城市最低生活保障對(duì)象發(fā)展困境研究及對(duì)策建議
——以成都市C區(qū)為例

蔣春燕 郭靜儀 西華大學(xué) 四川成都 610039

20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)始全面轉(zhuǎn)型，城市貧困人口大幅增加，城市貧困成為一個(gè)備受關(guān)注且十分重要的問(wèn)題。1997 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，城市居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城市低保制度）成為了中國(guó)社會(huì)救助體系的關(guān)鍵部分。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)2017年城市居民最低生活保障人數(shù)為1261萬(wàn)人，2018年為1008萬(wàn)人，隨著保障人數(shù)的降低可以看出城市低保制度在反貧困方面發(fā)揮了顯著的效果。黨的十九大提出，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，深入開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?】。隨著城市低保群體需求的不斷變化，需要從這一群體面臨的發(fā)展困境進(jìn)行研究，提出解決的對(duì)策建議，以期提高低保群體的生活質(zhì)量，助力低保群體的自身發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

一、城市低保制度的提出以及發(fā)展歷程

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革發(fā)展，大批量的職工下崗，為了解決城市失業(yè)人員的基本生存問(wèn)題，1993年上海市率先發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線(xiàn)的通知》，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展落實(shí)低保制度，該《通知》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)城市救助制度進(jìn)入新的歷史改革階段【2】。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《城市居民最低生活保障條例》；2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的通知》；2011年民政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2014年國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》，這一系列文件的出臺(tái)，逐步確立了我國(guó)城市低保制度的救助地位，進(jìn)一步推動(dòng)城市低保制度的良性發(fā)展【3】。民政部發(fā)布的《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國(guó)有城市低保對(duì)象741.5萬(wàn)戶(hù)，共計(jì)1261萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金640.5億元，2017年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)540.6元/人/月，比上年增長(zhǎng)9.3%，全國(guó)各省市地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?，對(duì)維護(hù)城市低保群體的生存發(fā)展權(quán)利以及物質(zhì)生活等方面提供了支持和保障。

二、城市低保對(duì)象的發(fā)展困境

2018年成都市C區(qū)最低生活保障戶(hù)為3281戶(hù)、保障人數(shù)為4345人，為了更加全面細(xì)致的了解城市低保對(duì)象的生存發(fā)展?fàn)顩r，通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)、問(wèn)卷調(diào)查和面談的方式對(duì)成都市C區(qū)低保家庭進(jìn)行抽樣調(diào)查，共采集948戶(hù)低保家庭的有效數(shù)據(jù)。

1.人際交往能力弱，社會(huì)支持力量有限

本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低保群體中31.22%的人與親友鄰居相處融洽，經(jīng)常來(lái)往；48.31%的人只有在特定的節(jié)日里才與他人有往來(lái)；剩下20.47%幾乎從不與親友鄰居交往，孤獨(dú)感比較強(qiáng)烈。由以上數(shù)據(jù)可見(jiàn)，低保群體與親友鄰居的交往頻率不高，生活比較封閉，社會(huì)交往較為匱乏。通過(guò)對(duì)給予低保群體幫助的對(duì)象調(diào)查顯示，對(duì)低保家庭幫助最大的仍然是親友鄰居，占比59.49%，其次是社區(qū)居委會(huì)干部，占比35.02%，表明城市低保對(duì)象的社會(huì)支持力量范圍狹窄，無(wú)法獲取更多支持與幫助。

2.文化學(xué)歷水平偏低，子女教育支持不足

調(diào)查顯示城市低保群體的總體文化水平偏低，其中78.91%的低保者文化程度僅為中小學(xué)文憑，高中或者中專(zhuān)文憑者約占20.89%，本科及以上學(xué)歷者極少，僅占3.37%。由于文化學(xué)歷有限，大部分城市低保者很難找到較好的工作，多數(shù)從事勞動(dòng)強(qiáng)度高，工作環(huán)境惡劣，待遇不高的工作。在調(diào)查的948戶(hù)低保家庭中，234戶(hù)家庭有正在求學(xué)的子女，這些家庭中僅有25.64%的孩子在上興趣班或者課外補(bǔ)習(xí)班，約占城市低保家庭就讀孩子的四分之一，其它四分之三的低保家庭因?yàn)榧彝ソ?jīng)費(fèi)緊張，無(wú)法對(duì)子女進(jìn)行教育投資和支持。雖然目前我國(guó)貧困戶(hù)教育補(bǔ)助政策對(duì)各個(gè)學(xué)齡段的學(xué)生有相應(yīng)的教育幫扶，但是在訪(fǎng)問(wèn)中發(fā)現(xiàn)，低保家庭一部分因?yàn)椴涣私饨逃a(bǔ)助政策或是不清楚申報(bào)流程，一部分由于心理壓力、礙于面子等原因不愿意主動(dòng)申請(qǐng)政策幫扶。

