中國檔案管理體制改革研究述評?

曾靜怡

（中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 北京 100872）

黨的十九大對深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出重要部署。隨著中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（2018年3月21日），新一輪機(jī)構(gòu)改革的“號角”正式吹響。檔案機(jī)構(gòu)改革是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分[1]，進(jìn)入第八輪機(jī)構(gòu)改革，檔案部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系等仍然是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。檔案管理體制的改革創(chuàng)新,成為檔案機(jī)構(gòu)改革的“破解之策”。

檔案管理體制是指一個國家檔案工作的組織制度，包括各級各類檔案行政、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其隸屬關(guān)系、職權(quán)的定位和組織管理方式等的總和[2]。不僅要考慮檔案局與檔案館，檔案館與檔案室，檔案館室與信息化部門、數(shù)據(jù)管理部門、黨史方志辦，還要考慮中央和地方、體制內(nèi)與體制外、境內(nèi)與境外的關(guān)系。尤其是站在新時代的歷史方位上，面對新問題、新任務(wù)、新要求，如何走出檔案管理體制改革創(chuàng)新的新路子，激發(fā)新時代檔案工作的動力，成為檔案管理體制理論與實踐研究的重點(diǎn)。

我國當(dāng)前的檔案管理體制是在歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果[3]。通過對我國檔案管理體制改革相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行研究，吸收已有研究成果，能夠為開展新時代下檔案管理體制改革研究奠定基礎(chǔ)。

1 文獻(xiàn)檢索結(jié)果

基于以上對于檔案管理體制的定義，以“主題”為檢索項，“檔案（含檔案管理、檔案事業(yè)管理）+體制/機(jī)制/模式/機(jī)構(gòu)/行政+改革”等為檢索詞，“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”“中國優(yōu)秀碩博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫”“中國重要會議論文全文數(shù)據(jù)庫”為檢索范圍，檢索2019年5月31日之前的文獻(xiàn)，去重篩選后共得到122篇中文文獻(xiàn)，運(yùn)用SATI文獻(xiàn)題錄信息統(tǒng)計分析工具對這122篇中文文獻(xiàn)進(jìn)行分析，通過標(biāo)題字段，抽取分詞，通過Ucinet導(dǎo)入共現(xiàn)矩陣，使用Netdraw繪制標(biāo)題知識圖譜，如圖1所示?？梢钥闯觯嘘P(guān)我國檔案管理體制改革的研究呈現(xiàn)出“回顧過去、立足現(xiàn)在、展望未來”的歷史縱深感，在回顧歷次檔案管理體制改革的基礎(chǔ)上，提出問題，解決問題。

進(jìn)一步運(yùn)用SATI文獻(xiàn)題錄信息統(tǒng)計分析工具對這122篇中文文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞字段抽取，同理繪制關(guān)鍵詞知識圖譜，如圖2所示。另外，使用CITESPACE進(jìn)行主題分析，抽取并篩選名詞性術(shù)語，繪制主題共現(xiàn)分析知識圖譜，如圖3所示。

綜合Netdraw所繪關(guān)鍵詞知識圖譜（圖2）與CITESPACE（圖3）所繪主題知識圖譜分析可得：一是檔案管理體制與檔案事業(yè)共線頻次較高，緊密相連。檔案事業(yè)是國家社會建設(shè)事業(yè)的組成部分，從檔案事業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)探索檔案管理體制改革與創(chuàng)新具有必然性，能夠促進(jìn)我國檔案事業(yè)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展；二是檔案局與檔案館的關(guān)系一直是檔案管理體制改革研究的重點(diǎn)與難點(diǎn)；三是檔案管理模式在微觀層面與實踐層面對檔案管理體制的探索與總結(jié)，以及企業(yè)層面檔案管理體制的研究為檔案管理體制的研究進(jìn)行了細(xì)化與補(bǔ)充；四是檔案信息資源的整合研究對檔案管理體制提出了新的要求，成為近年來檔案管理體制研究點(diǎn)之一。

2 主要研究內(nèi)容與成果

上述122篇論文的研究內(nèi)容與成果集中在以下三個方面：

2.1 對我國檔案管理體制的歷史回顧與成就總結(jié)

2.1.1 歷史回顧

我國檔案管理體制經(jīng)歷了從無到有的過程，并且一直在調(diào)整變化。學(xué)界關(guān)于我國檔案管理體制的歷史演變基于不同時間節(jié)點(diǎn)有兩種主要觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)以建國為起點(diǎn)。潘玉民認(rèn)為，自1949年至今，我國檔案管理體制經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代、80年代和90年代三次重大變革[4]；徐擁軍等[5]進(jìn)一步將該演變過程劃分為4個時期：形成期（1949-1959）、中共中央領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一掛歷時期（1959-1985）、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理時期（1985-1993）、中共中央領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理、局館合一時期（1993年至今）。

