我國行政壟斷法律規(guī)制若干問題分析

游孟橋 四川大學 四川成都 610000

伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和政治體制改革的逐漸深入，行政壟斷現(xiàn)象在我們國家愈演愈烈，并且呈現(xiàn)更加發(fā)雜與多樣的現(xiàn)狀。因此我國先后制定了一系列的反行政壟斷的法律法規(guī)。在這些反壟斷法律法規(guī)中最重要的立法是 2008年開始施行的《反壟斷法》。該法的實施對規(guī)制行政壟斷起到了一定的積極作用，但仍舊有一定的局限性。行政壟斷的法律規(guī)制在立法和執(zhí)法兩個層面存在巨大缺陷，在立法層面上，《反壟斷法》對行政壟斷實施主體設定了責任條款，但仍存在法律責任主體范圍有限、法律責任設置不嚴格、反壟斷執(zhí)法機構只有建議權而無處罰權的問題，在執(zhí)法層面上仍存在專業(yè)反壟斷執(zhí)法機構缺失的現(xiàn)狀。

本文將在了解行政壟斷現(xiàn)象的相關背景之后，對我國目前行政壟斷的現(xiàn)狀進行詳細的闡釋和剖析，發(fā)現(xiàn)我國行政壟斷法律規(guī)制的立法和執(zhí)法困境，探析我國行政壟斷法律規(guī)制的改革前景，從立法和執(zhí)法兩方面提出相應的改革設想，以期有效遏制行政壟斷，形成良好的、自由的市場競爭環(huán)境和氛圍，具有對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善具有較大意義，對該論題的寫作現(xiàn)實意義較強。

1.行政壟斷的定義

行政壟斷主要是指具有行政權的行政機關或組織濫用行政權力來干預市場、破壞市場正常競爭關系的行為。我國的行政壟斷主要表現(xiàn)為部門性壟斷、地區(qū)性壟斷以及行政強制性交易。對行政權力進行濫用，破壞了市場正常的公平競爭秩序、損害了市場主體享有的合法權益，更容易引起腐敗的滋生，導致市場競爭被嚴重扭曲，正常市場經(jīng)濟秩序被干預，產(chǎn)生行政壟斷。行政壟斷在我國是一種有很悠久的淵源并且存在時間很長的現(xiàn)象。既為學界廣泛研究，同時也受到法律的規(guī)制。民商法學家王保樹先生文章《企業(yè)聯(lián)合與制止壟斷》對行政壟斷行為做出了討論。他第一次以概念的形式定義了“行政壟斷”:行政型壟斷是相對于經(jīng)濟型壟斷來說的，指國家、政府有關機構或地方政府機關濫用所擁有的行政職權， 干預、影響企業(yè)間的合理競爭?！斗磯艛喾ā返牟糠址l對行政壟斷這一破壞市場正常競爭秩序的行為進行了相應的規(guī)定。但學界對行政壟斷這一為中國所特有的概念的準確定義仍有爭議，《反壟斷法》頒布后對這一概念的界定仍然不明確。

2.我國法律關于行政壟斷規(guī)制的現(xiàn)狀和缺陷

2.1 我國反行政壟斷法律規(guī)定的現(xiàn)狀

我國在 2007年頒布出臺了目的是預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭， 提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展的《反壟斷法》。在這部法律中，立法者對行政壟斷所涉及的法律問題做了一系列的規(guī)定。對我國經(jīng)濟市場的可持續(xù)發(fā)展具有十分重大的意義?！斗磯艛喾ā芬?guī)定:“政府及其各部門機關不能對行政權力進行濫用以干預、限制正常的市場競爭秩序”，這一條文精確地表明了行政壟斷是為我國法律所禁止的行為，違反了法律的相關規(guī)定。其次，《反壟斷法》在其第五章用專門一章的形式詳細列出了行政壟斷的在現(xiàn)實生活中是以什么樣的形式展現(xiàn)出來的，在其中，以行政權力限制市場交易、保護當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展均為行政壟斷的表現(xiàn)形式;第三十七條規(guī)定:“政府及其所屬部門機關做出的相關規(guī)定中不得存在具有干預、限制競爭的內容”。在這里我們可以看到抽象行政行為也被納入到了被法律所規(guī)制的不良行政壟斷的范圍里面，受到我國《反壟斷法》的調整，不良行政壟斷行為范疇的擴大對于在我們國家從根本上規(guī)制不良行政壟斷有著極其重要的作用，體現(xiàn)了立法機關遏制不良行政壟斷的決心和毅力，也有利于在各個方面各個領域將不良行政壟斷扼殺在搖籃里，對公平、公開、自由大市場的建立有顯著的作用。