3.身體健康狀況堪憂(yōu)，醫(yī)療費(fèi)用支出壓力大

一直以來(lái)，因病致貧是我國(guó)人民陷入貧困的重要原因，本次調(diào)查的城市低保家庭中，部分家庭成員患有多種疾病，主要患有慢性疾病、殘疾和精神類(lèi)疾病，分別有320人次、338人次和240人次；患有重大疾病和其它疾病的分別為124人次和56人次，說(shuō)明所調(diào)查的城市低保對(duì)象身體健康狀況不容樂(lè)觀(guān)，大部分都存在著疾病的困擾。在就醫(yī)費(fèi)用的來(lái)源方面調(diào)查得知，最主要的方式是家庭內(nèi)部支付，占比78.27%；通過(guò)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、親朋好友借款、醫(yī)療救助、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)支付醫(yī)療費(fèi)用的分別占比為28.06%、9.28%、7.59%、0.84%?？傮w來(lái)看，醫(yī)療支出占據(jù)了家庭消費(fèi)的大部分，因?yàn)榧膊?dǎo)致長(zhǎng)期持續(xù)貧困的現(xiàn)象較為突出。

三、改善城市低保對(duì)象發(fā)展困境的對(duì)策建議

城市低保對(duì)象面臨的發(fā)展困境是制約其脫貧的關(guān)鍵原因，在解決城市低保群體最基本的生活需求之外，應(yīng)加大提升救助效能，為低保對(duì)象提供針對(duì)性的幫扶，增強(qiáng)發(fā)展能力，提供發(fā)展機(jī)會(huì)。

1.構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)社會(huì)組織救助

城市低保群體社會(huì)交往不足，缺乏與自身發(fā)展相關(guān)的社會(huì)信息及關(guān)注意識(shí)。社區(qū)作為城市低保群體共同生活的載體，是構(gòu)建低保家庭社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要基礎(chǔ)。社區(qū)社會(huì)組織可以為其提供針對(duì)性的幫助，拓展其社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮社會(huì)工作者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，幫助低保對(duì)象融入社區(qū)、融入社會(huì)。另外公益慈善類(lèi)的社會(huì)組織，可以為低保家庭提供法律救助、心理輔導(dǎo)、就業(yè)推薦等多類(lèi)型的幫助，為低保群體提供持續(xù)性、發(fā)展性的社會(huì)支持。

2.加大教育幫扶力度，增強(qiáng)低保家庭教育意識(shí)

貧窮具有代際傳遞的性質(zhì)，低保家庭因處于社會(huì)的底層，無(wú)法為子女提供良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，缺乏家庭教育意識(shí)。在國(guó)家的教育救助政策下，低保家庭子女只能接受基本的義務(wù)學(xué)習(xí)，無(wú)法參與更多的課外知識(shí)拓展。對(duì)此，應(yīng)該加大政府對(duì)于教育的財(cái)政投入力度，逐漸提升教育救助標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)多元化組織參與教育救助，拓寬教育救助資金的渠道，使教育專(zhuān)項(xiàng)救助費(fèi)用真正發(fā)揮教育救助的功效【4】。部分低保對(duì)象因?yàn)樽陨砦幕捷^低，對(duì)子女的家庭教育不夠重視，需要加強(qiáng)對(duì)低保家庭家長(zhǎng)的教育引導(dǎo)?？梢酝ㄟ^(guò)社區(qū)講座、視頻宣傳、學(xué)校家長(zhǎng)座談等方式，讓家長(zhǎng)增強(qiáng)科學(xué)的家庭教養(yǎng)意識(shí)與融洽互動(dòng)意，幫助家長(zhǎng)樹(shù)立健康、積極樂(lè)觀(guān)的心態(tài)，從而引導(dǎo)子女建立自立自強(qiáng)的生活態(tài)度。

3.拓展就業(yè)渠道，提升就業(yè)技能

由于低保對(duì)象個(gè)人因素，例如文化水平較低、無(wú)任何工作技能、就業(yè)面狹窄、害怕因?yàn)楣ぷ骱蟛荒芟硎艿捅Ｅ涮變?yōu)惠政策而消極就業(yè)等原因?qū)е戮蜆I(yè)難。針對(duì)上述現(xiàn)象，可從五個(gè)方面解決：一是政府積極購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，尤其是心理輔導(dǎo)服務(wù)，幫助低保對(duì)象走出消極悲觀(guān)的陰影；幫助其樹(shù)立積極向上的信念，在意識(shí)層面上看到時(shí)代的發(fā)展與進(jìn)步，融入社會(huì)參與工作發(fā)揮自身價(jià)值。二是加大就業(yè)宣傳力度，定期舉辦就業(yè)招聘會(huì)，利用社區(qū)、電視、微信微博等載體營(yíng)造良好的就業(yè)氛圍。三是針對(duì)性開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)，結(jié)合就業(yè)講座開(kāi)展就業(yè)知識(shí)講解，為低保群體提供職業(yè)方向規(guī)劃咨詢(xún)，進(jìn)一步提升其就業(yè)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)。四是建立就業(yè)信息動(dòng)態(tài)管理庫(kù)，將符合勞動(dòng)能力的低保群體納入其中，根據(jù)不同對(duì)象提供合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，將就業(yè)資源與就業(yè)人口鏈接整合，做到就業(yè)工作的精準(zhǔn)幫扶。五是將與低保配套的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)因素，即當(dāng)?shù)捅?hù)因?yàn)楣ぷ魉@得收入而退出低保后，其所享受的教育、醫(yī)療、住房等方面的救助，根據(jù)實(shí)際情況予以幫助，使低保群體可以繼續(xù)享受相關(guān)福利政策。