另一種觀點(diǎn)以改革開放為界限。竇曉光認(rèn)為，以1978年黨的十一屆三中全會為界限，檔案管理體制改革標(biāo)志性的舉措主要有三次：1979年國家檔案管理機(jī)構(gòu)的恢復(fù)與改革、1985年國家檔案管理機(jī)構(gòu)改革以及1993年國家檔案管理機(jī)構(gòu)改革[6]。

由于中華民族深厚的文化積淀和檔案管理的傳統(tǒng)延續(xù)，我國的檔案管理體制一向是建立在集中模式基礎(chǔ)上的[7]。而不論是哪種劃分觀點(diǎn)，每一次檔案機(jī)構(gòu)改革/檔案管理體制改革都有著深刻的歷史根源，受到經(jīng)驗、歷史傳統(tǒng)、社會發(fā)展水平，思想意識[8]等多種因素的影響，并且與當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)，發(fā)揮了一定的作用。

2.1.2 成就總結(jié)

我國檔案管理體制在發(fā)展變化的歷史進(jìn)程中產(chǎn)生并不斷進(jìn)行著適應(yīng)性變革，已經(jīng)取得了初步成就，具有不同于其他體制改革的自身特點(diǎn)[9]。1993年以來我國檔案管理體制改革創(chuàng)新的實踐主要表現(xiàn)在以下三個方面：推進(jìn)檔案中介服務(wù)組織建設(shè)；機(jī)關(guān)文件檔案管理中心建設(shè)；檔案局（館）的文件利用服務(wù)中心建設(shè)。[10]

李東、竇曉光[11]總結(jié)和論述了改革開放以來我國檔案管理體制改革發(fā)展的4個方面的實踐成就：確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，奠定了建設(shè)國家檔案管理體制的基礎(chǔ)；形成了一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、履行兩種職能的具有中國特色的集中制領(lǐng)導(dǎo)體制；建立并初步推行了宏觀管理、分類指導(dǎo)、依法治檔的檔案管理運(yùn)行機(jī)制，全面行使檔案行政管理職能；萌發(fā)和催生了一批新型檔案業(yè)務(wù)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，有效行使檔案保管、利用職能。

2018年局館分立后，無論是檔案局還是檔案館都發(fā)生了巨大的變化。有關(guān)檔案管理體制改革發(fā)展的成就還需在未來驗證與總結(jié)。

2.2 對我國1993年與2018年檔案管理體制的優(yōu)劣評價及成因反思

2.2.1 優(yōu)劣評價

1992年，黨的十四大明確指出，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，涉及到我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的許多領(lǐng)域，需要有一系列相應(yīng)的體制改革和政策調(diào)整。1993年，我國確立“局館合一”檔案管理體制，“中央檔案館與國家檔案局合并，一個機(jī)構(gòu)掛中央檔案館與國家檔案局兩塊牌子，履行檔案保管、利用和全國檔案事業(yè)行政管理兩種職能，為黨中央和國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、副部級單位，由中央辦公廳管理”[12]。這一體制，有優(yōu)勢也有不足。

對于優(yōu)勢，少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，1993年檔案管理體制是一個統(tǒng)一、科學(xué)、高效的管理體制與運(yùn)行機(jī)制[13]，絕不僅僅是形式上的組織，本質(zhì)上是一種制度創(chuàng)新[14]。該體制具有靈活、科學(xué)、民主的現(xiàn)代特色，各級各類檔案行政管理部門按照管理范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同，履行各自不同的管理職責(zé)[15]，使中國檔案事業(yè)的發(fā)展得到了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)保障[16]。具體優(yōu)勢在于：堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)、有利于履行好“為黨管檔”的職責(zé)，有利于發(fā)揮中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；黨和政府系統(tǒng)管理檔案工作的統(tǒng)一管理，便于“對全國檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)”；為維護(hù)檔案的完整性，需要實行黨政檔案統(tǒng)一管理；檔案局館隸屬黨委辦公廳（室），有利于獲得領(lǐng)導(dǎo)重視和資源支持；檔案局、館合二為一，有利于精簡機(jī)構(gòu)、降低運(yùn)行成本、提高機(jī)構(gòu)效能。[17]

