，普遍存在的問(wèn)題是仍是績(jī)效與預(yù)算的脫節(jié)，表現(xiàn)為：其一，程序上，部分地區(qū)雖已實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)同時(shí)編報(bào)，但實(shí)際預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容關(guān)聯(lián)程度低，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申請(qǐng)和安排無(wú)顯著關(guān)系，即預(yù)算是預(yù)算，績(jī)效是績(jī)效；其二，業(yè)務(wù)上，預(yù)算部門績(jī)效相關(guān)工作大多由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員缺乏績(jī)效知識(shí)且不懂業(yè)務(wù)內(nèi)容，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)編報(bào)人員與業(yè)務(wù)人員工作脫節(jié)，無(wú)法將績(jī)效理念融入預(yù)算。績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算未建立實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)是目前預(yù)算與績(jī)效管理未能實(shí)現(xiàn)一體化的根本原因。

解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵，在于真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算協(xié)同，減少“兩張皮”現(xiàn)象。績(jī)效目標(biāo)編制已成為各地財(cái)政部門的常規(guī)要求，全國(guó)多地已實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目全部編制績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算與績(jī)效管理一體化的實(shí)現(xiàn)，首先可加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算的一體化推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)貫穿預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程。

二、績(jī)效目標(biāo)與全過(guò)程預(yù)算管理的關(guān)系

績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算管理鏈條上最重要的環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)。34號(hào)文提出建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，同時(shí)要求將績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前置條件?？?jī)效目標(biāo)與預(yù)算管理各環(huán)節(jié)都存在緊密的聯(lián)系，這一聯(lián)系推動(dòng)了績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算與績(jī)效管理一體化過(guò)程中作用的發(fā)揮。

其一，績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，績(jī)效目標(biāo)與成本要素相結(jié)合指導(dǎo)預(yù)算編制，是預(yù)算公共價(jià)值的體現(xiàn)。在預(yù)算審核環(huán)節(jié)，績(jī)效目標(biāo)是判斷預(yù)算合理性的依據(jù)，即通過(guò)論證預(yù)算編制是否與績(jī)效目標(biāo)匹配、是否能支撐績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、是否會(huì)造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，最終結(jié)合績(jī)效目標(biāo)、支出標(biāo)準(zhǔn)等因素對(duì)預(yù)算金額進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容與績(jī)效目標(biāo)相匹配。在預(yù)算下達(dá)環(huán)節(jié)，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步審批下達(dá)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要求安排預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算具體詳細(xì)的執(zhí)行計(jì)劃推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)和預(yù)算的匹配體現(xiàn)了預(yù)算編制的科學(xué)性，最終應(yīng)實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)=預(yù)算=績(jī)效=責(zé)任”。

其二，績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行的方向，為預(yù)算執(zhí)行提供了指引?？?jī)效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和支出方向，績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)到哪，預(yù)算就執(zhí)行到哪，部門、單位必須按照事前設(shè)定的目標(biāo)推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)展，合理支出預(yù)算。

其三，績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的體現(xiàn)，為預(yù)算執(zhí)行績(jī)效提供了評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果，資金角度即為預(yù)算執(zhí)行率，績(jī)效角度則為績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，從而反映績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，以及績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的關(guān)聯(lián)程度，有利于以后年度以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向編制預(yù)算，推進(jìn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化。

三、以績(jī)效目標(biāo)為核心實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化的路徑

績(jī)效目標(biāo)貫穿績(jī)效管理和預(yù)算管理的全過(guò)程，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化，其核心是建立以績(jī)效目標(biāo)為核心的預(yù)算編制路徑，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理在全過(guò)程中的融合。結(jié)合績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算管理全過(guò)程的作用機(jī)理，具體路徑下圖所示。

下文從預(yù)算編審環(huán)節(jié)績(jī)效目標(biāo)如何指導(dǎo)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)績(jī)效目標(biāo)如何與預(yù)算執(zhí)行同步的制約機(jī)制及決算環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)如何與下年度預(yù)算掛鉤三部分著手，介紹基于績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化的建設(shè)路徑。