1993年正式施行的《反不正當競爭法》第七條中: “政府下屬機關單位不得濫用行政權力，要求他人與特定的經(jīng)營者交易，或干預經(jīng)營者的日常經(jīng)營行為;不可以影響商品在地區(qū)間的正常流動。”該法第三十條規(guī)定: “政府及其部門不按照第七條執(zhí)行的，由其直屬的上級機關命令糾正，若情況嚴重，對直接負責的人進行行政方面的處分。特定的經(jīng)營者因此獲利的，由監(jiān)查部門予以沒收，可視情節(jié)輕重處以相應罰款?！币陨稀斗床徽敻偁幏ā分杏嘘P不良行政壟斷規(guī)制的相關規(guī)定在現(xiàn)在仍然起著十分明顯、正面的作用，對維護正常的市場競爭秩序、限制規(guī)范市場主體之間的競爭、促進全國統(tǒng)一大市場的建立均有很大的影響力。

2.2 我國反行政壟斷法律規(guī)定的缺陷

我國對于行政壟斷行為的規(guī)制，零散的規(guī)定在多部法律中，如《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、《行政訴訟法》《行政復議法》，但是這幾部法律都并未詳細地對行政壟斷規(guī)制作出具體的闡釋，規(guī)定不明確，存在很多的問題。我國從反壟斷法層面對行政壟斷行為進行規(guī)制，存在著一些問題和缺陷，下面將對其規(guī)制的現(xiàn)狀及相關問題進行闡述：第一，行政壟斷概念散見于各部門法中;第二，行政壟斷行為所對應的法律責任不夠明確具體，懲罰機制和責任機制不夠完善 第三， 缺乏相對應的執(zhí)法部門對行政壟斷行為進行直接約束和管理。

第一，我國法律并沒有對行政壟斷進行系統(tǒng)具體的規(guī)定，只是在各個部門法中有所涉及，說明我國政府還沒有從根源上解決這個問題的打算。在反壟斷法的制定前期，立法者們本打算在法條中一專門章節(jié)的形式來體現(xiàn)行政壟斷，后因多種因素影響而未能與最初目的相符合。最終只是在各個部門法中零星分散地對此種行為提出了相應的規(guī)制。從建國初期的計劃經(jīng)濟體制到現(xiàn)階段的社會主義市場經(jīng)濟。我國經(jīng)歷了一個比較漫長的向市場經(jīng)濟轉型的過程，同時在這個過程中也存在著大量的遺留問題，如政企不分、官商勾結，調控難度較大，故行政壟斷現(xiàn)象遲遲不能得到有效的解決。

第二，從行政壟斷行為法律法規(guī)規(guī)制手段來說，目前看來打擊懲治力度不夠。首先在我國最權威的規(guī)制壟斷的法律《反壟斷法》中對行政壟斷的涉及較少。我國對行政壟斷的規(guī)制有三個主要機構，但這三個機構僅能提出相關建議沒有具體執(zhí)法權。“責令其限期改正”及“給予組織處分”對于行政壟斷規(guī)制的效用顯得是那么的微不足道。 “責令改正”不能從根源上遏制行政壟斷行為對正常競爭秩序造成的不良影響。“給予處分”更不能直接對行政壟斷行為的受害者進行無論是經(jīng)濟還是精神上的補償。從另一層面來說,法律對于處分的規(guī)定也存在一定的衡量尺度，具體實施細則不夠明確，由于官商勾結、官官相護，行政壟斷的規(guī)制更不容易被落實。