對于不足，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為1993年檔案管理體制具有許多問題，存在缺陷。孟曉華[18]指出，從我國的檔案管理體制建立之日，就存在條塊分割問題、集中統(tǒng)一原則與條條之間的沖突、檔案館各自為政現(xiàn)象等弱點(diǎn)。檔案管理體制改革中存在最高檔案行政管理機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系不穩(wěn)定，各地局館改革過程中檔案機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系的多樣性、事業(yè)、行政編制的不統(tǒng)一性，檔案機(jī)構(gòu)改革被動性等問題。肖文建[19]從法律的角度、從管理的角度分別批判了“一個機(jī)構(gòu)、兩個牌子”的做法。羅軍[20]認(rèn)為，我國1993年檔案管理體制不足在于檔案機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系不穩(wěn)定、領(lǐng)導(dǎo)體制不統(tǒng)一；檔案機(jī)構(gòu)屬性混淆、職能不清；集中統(tǒng)一與分級管理之間的沖突；文件工作和檔案工作分別管理；檔案館喪失了文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的本來面目[21]。徐擁軍等[22]認(rèn)為，檔案局館隸屬于黨委辦公廳（室），影響檔案“便于社會各方面的利用”，影響人民群眾日益增長的檔案文化需求的滿足；檔案局館合一的體制，影響檔案行政管理機(jī)構(gòu)和文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的職能區(qū)分、職能履行和責(zé)任追究，不符合政事分開的組織原則和依法行政的內(nèi)在要求；參公管理，使得檔案館工作人員缺乏提升檔案專業(yè)技術(shù)水平的動力，影響檔案事業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)。

此外，還有學(xué)者提出了優(yōu)劣的評價標(biāo)準(zhǔn)。劉智勇[23]等認(rèn)為對1993年檔案管理體制的觀點(diǎn)存在分歧，評價標(biāo)準(zhǔn)模糊是一個重要原因，并提出3點(diǎn)基本評價標(biāo)準(zhǔn)：是否符合國家行政體制目標(biāo)的基本要求；是否符合有關(guān)理論要求；是否能從根本上促進(jìn)檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

2018年檔案管理體制基本上針對1993年檔案管理體制存在的問題，以“局館合一”的管理體制為主導(dǎo)轉(zhuǎn)換為以“局館分立”的管理體制為方向、以精兵簡政提高效率比為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以有效發(fā)揮檔案局館職能為核心、以實現(xiàn)檔案部門的單一整合利用動力轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫崿F(xiàn)檔案職能相近部門資源的綜合整合利用為目標(biāo)[24]進(jìn)行了改革，具有以下優(yōu)勢：局館分立、權(quán)責(zé)明確，有助于兩套班子各司其職；政事分開、管辦分離，有助于提升檔案館公共文化服務(wù)能力；整合職能相近部門、加強(qiáng)協(xié)同，有助于提高檔案工作的整體效率。[25]但是也存在不足，由于檔案局不再是一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這在一定程度上可能會弱化檔案局的行政主體地位，可能會造成行政監(jiān)管弱化等問題[26]。

2.2.2 成因反思

1993年檔案管理體制存在多方面的問題，而造成這些問題的原因也是錯綜復(fù)雜的，如過度集權(quán)、黨政合一、政事不分、改革滯后、被動性強(qiáng)等[27]。其中，由于檔案管理體制改革的滯后與被動，變革依據(jù)不充分，導(dǎo)致1993年檔案管理體制改革一直備受爭議。因為僅從變革的目標(biāo)和指向來看，1993年檔案管理體制改革對檔案工作是不利的；從改革的動力來看，檔案部門實際上是被動的、被迫的；此外，“局館合一”于理不符、與行政改革目標(biāo)相悖、導(dǎo)致兩種職能的弱化等也造成了1993年檔案管理體制的缺陷。[28]而2018年檔案管理體制改革的不足反過來可認(rèn)為是對檔案事業(yè)發(fā)展的一種要求，要求改進(jìn)檔案行政監(jiān)管方式、要求避免“信息孤島”現(xiàn)象、要求加快檔案人才隊伍建設(shè)[29]，從而為改革后的檔案局、檔案館、檔案事業(yè)的發(fā)展提供策略，保駕護(hù)航。

2.3 我國檔案管理體制改革的方向探索與發(fā)展建議

2.3.1 方向探索

基于我國檔案管理體制存在的問題與不足，近年來很多學(xué)者跳開“檔案圈”，開始尋求新的理論，吸收相近領(lǐng)域的理論研究成果如公共選擇理論、治理理論、新公共管理理論等以提高我國檔案管理體制研究的理論性[30]。與此同時，學(xué)者們嘗試轉(zhuǎn)變研究檔案管理體制的角度，開拓思路；借鑒國際上發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，以為己用；總結(jié)實踐中的檔案管理體制與模式的經(jīng)驗，由下向上。從而，多方位探索科學(xué)、有效的改革之策。