（一）以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向編制預(yù)算

績(jī)效目標(biāo)包括產(chǎn)出目標(biāo)和效果目標(biāo)，其中產(chǎn)出目標(biāo)包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本，效果目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度。在目標(biāo)設(shè)定具體路徑上，應(yīng)遵循效果-產(chǎn)出-成本的基本路徑，即先明確該預(yù)算擬達(dá)到的最終效果目標(biāo)。以義務(wù)教育為例，首先設(shè)定效果目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育覆蓋率100%；在效果目標(biāo)指導(dǎo)下，進(jìn)一步明確為達(dá)到該目標(biāo)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出，即需要多少產(chǎn)出以達(dá)成目標(biāo)，如投入師資人力數(shù)量、質(zhì)量，教學(xué)樓數(shù)量、面積等；在此基礎(chǔ)上，明確為完成產(chǎn)出目標(biāo)應(yīng)投入的成本，這就要求產(chǎn)出目標(biāo)的編制，應(yīng)盡可能細(xì)化、量化，以更好地形成預(yù)算。從績(jī)效目標(biāo)到預(yù)算的基本路徑如圖2所示。

基于上述建設(shè)路徑，進(jìn)一步探討具體如何根據(jù)績(jī)效目標(biāo)編制預(yù)算，特別是效果目標(biāo)如何轉(zhuǎn)化成具體的投入，保障預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)的匹配度。效果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依托于產(chǎn)出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)出目標(biāo)匹配效果目標(biāo)制定，因此建立產(chǎn)出目標(biāo)與預(yù)算之間的關(guān)系，將有助于實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算之間的匹配。

預(yù)算的最終構(gòu)成包括預(yù)算明細(xì)數(shù)量及單價(jià)兩部分，預(yù)算明細(xì)數(shù)量及單價(jià)與產(chǎn)出指標(biāo)可進(jìn)行如下關(guān)聯(lián)：對(duì)于預(yù)算明細(xì)數(shù)量的確定，應(yīng)緊密結(jié)合產(chǎn)出數(shù)量目標(biāo)?？紤]不同類型的活動(dòng)其數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)也不同，這就要求當(dāng)產(chǎn)出目標(biāo)包括不同類型活動(dòng)產(chǎn)出時(shí)，應(yīng)明確不同類型活動(dòng)的產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)。對(duì)于預(yù)算明細(xì)單價(jià)的確定，應(yīng)緊密結(jié)合產(chǎn)出質(zhì)量與時(shí)效目標(biāo)。其中，產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)反映產(chǎn)出應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量目標(biāo)，如道路面材質(zhì)、寬度、厚度等，不同質(zhì)量目標(biāo)對(duì)應(yīng)不同的單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；產(chǎn)出時(shí)效指標(biāo)反映產(chǎn)生所在時(shí)限，不同時(shí)限范圍其質(zhì)量以及單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。對(duì)于影響質(zhì)量的單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，除“定額標(biāo)準(zhǔn)”外，在明確質(zhì)量和時(shí)效目標(biāo)基礎(chǔ)上，也可采用市場(chǎng)價(jià)、政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、近期同類項(xiàng)目政府采購(gòu)合同或其他規(guī)范合同價(jià)格，若以上均沒(méi)有相關(guān)參照，經(jīng)常性項(xiàng)目可以按項(xiàng)目近三年的歷史成本來(lái)確定單價(jià)。