行政壟斷行為的直接獲益一方大多是行政壟斷直接對應的個人或企業(yè)，他們要么是國有企業(yè)要么是在本行業(yè)處于壟斷地位的行業(yè)龍頭，在行政機關“給予支持”的情況下妨礙、限制競爭將小企業(yè)扼殺在當?shù)?，故而相關的企業(yè)或者個人應是行政壟斷的直接獲益一方。若想要完全規(guī)范市場秩序、解決行政壟斷，立法者就應從立法層面入手，對行政壟斷行為的懲處提出更為嚴厲有效上網(wǎng)規(guī)制舉措。若只是簡單分散的作出相應規(guī)定，并未涉及從其根源上規(guī)制的舉措，不良行政壟斷的行為主體，也只是會“謹慎行事”，不會被法律所設置的懲處規(guī)定所威嚇，那制定反行政壟斷相關法律則失去了其存在的真實意義。

第三，行政壟斷監(jiān)督管理機構的缺位讓行政壟斷行為沒有得到有效遏制，甚至愈發(fā)“猖狂”。行政壟斷實施主體的上級機關對行政壟斷行為的監(jiān)督管理根本不能從根本遏制行政壟斷行為。各地政府部門不能及時的發(fā)現(xiàn)不良行政壟斷行為并從源頭上遏制不良行政壟斷行為的產(chǎn)生，究其根本原因在于各地政府部門不是規(guī)制行政壟斷的專門機構，政府部門工作人員沒有接受過反壟斷的專業(yè)知識培訓，不能在規(guī)制行政壟斷的工作中起到明顯的作用。導致政府部門在行政壟斷行為對社會主義市場經(jīng)濟造成危害時不能及時做出專業(yè)性的反應，不能采取及時有效的方式遏制行政壟斷行為。再來，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國商務部、中華人民共和國國家工商行政管理總局能夠針行政壟斷行為向的實施主體的上一級部門發(fā)出改正意見建議，可是三個部門的建議意見均不是一定會被實施主體的上一級機關所采納，仍舊有可能被拒絕，其意見建議不具有強制性。因而三個部門的建議權形式上為行政壟斷的規(guī)制提供了新路徑，但實質上，并沒有改變行政壟斷行為破壞市場秩序的現(xiàn)狀。我國法律規(guī)定了中華人民共和國商務部擁有調查行政壟斷行為的權力，但法律并未賦予商務部對行政壟斷行為設定處罰的權力，這種沒有設定處罰的權力的調查權看上去似乎有一定意義，但從長遠來看，它對行政壟斷行為的規(guī)制并無加大效用。故而，當前行政壟斷破壞市場公平競爭、擾亂市場秩序的現(xiàn)狀在很大程度上是具體明確的管理執(zhí)法機構的缺乏所導致的，建立健全并完善反壟斷法律法規(guī)、組建反壟斷執(zhí)法機構是當前反行政壟斷工作的重心，從這個角度入手，行政壟斷將會被很好的規(guī)制。

總的來說，對于行政壟斷行為的規(guī)制，由于我國對其立法較為零散分散，沒有系統(tǒng)化的進行討論、規(guī)制 同時我國法律對行政壟斷行為主體在實施壟斷行為后應當承擔的法律責任沒有詳盡的規(guī)定，不夠具體明確 再者，我國當前沒有一個被明確定義為行政壟斷監(jiān)督執(zhí)法機構的部門或組織承擔起行政壟斷規(guī)制的責任。因而當前行政壟斷行為并不能的到有效的管理和制約，正常市場競爭秩序混亂，不利于社會主義市場經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。故而我國立法機關應當完善相應法律法規(guī)以規(guī)制基本沒有受到制約的正在“自由生長”的行政壟斷行為，同時明確違反法律規(guī)定實施行政壟斷的行為主體應當承擔的法律責任，最后讓缺位的反壟斷執(zhí)法機關發(fā)揮其應有的效用，保障市場經(jīng)濟正常運行秩序。