一是角度轉(zhuǎn)變。一方面，學(xué)者們從文化觀念、檔案機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、檔案館的定位等角度切入看我國檔案管理體制的改革。如陳祖芬[31]從文化觀念切入，分析傳統(tǒng)文化觀念決定的我國檔案管理體制“絕對集中”特點(diǎn)的積極影響與消極影響，進(jìn)而闡述了觀念文化變遷對1993年檔案管理體制的影響：“從文化的觀念層面上說，1993年檔案管理體制是中國傳統(tǒng)倫理秩序觀與西方科學(xué)民主觀相結(jié)合的產(chǎn)物”?；诖耍J(rèn)為，檔案管理體制應(yīng)綜合考慮傳統(tǒng)觀念和時代觀念，堅持現(xiàn)有體制中的積極要素，調(diào)整不夠靈活之處。肖文建[32]從檔案機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系入手，論述處理策略，以促進(jìn)檔案事業(yè)的健康發(fā)展。各類檔案組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系如下：上、下級檔案行政管理部門之間的關(guān)系；“條”與“塊”的關(guān)系；檔案局與檔案館（此處指國家綜合性檔案館）的關(guān)系；各類檔案館之間的關(guān)系；檔案行政管理部門與機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位檔案機(jī)構(gòu)的關(guān)系；檔案館與檔案室之間的關(guān)系；檔案行政管理機(jī)關(guān)與檔案教育部門的關(guān)系；檔案科研機(jī)構(gòu)與相關(guān)檔案部門及其相互之間的關(guān)系；檔案局、館與非公有制組織中檔案機(jī)構(gòu)的關(guān)系；檔案局、館與其他檔案組織的關(guān)系。他認(rèn)為，要理順各方面的關(guān)系，最好的辦法是對檔案行政管理體制進(jìn)行改革。羅軍[33]從“局館合一”的檔案管理體制對檔案館文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的影響入手，論證檔案館作為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的正確定位，提出要改革檔案管理體制，塑造檔案館公共文化形象，使檔案館真正成為貯存和傳播人類社會文化信息的中心。

另一方面，學(xué)者們從檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要如數(shù)字檔案館建設(shè)、檔案信息化、檔案觀公共服務(wù)發(fā)展等出發(fā)提出檔案管理體制改革的必要性與策略，提供了新思路。蔣國勇[34]以數(shù)字檔案館建設(shè)為目標(biāo)，分析數(shù)字檔案館建設(shè)將在管理體制的設(shè)計理念、運(yùn)行方式、職能分配等方面對我國現(xiàn)有的檔案管理體制產(chǎn)生的重要影響，提出在服務(wù)本位理念下厘清檔案管理職能，在打破條塊分割體制基礎(chǔ)上實現(xiàn)與相關(guān)領(lǐng)域的橫向互動，對集中統(tǒng)一模式作符合數(shù)字檔案館發(fā)展要求的重新解讀，并且要對現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)做出適應(yīng)性調(diào)整，實現(xiàn)檔案管理體制與數(shù)字檔案館建設(shè)的相互促進(jìn)共同發(fā)展。馬仁杰[35]提出檔案信息化實施的關(guān)鍵在于理順管理體制、完善相關(guān)機(jī)制及正確處理與相關(guān)方面的關(guān)系。實行各級檔案局與各級綜合檔案館的真正分開，政、事分離，組間各級政府的文件與檔案事業(yè)管理局；強(qiáng)化文件與檔案事業(yè)屬地管理，弱化“條條管理”；修改《檔案法》，進(jìn)一步強(qiáng)化各級文件與檔案事業(yè)管理局對文件與檔案事業(yè)的法制化管理。劉福東[36]認(rèn)為管理體制制約公共檔案館社會服務(wù)實現(xiàn)，建議建立政事分開、局館分立的檔案管理體制以及完善“大檔案”的檔案館運(yùn)行管理模式；劉新興[37]同樣提出改革檔案事業(yè)管理體制，實現(xiàn)局館分離、明確職責(zé)、加強(qiáng)分工合作，確立檔案觀科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，統(tǒng)一檔案部門的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，適應(yīng)檔案信息服務(wù)工作發(fā)展。

