《資源稅法》，讓油企更美

○ 文／本刊記者 于 洋

《資源稅法》將對油氣行業(yè)產(chǎn)生積極的引導(dǎo)作用，但仍有待完善之處。

8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過了《中華人民共和國資源稅法》（以下簡稱《資源稅法》）。這部新制定的法律將于2020年9月1日起施行。1993年12月國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）同時廢止。

由“暫行條例”上升到“法”的高度，我國的資源稅管理有了哪些變化？對油氣行業(yè)又將產(chǎn)生怎樣的影響？帶著這些問題，本刊記者特邀相關(guān)專家進(jìn)行深入解答。

給油氣企業(yè)減負(fù)

中國石油石化：各位專家好！請問新出臺的《資源稅法》有什么特點？

卜祥來：《資源稅法》簡并了征收期限，有利于減輕辦稅負(fù)擔(dān)?！稌盒袟l例》規(guī)定的納稅期限是1日、3日、5日、10日、15日或者1個月。具體期限還要由主管稅務(wù)機關(guān)根據(jù)實際情況核定，與大多數(shù)稅種的申報期限不統(tǒng)一、不銜接?！顿Y源稅法》規(guī)定由納稅人選擇按月或按季申報繳納，并將申報期限由10日內(nèi)改為15日內(nèi)，與其他稅種保持一致。這將明顯降低納稅人的申報頻次，切實減輕辦稅負(fù)擔(dān)。

《資源稅法》規(guī)范了稅目稅率，有利于簡化納稅申報?！顿Y源稅法》以正列舉的方式統(tǒng)一規(guī)范了稅目，分類確定了稅率，為簡化納稅申報提供了制度基礎(chǔ)。稅務(wù)部門將據(jù)此優(yōu)化納稅申報表，提高征管信息化水平，為納稅人提供更加便捷高效的申報服務(wù)。

《資源稅法》強化了部門協(xié)同，有利于維護納稅人權(quán)益。資源稅征管工作專業(yè)性、技術(shù)性強，特別是對減免稅情形的認(rèn)定，需要有關(guān)部門的配合協(xié)助。例如，稅法規(guī)定對衰竭期礦山開采的礦產(chǎn)品減征30%資源稅，授權(quán)各省對低品位礦減免資源稅，落實該政策的前提條件就是衰竭期礦山和低品位礦的認(rèn)定。《資源稅法》明確規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)與自然資源等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立工作配合機制。良好的部門協(xié)作，有利于減少征納爭議，維護納稅人合法權(quán)益。

中國石油石化：僅就油氣行業(yè)來說，《資源稅法》有怎樣的意義？

鐘勇：我國面臨著國內(nèi)油氣產(chǎn)量難以滿足經(jīng)濟發(fā)展需要，供需矛盾日益突出的問題。近年來，隨著勘探開發(fā)程度不斷深入，東部各主要油氣田相繼進(jìn)入高含水期，老油井自然遞減率逐年提升，外圍邊際油田、稠油和高凝油產(chǎn)量比重逐年增加?！笆濉逼陂g，以低滲、超低滲儲量為主的低品位、低豐度油氣儲量占我國新增探明油氣儲量的90%以上，原油單位生產(chǎn)成本明顯上升。

油氣勘探開發(fā)難度不斷加大、成本不斷上升的同時，受2014年下半年以來國際油價暴跌并持續(xù)處于低位的影響，油氣企業(yè)油氣生產(chǎn)收入和盈利水平明顯下降。以中國石化的油氣業(yè)務(wù)為例。當(dāng)油價處于40～50美元/桶的低位時，稅費仍占成本的1/5左右，降低了油氣生產(chǎn)的經(jīng)濟邊界。目前，我國陸上油田單位完全成本已超過50美元/桶。石油企業(yè)兼顧穩(wěn)產(chǎn)和效益面臨較大挑戰(zhàn)。

《資源稅法》不僅在程序上便利了油氣企業(yè)繳納資源稅，對勘探開發(fā)成本較高的油氣資源進(jìn)行資源稅減征，可以降低企業(yè)生產(chǎn)成本，刺激企業(yè)生產(chǎn)積極性。

有差別引導(dǎo)促進(jìn)

中國石油石化：《資源稅法》如何規(guī)定油氣資源稅免征和減征情形？

鐘勇：不同于《暫行條例》只是對“開采原油過程中用于加熱、修井的原油”免征資源稅，《資源稅法》將免征范圍擴大到“開采原油以及在油田范圍內(nèi)運輸原油過程中用于加熱的原油、天然氣”。

《資源稅法》列舉了四個可以減征資源稅的情形，其中三個是屬于油氣行業(yè)的，分別是：從低豐度油氣田開采的原油、天然氣，減征20%資源稅；高含硫天然氣、三次采油和從深水油氣田開采的原油、天然氣，減征30%資源稅；稠油、高凝油減征40%資源稅。對低豐度油氣田、高含硫天然氣、三次采油、稠油、高凝油的含義也有比較明確的界定，便于相關(guān)利益方進(jìn)行識別。