圖1 以績(jī)效目標(biāo)為核心的預(yù)算與績(jī)效管理一體化建設(shè)路徑

圖2 “目標(biāo)-成本-預(yù)算”的建設(shè)路徑

本文以農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目為例，對(duì)績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制的路徑進(jìn)行說(shuō)明。項(xiàng)目的績(jī)效總目標(biāo)是解決項(xiàng)目區(qū)人口群眾出行困難，改善當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸狀況，細(xì)化為效果目標(biāo)：覆蓋49個(gè)貧困村、覆蓋7866戶權(quán)重，實(shí)現(xiàn)自然村村組公路硬化率100%，群眾滿意度達(dá)到85%。在確定績(jī)效目標(biāo)后，分解為產(chǎn)出目標(biāo)，包括數(shù)量目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)和時(shí)效目標(biāo)。其中，在產(chǎn)出目標(biāo)到成本的過(guò)程中，數(shù)量目標(biāo)確定了成本的數(shù)量要素，質(zhì)量目標(biāo)和時(shí)效目標(biāo)結(jié)合當(dāng)?shù)毓坊?xiàng)目的指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)格確定成本的單價(jià)要素。具體如下圖3所示。

圖3 “目標(biāo)-成本-預(yù)算”建設(shè)路徑的具體示例

需要說(shuō)明的是，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制一體化的難點(diǎn)還在于財(cái)政項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善，缺乏基于市場(chǎng)價(jià)格水平的定額標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算安排隨意性較大，不利于財(cái)政資金的使用效率。此外，不僅預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)缺乏，績(jī)效目標(biāo)水平的標(biāo)準(zhǔn)同樣缺乏，不同層級(jí)政府、不同地區(qū)、不同行業(yè)需要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)水平也有所不同，如環(huán)衛(wèi)行業(yè)，不同環(huán)境美化程度、清掃質(zhì)量和及時(shí)性要求下，需要投入的環(huán)衛(wèi)人力、物力水平不同，最終預(yù)算投入也不同。明確不同的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)后才能更合理科學(xué)地編制績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算。

（二）建立績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與預(yù)算執(zhí)行同步的制約機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)確?？?jī)效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行同步進(jìn)行。一是定期采集獲取項(xiàng)目執(zhí)行相關(guān)信息，明確項(xiàng)目執(zhí)行情況，分析執(zhí)行問(wèn)題，關(guān)注績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，及時(shí)采取措施對(duì)偏離目標(biāo)的現(xiàn)象進(jìn)行糾偏，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的完成。二是建立目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度相互制約的機(jī)制，可通過(guò)績(jī)效管理信息系統(tǒng)和預(yù)算管理信息系統(tǒng)的對(duì)接，關(guān)聯(lián)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，當(dāng)績(jī)效目標(biāo)完成較好時(shí)，預(yù)算資金要保障到位，執(zhí)行進(jìn)度應(yīng)與之匹配；當(dāng)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行偏離較大時(shí)，預(yù)算執(zhí)行相應(yīng)也要暫緩，通過(guò)實(shí)際實(shí)現(xiàn)值與計(jì)劃實(shí)現(xiàn)值的比較，分析績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與預(yù)算執(zhí)行存在的問(wèn)題；三是基于績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算之間的關(guān)系，關(guān)注績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行調(diào)整的同步性，當(dāng)績(jī)效目標(biāo)發(fā)生調(diào)整時(shí)，預(yù)算應(yīng)同步做出調(diào)整，反之亦然。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與未來(lái)年度預(yù)算安排掛鉤

在決算環(huán)節(jié)，將決算信息與預(yù)算數(shù)據(jù)建立關(guān)聯(lián)對(duì)比，同步開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作以明確績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與未來(lái)年度預(yù)算安排進(jìn)行掛鉤。對(duì)項(xiàng)目而言，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為“不合格”者，對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行預(yù)警，未來(lái)年度預(yù)算將從嚴(yán)審核，并根據(jù)績(jī)效差的原因考慮是否調(diào)整、削減或取消項(xiàng)目預(yù)算；對(duì)部門而言，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果“不合格”者，可考慮未來(lái)年度適當(dāng)調(diào)減下年度部門預(yù)算總資金或調(diào)整預(yù)算資金安排結(jié)構(gòu)。而對(duì)于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行良好的項(xiàng)目或部門，可結(jié)合績(jī)效結(jié)果在未來(lái)年度安排預(yù)算時(shí)給予優(yōu)先保障?！?/p>