二是經(jīng)驗借鑒。“他山之石，可以攻玉”。國際上發(fā)達(dá)國家的檔案管理體制主要有集中式和分散式兩種，在檔案事業(yè)發(fā)展中各有其特色。學(xué)者們通過比較分析美國、法國、俄羅斯、英國等國家的檔案管理體制的特點(diǎn)與優(yōu)勢，不僅分析實行集中式檔案管理體制國家的特點(diǎn)，尋找不同之處；同時學(xué)習(xí)實行分散式檔案管理體制國家的經(jīng)驗，從差異中尋找共性[38]。從而提供我國檔案管理體制改革的參考與借鑒。羅軍[39]選擇法國、美國、俄羅斯、英國等國家，通過比較各國檔案行政管理部門的權(quán)限、過渡性檔案文件機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及對其他檔案機(jī)構(gòu)的管理幅度，吸收其有益成分，作為我國檔案管理體制改革的借鑒和參考，具體包括：理順檔案行政管理部門與國家檔案館的關(guān)系、協(xié)調(diào)文件管理與檔案管理的關(guān)系、完善與加強(qiáng)法制建設(shè)、關(guān)注社會性檔案機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。肖輝娟[40]通過中國、美國、法國三國的比較，認(rèn)為其可借鑒之處在于：集中式與分散式檔案管理體制只是針對中央與地方的關(guān)系而言；設(shè)立文件中心；文件工作與檔案工作的一體化推進(jìn)。藍(lán)嵐[41]通過中國與美國檔案工作機(jī)構(gòu)的比較，提出美國檔案機(jī)構(gòu)對我國檔案工作機(jī)構(gòu)的啟示：加強(qiáng)機(jī)關(guān)文件的管理，建立文件與檔案一體化管理機(jī)構(gòu)；學(xué)習(xí)美國檔案館的服務(wù)理念，拓展我國檔案館的公共服務(wù)功能；借鑒國外文件中心經(jīng)驗，建立符合我國國情的文件中心；轉(zhuǎn)變檔案工作理念，深度開發(fā)文化產(chǎn)品。李萍[42]通過介紹與分析法國檔案事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，提出參考借鑒法國外在的分權(quán)機(jī)制，依據(jù)我國的國情，通過對國家檔案事業(yè)各要素之間利益的權(quán)衡利弊，對我國檔案管理一直進(jìn)行微調(diào)，即保證國家檔案事業(yè)的指導(dǎo)作用的同時，適量下放檔案管理的自治權(quán)，并充分調(diào)動各地方檔案機(jī)構(gòu)的熱情，發(fā)揮各地區(qū)檔案事業(yè)的特色優(yōu)勢。與此同時注重國家檔案信息網(wǎng)的建立。

此外，實際部門檔案工作人員關(guān)于國外檔案工作的調(diào)研與紀(jì)實，如趙冬梅參加美國檔案法律法規(guī)體系專題培訓(xùn)[43]、中國機(jī)械電子兵器船舶工業(yè)檔案學(xué)會檔案工作學(xué)習(xí)考察團(tuán)對加拿大檔案工作考察紀(jì)實[44]、江蘇檔案工作考察團(tuán)赴澳大利亞和新西蘭進(jìn)行考察[45]等，提供了對于國外檔案管理體制的直觀了解與認(rèn)識，從而對我國檔案管理體制發(fā)展形成相關(guān)啟發(fā)。

三是特色實踐。許多學(xué)者還研究總結(jié)了地方檔案管理體制的實踐與探索，為檔案管理體制改革提供了啟發(fā)和經(jīng)驗，較為典型的是“和縣模式”與“徽式探索”。安徽省檔案局以“整合資源、創(chuàng)新體制、強(qiáng)化服務(wù)”為核心內(nèi)容進(jìn)行檔案管理模式改革，和縣是進(jìn)行的最早、最徹底、最具代表性的改革試點(diǎn)單位，被稱為“和縣模式”[46]。束維兵[47][48]在2006年對安徽省和縣的檔案管理改革模式進(jìn)行了實地采訪，總結(jié)了和縣建立的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的國家檔案資源管理新體制：一家主管、集中保管、提前移交，并于2008年進(jìn)而探討了“模改”的困境，包括目前在檔案管理體制上存在的“分割”“分治”現(xiàn)象對“模改”的制約，造成部門杯葛，導(dǎo)致上下抵牾。曹航、楊智勇[49]分析了和縣模式的現(xiàn)狀及其在推廣過程中受阻的深層次原因，認(rèn)為和縣模式存在現(xiàn)實合理性、但其具體的改革舉措存在著與當(dāng)時的檔案法律法規(guī)不一致、在改革過程中依賴行政力量的推動，對當(dāng)時的專業(yè)檔案管理體制做了過于簡單的否定等問題。以和縣為試點(diǎn)，“徽式探索”立足于安徽省檔案管理模式改革，以點(diǎn)（和縣）帶面（從江淮推廣至江南、淮北）[50]。裴友泉等[51][52]分析了徽式探索的學(xué)術(shù)意義與法律意義，就安徽省檔案信息資源整合與管理體制改革中出現(xiàn)的法律問題進(jìn)行了討論。另外，還有深圳、順德檔案館實行的“三檔合一”新體制，具有統(tǒng)一管理、減少重復(fù)、避免扯皮，整合資源、豐富館藏，檔案工作進(jìn)一步融入社會各個領(lǐng)域等3個優(yōu)勢，呼吁構(gòu)建多元化的檔案管理機(jī)構(gòu)，樹立大檔案意識。[53]