王甲山：資源稅設(shè)計之初是為了調(diào)節(jié)劣質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)資源之間的單位級差收入，計稅依據(jù)是以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售或自用數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，稅額的高低與資源的儲量和回采率等指標(biāo)無關(guān)。同一油氣田只規(guī)定一個固定稅額，不考慮不同區(qū)塊的地質(zhì)條件及地質(zhì)狀況、資源開采的難易程度等因素，開采外圍邊際油田及稠油、高凝油區(qū)塊的資源稅稅額明顯提高，不利于調(diào)動油氣企業(yè)有效開發(fā)類似區(qū)塊的積極性。

值得注意的是，邊際油田、稠油和高凝油開發(fā)后一旦關(guān)閉，地下儲存的剩余資源等于報廢，如果再投入開采代價巨大。所以從稅費方面鼓勵稠油、高凝油和邊際油田持續(xù)有效開采，不僅是油氣企業(yè)增加油氣產(chǎn)量和經(jīng)濟效益的需要，也是合理開發(fā)和充分利用油氣資源，避免造成開采浪費的需要。

稠油、高凝油開采的技術(shù)難題多、工藝要求高、資金投入大。為了充分開發(fā)和利用各種石油資源，應(yīng)該考慮對一些難以開采的油藏采取相應(yīng)稅費優(yōu)惠政策，以利于提高石油資源的利用程度。這一點在一些發(fā)達(dá)國家已有很好體現(xiàn)?！顿Y源稅法》考慮到油藏類型、開采工藝技術(shù)和成本差別來制定相應(yīng)的稅費優(yōu)惠政策，是資源稅征收管理的一大進(jìn)步。

中國石油石化：非常規(guī)油氣，特別是頁巖氣是我國油氣增儲上產(chǎn)的重要資源。這方面《資源稅法》有沒有利好？

馮保國：《資源稅法》規(guī)定的頁巖氣資源稅稅率為6%，并沒有降低。雖然2018年，財政部、稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于對頁巖氣減征資源稅的通知》規(guī)定，從2018年4月1日起至2021年3月31日，對頁巖氣資源稅減征30%，但對生產(chǎn)企業(yè)來說，這個程度的減稅政策仍不足以減輕頁巖氣勘探開發(fā)初期高昂的投入帶來的壓力。

2012年開始，國家財政開始對頁巖氣施行補貼政策。2012～2015年的補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4元/立方米?！笆濉逼陂g，補貼標(biāo)準(zhǔn)有所下降。2016～2018年的補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/立方米，2019～2020年的補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米。隨著補貼的降低，減征資源稅起到的促進(jìn)作用將被抵消?！顿Y源稅法》明年正式實施時，應(yīng)與現(xiàn)行的非常規(guī)天然氣開發(fā)補貼政策和資源稅減征政策進(jìn)行銜接。

鐘勇：近幾年我國頁巖氣產(chǎn)量上升較快，國家的政策支持無疑起到了非常重要的作用。美國在20世紀(jì)80年代就出臺了對頁巖氣開發(fā)的支持政策。當(dāng)時，美國頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)有30%的利潤來自政府的支持。除了資源稅外，頁巖氣勘探開發(fā)還有企業(yè)所得稅、增值稅等諸多稅費。中國石化、中國石油已經(jīng)獲得穩(wěn)定頁巖氣產(chǎn)量，但新興油氣企業(yè)在頁巖氣勘探開發(fā)方面的投入都還沒見到回報。多種稅費的存在，讓企業(yè)對頁巖氣發(fā)展的預(yù)期不好、信心不強。

●政策利好，前景光明。 供圖/王福全 沈志軍

優(yōu)化與外資的合作

中國石油石化：根據(jù)各位的觀察，對油氣行業(yè)來說，《資源稅法》還有什么值得特別關(guān)注之處？

馮保國：《資源稅法》從立法層面明確了中外合作開采陸上、海上石油資源的企業(yè)應(yīng)依法繳納資源稅。同時沿用2011頒布的《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例〉》所做的決定，即2011年11月1日前已依法訂立中外合作開采陸上、海上石油資源合同的，在該合同有效期內(nèi)，繼續(xù)依照國家有關(guān)規(guī)定繳納礦區(qū)使用費，不繳納資源稅；合同期滿后，依法繳納資源稅。