3.關于行政壟斷法律規(guī)制的對策建議

3.1 完善憲法與行政法律對行政壟斷問題的規(guī)制

憲法的目的是保障公民的基本權利及國家權力的行使。憲法是人權的最根本保障。行政壟斷在中國又是普遍的現(xiàn)象。因此，在憲法中加入限制政府公權力不正當干預市場經(jīng)濟是控制不良行政壟斷的最根本途徑。當然從技術層面來說，憲法屬于比較高層次的規(guī)定，而要有效避免不良行政壟斷還需要借助行政法，憲法是行政法得以有效實施的根本保障。行政法律是限制和規(guī)制行政權力無端濫用的法律，而行政權力對市場的不正當干預又是不良行政壟斷的產(chǎn)生的原因之一，故而需要運用行政法律對行政權力不正當干預市場的行為進行規(guī)制。

我國現(xiàn)行的是社會主義市場經(jīng)濟，我們可以通過對國家干預市場經(jīng)濟進行限制，從而禁止國家行政機構對市場經(jīng)濟的干預。同時我們可以利用憲法自身的權限和限制公權的法律條規(guī)來解決行政壟斷的問題。在具體實施的過程中不僅僅需要書面條例，同時也需要對相關人員進行約束，只有結合二者才能夠更有效的發(fā)揮其作用。從行政法方面進行考量，首先我們要有一個完善行政組織法，對各個層面的相關行政人員、政府機構進行明確的規(guī)定。其次還需要對行政法程序的主體及其流程模式、過程進行完善的規(guī)劃，這樣可以保證整個流程的公開性。李克強曾作出過這樣的講話指示，政府部門要明確自己的職能，知道自己什么可以做什么不可以做。要有明令禁止。與此同時也要對企業(yè)進行相關的管理。筆者認為，加強行政法律的制度化，是政府當前可采用的比較重要的一個方式。最后，在制定相關法律條文的同時，也要明確違法主體，及其要承擔的相應的責任。比如在發(fā)現(xiàn)有行政壟斷現(xiàn)象出現(xiàn)的時候，相關責任方不得推卸責任，或是要有連帶責任。加大對濫用職權影響市場自由競爭的行為進行處罰等。

3.2 深化政治體制改革

我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟轉變的過程中，不管是經(jīng)濟體制還是政治體制都進行了改革。但是相對經(jīng)濟制度來說政治體制還是有其不完善的地方。筆者認為， 司法的獨立性是政治體制改革當中最為主要的部分。只有將行政權力和司法權力區(qū)分開來才能更好的避免行政權力對市場的過度干預。其次，要明確政府與市場之間的關系，要把權力歸還于市場。政府部門只是充當一個監(jiān)督者的角色，而不是去控制操縱市場。政府監(jiān)督更多的是在宏觀層面，而不是對細微處進行控制。再次，還需要從各個方面來完善監(jiān)督體系，不僅內部監(jiān)督要有完整體系，同時還可以利用大眾傳播媒介的輿論功能、監(jiān)督功能來豐富監(jiān)督體系。完善的監(jiān)督體系可以更有效的預防行政壟斷的出現(xiàn)。最后，還可以對干部責任制和業(yè)績考核等方面進行完善。在考核的方面不僅僅是內部選拔，還需要結合其業(yè)績表現(xiàn)，而業(yè)績表現(xiàn)則可以從人民群眾的幸福指數(shù)來進行考核。中國轉型時期由于經(jīng)濟體制和政治體制不夠完善出現(xiàn)了行政壟斷的現(xiàn)象。政治體制改革可以更有效的控制行政壟斷的出現(xiàn)。經(jīng)濟體制和政治體制共同改革則是控制行政壟斷最為有效的方法。