此外，企業(yè)的檔案管理模式近年來也呈現(xiàn)出新特色，如上?；^(qū)“一體化”檔案管理模式，包括統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“一門式”受理；集中管理，整合區(qū)域檔案資源；提供“一站式”服務(wù)等基本原則[54]。

到2018年，歷時兩個多月，遼寧省及其轄區(qū)14個市已經(jīng)完成了檔案事業(yè)機(jī)構(gòu)的改革任務(wù)。徐擁軍、任瓊輝[55]梳理了遼寧省檔案機(jī)構(gòu)改革的概況，總結(jié)了遼寧省檔案機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)：因地制宜改革，整合成為趨勢；資源有效集中，便于發(fā)揮價值；機(jī)構(gòu)職能得到拓展，便于內(nèi)部協(xié)作；城建檔案館同時改革，歸屬各有差異。

2.3.2 發(fā)展建議

我國檔案管理體制的發(fā)展應(yīng)要適應(yīng)時代的發(fā)展，并且具有針對性、科學(xué)性。綜合各學(xué)者觀點(diǎn)，針對1993年檔案管理體制改革，大致分為兩派意見。

一派主張溫和改革。主要以竇曉光為代表，他認(rèn)為，應(yīng)適應(yīng)文件檔案一體化和圖書情報檔案一體化趨勢，以及檔案館類型多元化、館藏多元化和管理利用信息化趨勢，在現(xiàn)有的檔案組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)框架內(nèi)繼續(xù)改革。[56]

另一派主張相對激進(jìn)的改革。孟曉華[57]提出應(yīng)把握我國檔案管理體制改革的基本方向：市場化與法制化，并提出深化我國檔案管理體制的改革設(shè)想方案：穩(wěn)定檔案最高行政機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系；統(tǒng)一全國檔案機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系、編制序列；科學(xué)設(shè)置檔案局（館）序列；加強(qiáng)對私人檔案管理；改變管理方式。肖文建[58]認(rèn)為檔案工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置既是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。他提出在信息時代，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”中“分級管理”的“級”應(yīng)淡化，并立足于文檔一體化管理體制，提出了“垂直領(lǐng)導(dǎo)、分類管理”和設(shè)立“文檔局（館）”“文檔信息中心”的設(shè)想。羅軍[59]提出改革的基本思路應(yīng)是：分清黨政職能、轉(zhuǎn)變行政職能和強(qiáng)化服務(wù)職能，在國家行政體制改革和文化體制改革的框架內(nèi)基于檔案資源體系和檔案利用體系進(jìn)行局部的改良或總體框架的重構(gòu)。馬仁杰、張浩[60]基于國情與“檔情”，提出6點(diǎn)改革和完善我國檔案管理體制的思路：局、館應(yīng)分開，政、事分離，建立各級文件與檔案事業(yè)管理局；強(qiáng)化屬地管理、強(qiáng)化“條條管理”；綜合運(yùn)用法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)等方式，強(qiáng)化對檔案事業(yè)的法制化、規(guī)范化管理；創(chuàng)新檔案集中統(tǒng)一管理模式，形成檔案信息資源集中與自治相結(jié)合的新型管理機(jī)制；調(diào)動各方面參與檔案服務(wù)的積極性與創(chuàng)造性，實現(xiàn)檔案服務(wù)社會化；加強(qiáng)對非國有社會組織和個人檔案工作的監(jiān)督、指導(dǎo)與服務(wù)。肖輝娟[61]提出我國檔案管理體制改革的發(fā)展方向：市場化、法制化、現(xiàn)代化（信息技術(shù)）。并建議集中統(tǒng)一管理、整合檔案資源，建設(shè)“大檔案”；管理體制多樣化；政事分開，局館分立；文檔一體化。楊玥[62]提出我國檔案事業(yè)管理體制改革的基本方向，除了市場化、法制化外，還有社會化與現(xiàn)代化；論述了我國檔案事業(yè)管理體制改革的基本思路：分清黨政職能、轉(zhuǎn)變行政職能、強(qiáng)化服務(wù)職能。