中國石油石化：這種明確有什么意義？

王甲山：根據(jù)《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》等相關(guān)政策，一直以來我國對開采海洋石油資源和中外合作開采陸上石油資源按年度總產(chǎn)量征收礦區(qū)使用費，實行超額累進(jìn)費率，以實物征收，且規(guī)定了一定產(chǎn)量的免征額。而其他油氣田企業(yè)則征收資源稅，實行定額稅率，只對原油開采過程中用于加熱、修井的原油免稅。由于稅費種類不同，造成了資源稅稅率與礦區(qū)使用費費率難以銜接，導(dǎo)致國內(nèi)兩種油氣生產(chǎn)企業(yè)在繳納資源稅費方面不平衡?！顿Y源稅法》明確中外合作開采陸上、海上石油資源的企業(yè)應(yīng)依法繳納資源稅后，這種不平衡將被改變。

馮保國：這一規(guī)定實際上統(tǒng)一了在中國境內(nèi)從事石油和天然氣開采業(yè)務(wù)企業(yè)的法定義務(wù)，為各類企業(yè)經(jīng)營和開展競爭創(chuàng)造了公平、穩(wěn)定的稅收環(huán)境。

《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》取消了此前“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)限于合資和合作”的要求。從2019年7月30日起，外國投資者原則上可以在中國持有上游石油和天然氣區(qū)塊100%的權(quán)益。隨著開放措施不斷出臺和推進(jìn)，未來，中外合作勘探開發(fā)以及外資獨立勘探開發(fā)都將更為常見，很有必要從法律層面改變原來按勘探開發(fā)主體適用不同征收方式，進(jìn)行統(tǒng)一的資源稅征收，為企業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好環(huán)境。這將有利于優(yōu)化外資與中方在上游勘探開發(fā)方面的合作，吸引多元主體進(jìn)入上游市場，提高國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)和供應(yīng)能力。

鐘勇：按照“合同期滿后，依法繳納資源稅”的規(guī)定，隨著繳納礦區(qū)使用費的企業(yè)簽訂的合同陸續(xù)到期，以及近年來費改稅的趨勢，可以合理預(yù)見礦區(qū)使用費即將退出歷史舞臺。

●借政策東風(fēng)，推進(jìn)油氣勘探開發(fā)。 攝影/胡彥峰

期待更完美的資源稅法

中國石油石化：《資源稅法》體現(xiàn)了多方面的進(jìn)步。在各位看來，是否還有需要完善的地方？

馮保國：按照《資源稅法》的規(guī)定，石油和天然氣資源稅采取從價計征的方式，這實際上沒有反映油氣行業(yè)產(chǎn)量自然遞減的生產(chǎn)規(guī)律。油氣田開發(fā)具有階段性，每個油氣田生產(chǎn)都要經(jīng)歷投產(chǎn)時產(chǎn)量較高，之后產(chǎn)量自然遞減，再往后需要加大投入采取措施才能抑制遞減使產(chǎn)量保持穩(wěn)定。開采階段不同，生產(chǎn)成本差異很大，越往開采的后期，實現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)或抑制產(chǎn)量遞減的投入越大、成本越高。

世界上的主要產(chǎn)油國針對石油開發(fā)不同階段采取不同的稅收政策，分別確定與各發(fā)展階段相適應(yīng)的稅率及減稅、免稅等優(yōu)惠政策。通常的做法是，按照油氣田的累計產(chǎn)量實行稅率遞減的征收方式。比如，在油氣田投產(chǎn)的初期資源稅稅率較高，當(dāng)達(dá)到某個累計產(chǎn)量閥值后相應(yīng)調(diào)低稅率，以此類推，逐漸降低稅率，直至稅率為零。這樣做的目的在于保證油氣生產(chǎn)的相對穩(wěn)定性，合理開發(fā)油氣資源，保證油氣田企業(yè)正常的生產(chǎn)利潤以保持對勘探開發(fā)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定投入，調(diào)動企業(yè)積極性。因此，按照目前的從價計征方式會導(dǎo)致油氣田企業(yè)在油氣田開發(fā)的后期面臨較大困難和成本效益壓力，可能對油氣資源的充分開發(fā)利用產(chǎn)生不利影響。

范必：很有必要推進(jìn)礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度改革。權(quán)益金是資源所有者權(quán)益分成，可以在開發(fā)者毛利潤中定率收取，也可以在礦業(yè)權(quán)競爭性出讓時通過對權(quán)益金率進(jìn)行報價產(chǎn)生。從長遠(yuǎn)看，權(quán)益金應(yīng)取代原有的資源稅、資源補償費和特別收益金。在目前油價低位徘徊、國內(nèi)油氣生產(chǎn)成本過高的情況下，可適當(dāng)保留資源稅進(jìn)行過渡。

此外，還需要理順中央與地方的財權(quán)分配關(guān)系。按照實際管轄權(quán)限和經(jīng)濟功能，礦業(yè)權(quán)使用費、資源稅、價款、權(quán)益金等稅費，國家可與地方進(jìn)行適當(dāng)形式的分成。