李克強總理多次提到政府要把權力徹底放給市場和社會，要減少政府權力， 給予市場更大的活力。如此可見，政府對市場關系也越來越明確，主張簡政放權。這些都使得市場活力加大。由于歷史慣性的原因，我國還存在著一部分在思想意和競爭意識上面存在問題的官員。他們無視憲法規(guī)定，發(fā)布一些與憲法存在沖突的指令。有些官員為了自身利益設置一些不合理的條例阻礙了全國市場的資源流通。所以我們要加強官員的思想建設，讓其對法律有一個更加深刻的認識，從思想的層面對官員進行約束。只有官員在思想意識上有了進步，才能更好的促進市場經(jīng)濟的自由競爭，才可以解決政府對市場的干預問題。如何加強官員的思想建設和法律意識，我們可以從日常的培訓，讓其了解到市場和政府權力之間的關系也可以加強法律的宣傳力度，讓他們認識到自身行為的厲害關系。

3.3 設立更具獨立性與自主性的行政壟斷規(guī)制機構

前面我們也有所提及，在很多的市場經(jīng)濟自由競爭的國家中也設置了相對應的法律法規(guī)來規(guī)制行政壟斷現(xiàn)象。但是在我國，并沒有很完善的法律法規(guī)來規(guī)制行政壟斷的現(xiàn)象，只是在一些層級較低的單位設立了一些監(jiān)督檢查體系。由于涉及層面較低，并未能給行政壟斷這一現(xiàn)象提供有力的解決方法。因此，筆者認為成立一些階層較高的行政單位來解決行政壟斷的現(xiàn)象是很有必要的，成立的這個機構要具有相對的獨立性。并賦予這個機構更大的權利去規(guī)制行政壟斷現(xiàn)象。這個機構可以直接對涉及到行政壟斷的企業(yè)或個人進行處罰、警告。同時，如果發(fā)現(xiàn)一些行政執(zhí)法行為具有潛在的危險時，可以當機立斷的責令其停止并改正。在俄羅斯和日本都有專門的機構對行政壟斷現(xiàn)象進行監(jiān)控。它們都具有較高的行政權力，可以直接對涉及到行政壟斷的企業(yè)和相關部門進行處罰。這些都是我國在建立完善反壟斷機構是可以借鑒的成功經(jīng)驗。筆者認為，在我國應該根據(jù)具體的情況，在省級地方政府設立一個反壟斷機構，或者在國家直屬的同等級別設置反壟斷機構。與此同時要把原有的反壟斷機構的權利集中到這個部門，這樣才可以更好的杜絕壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn)。

這個機構的設立可以避免原有部門在遇到行政壟斷問題的時候相互推卸責任的現(xiàn)象，同時也可以更好的監(jiān)督和促進權利的正確使用。在我國當前的反壟斷機構，它們的職能并沒有集中到一起，同時在處理案件時往往會因為責任規(guī)劃不明確而相互推諉。所以，筆者強烈建議可以將商務部、工商總局、發(fā)改委這三大我國現(xiàn)有的反壟斷機構其各自擁有的職能合而為一，并且賦予更高的層級和權力。這將會是解決壟斷現(xiàn)象出現(xiàn)的有利途徑。

總而言之，行政壟斷是一由來已久，在我國長期存在并為我國所特有的現(xiàn)象， 對行政壟斷的遏制是一個長期性的浩大工程，不能在短時間內徹底解決。不僅需要從法律層面完善立法規(guī)定，更要從行政壟斷執(zhí)法部門的調查、執(zhí)法行為入手，加強監(jiān)督管理，將行政壟斷扼殺在搖籃中。經(jīng)過各個方面規(guī)制舉措的配合，行政壟斷這一破壞市場正常競爭秩序的不良現(xiàn)象肯定可以得到遏制，這對我國經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展有重大意義，有利于我國社會主義市場經(jīng)濟的穩(wěn)定健康運行。