2018年檔案管理體制改革后，學(xué)者們主要在總結(jié)檔案機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)建議。徐擁軍等[63]認(rèn)為，新時代我國檔案管理體制改革應(yīng)：堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則；理順政事關(guān)系、推進(jìn)局館分離；統(tǒng)籌優(yōu)化檔案部門與相關(guān)部門的職責(zé)關(guān)系；統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)置檔案館；推進(jìn)政企分開，發(fā)揮社會組織作用。徐擁軍、任瓊輝[64]在總結(jié)遼寧省檔案機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，提出未來檔案事業(yè)發(fā)展需要檔案機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確自身定位，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念；強(qiáng)化合作協(xié)調(diào)，擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域；完善檔案治理，善用社會力量；堅守固有陣地，探索發(fā)展空間。徐擁軍[65]進(jìn)一步擴(kuò)展到各省，總結(jié)省級檔案機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)，提出機(jī)構(gòu)改革后未來檔案事業(yè)發(fā)展的策略：從以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑墒侄螢橹魍苿訖n案事業(yè)；“舉牌行動”做到檔案行政執(zhí)法名正言順；政企分開，積極發(fā)揮檔案學(xué)會的作用；統(tǒng)籌銜接，加快出臺檔案機(jī)構(gòu)改革配套政策；人才興檔，促進(jìn)檔案事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。正確認(rèn)識與處理檔案部門與數(shù)據(jù)管理部門的職能關(guān)系也是各地大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的大潮中非常重要、十分緊迫的問題。徐擁軍、張臻、任瓊輝[66]系統(tǒng)梳理我國省級檔案部門、數(shù)據(jù)管理部門及兩者間職能關(guān)系的現(xiàn)狀，厘清了傳統(tǒng)的檔案部門與新興的數(shù)據(jù)管理部門的職能關(guān)系，提出了明確檔案部門在國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中的定位、加強(qiáng)政務(wù)信息資源管理法治建設(shè)、統(tǒng)籌優(yōu)化國家信息資源管理體制、加快建立健全職責(zé)分工協(xié)作體制等建議，借勢借力推動檔案事業(yè)的轉(zhuǎn)型與變革，推進(jìn)數(shù)據(jù)管理工作的“落地”與“結(jié)束”。

3 研究述評與發(fā)展趨勢

3.1 基本評價

總體上，關(guān)于我國檔案管理體制改革的研究已取得一定成果，但仍存在如下不足：

一是研究深度不足，對策針對性不強(qiáng)。囿于“檔案圈”，未能從國家社會發(fā)展、國家治理體系建設(shè)、行政體制改革大局之需要出發(fā)進(jìn)行思考，研究高度不夠。學(xué)者們較少能從深層根源、復(fù)雜環(huán)境的角度去汲取原因，辨析局館、館室、部際等之間的關(guān)系；未能給出改革充分的學(xué)理和法理依據(jù)；多從宏觀方面的檔案管理體制改革的方向，缺乏具體的指導(dǎo)方案。

二是方向不夠明確，缺少全局觀。長期關(guān)注檔案局與檔案館在檔案系統(tǒng)內(nèi)部的組織體系問題，尤其是局館合一問題，忽略了檔案機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及運(yùn)行機(jī)制等方面的研究，研究重點(diǎn)有偏差。我國檔案管理體制的改革多數(shù)情況下滯后于機(jī)構(gòu)和行政體制改革，思路存在斷層，對于應(yīng)用理論解決改革前、改革過程中、改革后可能出現(xiàn)的問題尚未有清晰的方向，很難保證與機(jī)構(gòu)和行政體制改革目標(biāo)一致，與新時代的發(fā)展目標(biāo)一致。

三是實踐改革非常態(tài)，理論研究現(xiàn)疲態(tài)。從我國1993年確立“局館合一”的管理體制，沿用至今已26年。這期間社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，體制卻沒有無標(biāo)志性的改動。文獻(xiàn)研究的小高潮出現(xiàn)在體制確定的10年后，2003年至2010年間，發(fā)文量集中。2011年至2017年呈現(xiàn)明顯的疲態(tài)，直到掀起第八輪機(jī)構(gòu)改革，新時代出現(xiàn)了新的形勢和要求，學(xué)者們對于該主題研究的熱度才漸漸回溫，并提出新的研究目標(biāo)與發(fā)展方向。這與機(jī)構(gòu)改革的“被計劃性”不無關(guān)系，1982年以來，每五年一次大規(guī)模發(fā)生，而不是常態(tài)化的、有需要就進(jìn)行的[67]。

3.2 未來發(fā)展趨勢

進(jìn)入新時代，我國檔案管理體制面臨新形勢、新要求。2018年，各省、自治區(qū)和直轄市紛紛啟動省級黨和政府檔案機(jī)構(gòu)改革，市縣區(qū)檔案機(jī)構(gòu)改革工作也在緊鑼密鼓推進(jìn)[68]?？傮w上，檔案機(jī)構(gòu)改革基本實現(xiàn)了“局館分離”，檔案館成為黨委或黨委辦公廳系統(tǒng)的事業(yè)機(jī)構(gòu)[69]。但改革從來不是一蹴而就、一勞永逸的，需要針對當(dāng)前改革后面臨的新形勢，從關(guān)注檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置向優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)移，進(jìn)行持續(xù)的關(guān)注與研究，提出應(yīng)對之策。

一是推動檔案機(jī)構(gòu)職能向“文化”“信息”兩個方向拓展。裴友泉[70]提出，思路決定出路，檔案管理體制改革要進(jìn)行思維創(chuàng)新。金德海[71]提出新時代要創(chuàng)新檔案事業(yè)發(fā)展觀念?？v觀當(dāng)下國外關(guān)于檔案管理體制改革的舉措，可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)文化發(fā)展與數(shù)字轉(zhuǎn)型成為主流，檔案管理機(jī)構(gòu)職能向“文化”“信息”兩個方向拓展?！拔幕钡拇硇試沂欠▏?。根據(jù)2009年11月11日出臺的2009-1393號法令，法國檔案局被le Service interministériel des archives de France（SIAF：法國檔案部際管理處）所取代[72]，由遺產(chǎn)管理總局行使檔案行政管理職能，該舉措使得檔案工作更深入地融入文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大格局[73]?！靶畔ⅰ钡拇韲沂前拇罄麃?，澳大利亞國家檔案館于2014年制定了《數(shù)字連續(xù)性2020年政策》，2016年制定了政府信息治理框架，將政府信息納入其業(yè)務(wù)職能范圍，2018年4月國家檔案館決定建立第五個分支機(jī)構(gòu)——數(shù)字檔案工作組，推進(jìn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型[74]。

二是加快檔案機(jī)構(gòu)改革相關(guān)配套政策出臺。檔案機(jī)構(gòu)改革后，需要切實處理好檔案局與檔案館、檔案局與黨委辦公廳、檔案館與檔案室等關(guān)系，需要解決“局館分立”后檔案館工作人員從參公人員轉(zhuǎn)為專業(yè)技術(shù)人員的身份轉(zhuǎn)換、職務(wù)待遇、職稱評定等問題[75]，迫切呼吁與檔案機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)的配套政策出臺。2018年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家檔案局關(guān)于在地方機(jī)構(gòu)改革中加強(qiáng)檔案工作的意見》，這是一個很好的舉措，為后續(xù)相關(guān)配套政策的出臺提供了方向與目標(biāo)。

三是理順并優(yōu)化檔案部門與數(shù)據(jù)管理部門的關(guān)系。通過統(tǒng)籌檔案部門與相關(guān)部門的職責(zé)關(guān)系，能夠強(qiáng)化配合聯(lián)動和有序協(xié)同[76]。尤其是檔案部門與數(shù)據(jù)管理部門的關(guān)系，在機(jī)構(gòu)改革和實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的背景下，作為黨和國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，兩類部門在隸屬關(guān)系、職能劃分、工作機(jī)制等方面各有特點(diǎn)、聯(lián)系緊密，但兩類部門職能關(guān)系如何、存在哪些問題、應(yīng)如何完善等問題亟待研究和解決。[77]

4 結(jié)語

新時代要劈山開路，既應(yīng)吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗，也應(yīng)基于已有研究。從根本矛盾下手，對癥下藥，既注重檔案信息化的建設(shè)，對接“數(shù)字中國”戰(zhàn)略，也充分利用檔案館文化功能回歸的契機(jī)，推動“信息”與“文化”的有機(jī)結(jié)合，走出我國檔案管理體制改革的新路子。正確認(rèn)識和處理檔案管理體制改革中涉及的各項關(guān)系，明確我國檔案管理體制改革的方向與改革后的發(fā)展方向，推進(jìn)我國檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。